行政公益诉讼相关法律问题研究

摘 要 近年来，公共利益由于行政机关不作为、乱作为而受到损害的事件在全国范围内频繁上演，鉴于行政权的强势、法律的缺失以及公民个人维权意识薄弱、维权成本高昂等各方面的制约，这些公共利益受到政府行为的侵害后往往得不到有效的法律救济，因此，社会各界对行政公益诉讼的呼声越来越高，为了使公共利益得到司法救济，行政诉讼客观化将十分必要。新修订《行政诉讼法》对行政公益诉讼的法律体系建构给予了初步的法律支撑，为行政公益诉讼的推进奠定了良好的法律基础。本文从受案范围、立法模式、主体资格以及举证责任分配等方面探讨行政公益诉讼的司法解决途径。

关键词 行政公益诉讼 公共利益 检察机关 举证责任分配

作者简介：王静，天津市和平区人民检察院民行科。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.203

2012年新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定了公益诉讼制度； 2015年1月1日新的《中华人民共和国环境保护法》正式实施；2015年1月7日，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》紧随其后予以施行。公益诉讼制度在论证了多年后终于在民事法律领域有了突破口。南平矿案、腾格里沙漠环境污染案陆续进入法律程序，虽然公益诉讼进行得艰难而漫长，但是人们毕竟看到了民事公益诉讼正在法律进程中踯躅前行。然而，由于行政机关的侵权行为造成的公共利益损失如何追责，行政公益诉讼的希望和道路究竟在哪里？在福建南平环境公益诉讼案中，原告北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心曾将南平市延平区国土分局、林业局列为共同被告向福建省南平市中级法院提起诉讼，但是最终的判决结果是：因延平区国土分局和延平区林业局与案件处理结果没有民事法律利害关系，不承担相应责任。以上二局虽然与环境损害没有民事上的利害关系，是否应当承担行政法律上的损害赔偿责任呢？如果需要承担责任，谁具有对其提起行政公益诉讼的原告资格？诉讼过程中的举证责任如何分配？

一、行政公益诉讼的受案范围

（一）公共利益的界定

公共利益既不是社会个体成员利益的简单相加，更不是某个或某些社会成员个体利益所能够代表的，而是全体社会成员利益发生化学反应后所形成的综合体。公共利益标准是界定行政公益诉讼受案范围的重要依据，但对于公共利益的科学界定，学界始终无法形成统一意见。但是，公共利益关乎公众的福祉，即便无法给出明确的定义，也可以找出一个大概的定性标准。

1. 合法合理原则。公共利益的界定必须符合社会发展、进步的客观规律与普世价值，必须合理合法，应与人类发展和社会进步的方向保持一致。同时要谨防“多数人的暴政”发生，人数的多寡并不能作为界定公共利益的依据，不是所有的群体性事件都可以归为公益案件的范畴。

2. 公平补偿原则。公共利益的优先实现是多数人受益的事情，但是在某些情况下很有可能某些个人或者组织正当、合法的权益将会遭受不同程度的损失，这些遭受损失的个人或者组织是否应当获得相应的补偿呢？答案是不言而喻的。当然，补偿的来源应当是获益的那些群体，这是公平正义原则的应有之义，但实际情况是受益者往往无法明晰地加以确定，因此通常情况下我们也无法找到具体的补偿义务主体，出于公平考虑，我们认为应当动用国家财政对这种类型的损失加以补偿，充分体现公共利益的公平补偿性。

3. 非营利原则。“公益”与“营利”是两个相互对立和排斥的概念，公共利益不能以商品交换的方式满足，公共利益的着眼点在于人类长远的利益发展，因此，公共利益的获取意味着短期内的大投入和无回报，而政府具有代表社会公共利益的职能，用公共财政对保护公共利益的支出加以解决是必要的，即使收取相关费用，也不应以营利为目的。

（二）行政公益诉讼的内涵

科技进步、生产发展以及各种物质产品的丰富催生了大量风险，同时市场经济体制改革的深入导致扰乱社会经济秩序案件大量增多，甚至负有保护公共利益职责的行政机关在很多情况下也成了公共利益的破坏者，有些行政机关不作为、乱作为。因此，利用司法权规制那些背离了本质属性的行政权是必须采取的措施，这也是行政公益诉讼诞生的必要性，以诉权救济不断受到侵害的公共利益。

