工伤认定立案、送达的问题与思考

文／刘震

我国正在稳步推进司法体制改革，其中一个重要目标就是要破解长期困扰司法工作的立案难、送达难、执行难等3 方面问题。工伤认定的立案是社会保险行政部门启动工伤认定程序的开始，送达则是工伤认定行政程序的终结，只有将首尾工作做好，实现首尾相连、无缝衔接，才能更好地保护劳动者和用人单位的工伤权益，推进工伤保险制度更好地落地。

工伤认定立案

在审判制度中，传统的立案审查制要求立案法官对当事人提交的立案材料进行实质性审查。《民事诉讼法》要求的4 项起诉条件包括：(1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；(2)有明确的被告；(3)有具体的诉讼请求和事实、理由；(4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。《行政诉讼法》第四十一条规定，起诉条件包括：（1）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（4）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。两者要求基本相同。在很多情形下，原告与本案是否有直接利害关系或者是否为具体行政行为所侵犯，需要结合各项证据进行审查，甚至可能要求法院调查取证，也可能为被告所明确认可；在未经法庭审理、未进行质证等证据审查、未听取被告意见，仅在立案阶段对证据直接进行认定，并据此判断原告与本案不具有利害关系而拒绝受理，不仅对原告是不公平的，也在一定程度上架空了司法审判的真正程序，因而是错误的。

立案登记制并不要求立案法官对当事人提交的材料做实质性审查，即法院在立案阶段不得对原告提交的材料的实质内容进行审查，而留待庭审中进行审查。这大大提高了一审立案率。据粗略统计，立案登记制改革带来的直接效果是民事案件的数量激增50%，客观上大幅增加了法官的工作强度，也对法官的工作效率提出了更高要求。单从数字上看，立案难的问题确实得到了相当程度的解决。但应注意到的是，立案登记制并不是要求“有案必立”“当场立案”，它仍要求法官对立案材料进行形式审查。

《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（1）工伤认定申请表，应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况；（2）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（3）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。该条款还规定，工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。从形式上来看，工伤认定的申请材料与民事和行政诉讼的起诉要求具有相似性，囊括了申请人、用人单位、事实理由。由于多数工伤认定机构是用人单位所在地的社会保险行政部门，少数是劳动者工作地的社会保险行政部门。

实践中，对工伤认定申请材料的审查，多数只是进行形式审查。一是确定双方当事人的主体资格是否适格。如申请人的身份证件是否合法，与本人是否一致；用人单位的名称等信息是否准确；代理人与委托人之间的委托手续是否健全。二是上述申请材料是否齐全，即3 方面的材料是否都齐备，材料的形式是否恰当。如用人单位提供的申请表是否已经盖章，印迹是否清晰可辨；医疗诊断证明或职业病诊断证明书是否盖章，印迹是否清晰可辨。社会保险行政部门在受理申请材料时，通常不对材料内容的真实性进行调查确认。但是实践中也有个别社会保险行政部门在受理申请时，对材料内容的真实性进行判断，可能会发生不当处置。举例来说，某受伤职工甲，以某公司乙为被申请人向社会保险行政部门提交申请材料。经审查，以下材料存在问题：从材料一劳动合同文本中公章格式初步推断合同文本系伪造；材料二申请表填写的受伤日期与诊断证明记载受伤时间不一致；材料三劳动合同中记录的甲从事工种与申请表填写工种不符；材料四诊断证明上记录的患者姓名与申请人真实姓名不符。其中，材料二、四问题属于形式审查范畴，会影响立案受理；而材料一、三是属于实质审查范畴，应当在本案进入行政确认程序后进行调查核实，不宜在受理阶段予以否定。