行政公益诉讼，是指公民、法人或其他组织认为行政主体行使职权的行为违法侵害了社会公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护社会公共利益，依法向法院直接提起的行政诉讼。我国新修改的《行政诉讼法》第十二条对旧的《行政诉讼法》第十一条进行了修改，以列举的方式写明了十二项法院受理行政诉讼案件的类型，但是行政公益诉讼依然未在其列。我国法律制度将公益诉讼排除在法律之外使得行政公益诉讼陷入艰难的困境。完善的法律制度应当给予行政公益诉讼以法律层面的依据，拓展行政诉讼空间范围，将行政诉讼受案范围或者诉讼请求的范围从私益保护扩大到对社会公益的弥补，包括公共利益受到违法行为（作为和不作为）侵害的行政争议，仅将眼光局限于对私益损失的弥补和权利状态的恢复是不健全的法律制度。只有设计并构建符合现代诉讼规律的行政公益诉讼机制，才能对行政机关的依法行政形成有效监督，有力遏制侵犯公益行为的发生。

二、行政公益诉讼的立法模式

行政公益诉讼由于其公益性特点，涉及国家、社会各个方面，牵涉面广，专业技术性强，行政公益案件以何种方式进入诉讼渠道是我国法律亟须解决的紧要课题。学术界对行政公益诉讼的立法模式有以下几种学说：

（一）概述说

概述说是指对行政公益诉讼的受案范围做概括、笼统地规定，仅列出抽象的、原则性的受案标准，不对具体案件进行罗列。概述说虽然能够使危害公益的多数行政公益诉讼纳入受案范围，对行政主体及其工作人员的职权行为具有更大的约束力，但是容易导致滥诉，使得有限的司法资源得不到有效的利用，且实际可操作性不强。

（二）列举说

列举说是指将属于行政公益诉讼受案范围的事项明确具体地逐一列出，哪些案件能够提起诉讼，哪些案件不属于法律规定行政公益诉讼的受案范围一目了然，界限分明。然而，此种立法模式的缺点在于，无法穷尽所有的受案事项。社会生活纷繁复杂，法律不可能将大大小小、方方面面的社会公益问题全部囊括，加之社会发展日新月异，新旧事物更新换代的速度难以想象，而稳定性是法律基本特性，朝令夕改是不现实的。

（三）混合说

混合说是指将概述说与列举说相结合，各取所长、各补其短。以概述说宏观定义行政公益诉讼受案范围的原则和标准，对受案范围做一个概括性的规定；以列举说明确那些在理论研究和司法实践中常见的行政公益争议类型，排除那些不宜划入行政公益诉讼的争议事项。混合说在我国目前的法治现状和社会需求状态下具有可行性和可操作性，在行政公益诉讼立法方面可以多加借鉴。

就目前各地的实践情况和学术研究成果，较为常见或突出的案件类型主要有：

1.行政机关积极作为侵害公共利益，造成受害者为不特定多数人的违法行为。如破坏自然资源的违法行政行为，在土地出让、政府采购、公共工程发包过程中政府的违法干预操纵，医药、通信、水电等政策性行政垄断、限制竞争、不正当竞争行为等。

2.行政机关消极不作为行为损害公共利益。如涉及环境保护方面的不作为，对国有资产流失监管的行政不作为，食品药品安全监管不到位的行政不作为等。

3.行政机关与相对人恶意串通损害公共利益的行为。

4.行政机关的抽象行政行为（规章以下）侵害公共利益。在当前的社会形势下，抽象行政行为，特别是规章以下层次较低的抽象行政行为大多与部门利益、地方利益有着千丝万缕、不可言说的潜在联系，而抽象行政行为的性质决定相当一部分侵害公共利益的行政行为无法受到司法审查的监督，且一旦其违反法律或者正当程序，其破坏力、杀伤力将远远大于具体行政行为，必然对公共利益造成大面积的深度损害。为了对抽象行政行为进行有效监督，解决因类似“红头文件”这样的抽象行政行为所引发的各种争议和不满，行政法律有必要将抽象行政行为纳入行政诉讼的审查范围，扫除行政公益诉讼面临的巨大障碍。需要说明的是，那种认为人民法院不能干预行政机关内部行政行为的观点在理论上和实践上都是不符合现代法治精神的。

三、行政公益诉讼中的举证责任分配制度

（一）被告的举证证明责任

我国《行政诉讼法》第34条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。由此可以看出，行政诉讼采取的是举证责任倒置原则，在行政诉讼中由被告行政机关承担主要的证明责任，这一规定有其合理性和现实性。行政机关作出行政行为本身就应当具有合法性和单方性，这是行政机关行政行为的性质所决定的。根据“先取证后裁决”的原则，行政机关的行政行为是以法律规定的证据作为基石方可作出的，在行政诉讼中由其提供相应证据证明其行为合法也是厘清案件事实、提高论证效率的有效途径。行政机关作出行政行为的单方性，也决定着作为行政相对人的弱势地位，原被告在举证力量存在大尺度的落差。行政公益诉讼更是要求具有较高的专业技术水平，甚至高科技的精密设备，加之，行政公益诉讼往往没有特定的受害人，多数是由行政机关单方面收集、认定证据，并据以作出或不作出行政行为，涉及的法律、法规、规范性文件数量众多且内容庞杂，普通民众难以掌握和知悉，那么，由被告行政机关承担举证证明责任符合法律公平公正原则和依法行政原则的要求。

作为被告的行政机关需要证明的事实有以下几类：第一，行政机关具有作出某种行政行为的主体资格和职权功能；第二，行政机关针对涉案标的，即作出涉诉行政行为时所依据的法律、法规以及相关规范性文件；第三，行政机关作出行政行为程序合法；第四，行政行为与损害事实之间不存在因果关系。《行政诉讼法》第34条第二款同时规定了，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。也就是说，行政机关如若未依法提供证据将导致证据失权，其要对自己的违法行政行为承担不利的法律后果。

（二）原告的举证证明责任

虽然行政公益诉讼具有强烈的公益色彩，起诉人并不是单单为了自己的私益寻求司法保护，但是任何诉讼都需要付出成本，特别是公益诉讼牵涉面广、投入大，如果对起诉不加以限制，将是对我国司法资源的无谓浪费，并将行政机关拖入无底线的缠诉当中。鉴于以上原因，《行政诉讼法》第49条规定了原告提起诉讼的条件，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第27条规定了原告在行政诉讼中承担的举证责任。原告要提起行政诉讼，必须提交法律规定的证据材料。提起行政公益诉讼的原告不一定是特定受害人，且该原告系出于维护社会公共利益的初衷，并非为了个体私益，因此，在举证方面不能向普通侵权行政诉讼那样过分苛责原告，否则将间接打击全社会维护公共利益，纠正行政违法的热情和积极性。

行政公益诉讼由于诉讼两肇在诉讼中力量悬殊，行政公益诉讼适用“表见证明”理论符合现实要求。原告在提起行政公益诉讼时，不需要原告对行政公益诉讼提出具体的有说服力的事实根据，对于损害事实的发生及行政机关的违法作为或不作为提供一定的线索，原告持有已经发生或可能发生损害事实的线索证据，法院即应立案受理，由被告行政机关在应诉过程中针对被诉行政行为没有违法，以及行政行为与损害事实不存在因果关系承担举证责任。此外，如果由检察机关提起行政公益诉讼，检察机关应当证明曾向被诉行政机关提出检察建议的诉前程序，而被诉行政机关未予纠正的事实。

（三）人民法院的独立调查取证权

《行政诉讼法》第四十条对人民法院的独立调查权作出了明确规定，人民法院的独立调查权是对弱势原告举证力量的辅助和平衡。由于人民法院和行政机关均是国家机构，如果法院的调查取证有利于行政机关，无异于在本已失衡的天平上又增添了一注翻覆的砝码，因此，法律对人民法院的调查取证权加以明确限制，既不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

由于行政公益诉讼的复杂性，原被告的具体证据范畴、人民法院的调查取证界限，应视具体案件具体分析。

四、结语

行政公益诉讼涉及利益方多，诉讼力量不平衡，推进难度大，法律制度尚在探索阶段，离不开社会各界特别是顶层制度的大力支持。纪伯伦曾经说过：“把手指放在正邪之间，我们就能触摸到上帝的袍服。”作为法律工作者，我们是最接近“上帝”的一群人，应当时刻思考如何借助法律的力量推动人类社会可持续、可循环的长远发展，如何将公共利益、社会利益和个人私益有机结合。每一个公民，特别是近距离接触正邪善恶的法律人，都要拿起法律的武器，勒住狼奔豕突的利益缰绳，使社会的发展符合全体人民的整体利益和公共利益。