劳动关系证明往往成为工伤认定受理的真正难点所在。目前业界通常观点认为，劳动者一方申请工伤认定时，应承担初步举证责任。举证责任包括了提出证据义务与说服义务两个方面。在工伤认定申请阶段，作为申请人的劳动者一方只有履行了“提出义务”，顺利受理后，才能继续履行“说服义务”，进而合法有效地完成初步举证。劳动保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12 号）对劳动关系证明材料进行了列举，除了劳动合同外，还包括：工资凭证、工资记录、设备缴费凭证、工作证、服务证、招工登记表、报名表、考勤记录、其他劳动者证言。虽然有这么多类型的材料都可以作为工伤认定申请的劳动关系证明，但劳动者一方作为申请人的案件往往都存在用工形式不正规、工资发放形式特殊、用人单位与职工方矛盾冲突激烈、用人单位家族式管理等因素，这些因素往往直接导致一部分劳动者很难取得《通知》中列举的任何一项材料，进而导致案件的不予受理。对于复杂的劳动关系争议先行通过劳动争议处理程序予以确认，是比较现实的选择。

工伤认定结论送达

送达难不仅长期困扰着司法机关，行政机关的执法文书、过程性文书、结论性文书的送达也是老大难问题。在工伤认定中，行政机关会遇到一起工伤案件需要尝试多种送达方式，最终以高昂代价完成送达。以2009 年一起案件为例，职工甲作为申请人，以某矿山企业乙为被申请人，向人社局提出工伤认定申请。受理后，该局工作人员制作了限期举证通知书，并打电话与乙的法定代表人丙取得联系，丙表示可在次日到人社局领取通知书。但丙并没有依约领取。再次联系丙，电话始终无人接听。之后，人社局工作人员根据甲提供的乙的主要经营场所地址（工商登记住所）上门送达，但厂区大门紧锁，没有见到厂区有人员活动。返回后，工作人员联系邮政速递，尝试向乙工商登记住所邮寄送达，但两日后邮件被以“收件人不在指定地址”为由退回，最终以公告送达的方式完成送达。通过本案可以看出，送达难的问题在工伤认定工作中也是很突出的问题。这个问题处理不当，不但会给工伤职工维权带来困难，损害用人单位的知情权、辩论权，而且会给送达无效、程序违法埋下伏笔。

传统的送达方式包括直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、转交送达、公告送达。工伤认定工作实践中，送达方式以直接送达为主，小部分适用留置送达、邮寄送达，偶尔采取公告送达的方式。从上述案件可见传统送达的利弊：直接送达，能够充分保障受送达人的权益，缺点是送达成本较高，并且常常因被送达人的抵触无法完成送达；留置送达，优点在于可以在受送达人拒签的情况下完成送达，但它的最大缺点在于见证难；邮寄送达在送达成本上有明显优势，但其主要劣势在于送达周期较长、送达不到的可能性较大；公告送达的优势在于其可以适用于受送达人下落不明或者故意躲避的情形，但缺点是送达周期过长、送达费用昂贵、送达无效的可能性较大，可能侵害受送达人的知情权和辩论权。

鉴于传统送达方式的弊端，司法改革改进了留置送达程序，提出了电子见证的见证方式，并且在民事诉讼送达规则中加入电子送达方式，为破解送达难提供了新的思路。这对工伤认定文书的送达也产生了积极影响。首先是留置送达的电子见证。工伤认定中那些需要到现场直接送达的案件，往往因劳动者和用人单位之间矛盾冲突激烈，在送达文书时难以找到见证人。这时若能配合执法记录仪、录音笔、手机进行电子记录，从而合法有效地完成送达，会收到更好的效果。主流观点认为，偷录送达录像可以作为行政诉讼有效的电子数据类证据，不存在送达无效的风险。其次是电子送达。电子送达的前提条件有二：（1）受送达人同意；（2）送达地址确认书对“同意”的意思表示予以确认。送达日期以到达受送达人特定系统日期为准。目前，电子送达在司法实践中主要运用于民事简易程序案件。在工伤认定工作中，也有应用需求，但因为电子送达对受送达人意思表示的要求高、行政机关发生无效送达的可能性大、行政法领域内无细化规定等原因，在工伤认定工作中几乎没有应用。这是未来值得发展的方向。