英国基本养老金上调机制改革及启示

文／郑春荣

英国的养老金体系是根据1942 年《贝弗里奇报告》建立起来的，后经多届政府修改，形成了目前多支柱的养老金体系，其中最重要的部分是基本养老金（basic State Pension）。在工作期间缴纳国民保险费达到最低年限的参保人，在达到养老金领取年龄后均可开始领取基本养老金。基本养老金的数额人人一致，与工作期间工资高低无关。

按照世界银行的养老保障三支柱理论，英国的基本养老金属于第一支柱养老金，特点是对缴费年限达到要求的养老金领取者实施均一给付，以保证基本生活需求为目标，养老金替代率较低。2018/2019 财年，全额的基本养老金为每周125.95 镑，占同期英国平均工资的18.6%。

英国养老金计划的基本理念是保基本、强激励，保基本是指政府保障老年人的基本生活支出需求，强激励是指政府鼓励社会公众通过市场方式以私人养老金解决更多的养老需求。换句话说，一方面政府只保温饱水平，英国的养老金替代率低于经合组织（OECD）国家的平均水平；另一方面，政府以较低的支出水平实现了较高的养老保障覆盖面，应保尽保。

上调机制的历史沿革

首先需要指出的是，均一给付型养老金、收入挂钩型养老金的上调机制原理有所不同。均一给付型养老金的上调是面向包括初次领取者在内的所有养老金领取者；而收入挂钩型养老金的上调只影响已经领取养老金的老年人，初次领取养老金的老年人是按计发办法领取的，不受上调机制影响。从这个角度来看，均一给付型养老金的上调机制对国家和参保人的影响更深。

在过去的40 年里，基本养老金的上调原则已多次变更：

——在1974 年以前，基本养老金的上调是不定期的。例如，1969 年11月，政府将养老金从每周4.5 镑提高到5 镑。此后，养老金一直保持不变，直到1971 年9 月，增加至6 镑。

——从1974—1979 年，养老金上调幅度采用社会平均工资增长率与零售价格指数（RPI）两者中的较大者。

——从1980—2000 年，撒切尔夫人上台执政以后，把养老金上调幅度与RPI 挂钩，以减轻政府财政负担。其中，1980—1983 年，养老金上调幅度与RPI的预测值挂钩；从1983 年起，养老金上调幅度与RPI的历史值挂钩。1992年，英国出台《社会保障管理法案》，正式建立养老金法定调整机制。主要规则是，从1992 年起，基本养老金在每年4 月开始上调，上调幅度为上年度9 月份之前的12 个月RPI 指数。

——2001 年英国政府再次改革，基本养老金上调幅度是：RPI 与2.5%的更高者，即如果RPI 低于2.5%，养老金增幅就为2.5%；如果RPI 高于2.5%，养老金增幅就为RPI。

——2010 年，卡梅伦政府在当年6 月出台紧急预算案，宣布从2011 年4 月开始，基本养老金的上调幅度是：社会平均工资增长率、消费者物价指数（CPI）以及2.5%三者中的最高者。英国政府把它称为“三重保护”（triple lock）。

——2016 年4 月，英国政府实施了近一个世纪最大的养老金改革，将基本养老金计划和国家第二养老金计划（S2P）合为一体，形成单一养老金计划，改革中三重保护制度得以保留。

实施效果与存在的争议

2010 年“三重保护”机制出台以来的实施效果。从1979 年起，基本养老金上调幅度与社会平均工资增长率不再挂钩，只与RPI 挂钩。由于RPI 通常低于社会平均工资增长率，基本养老金增幅相应低于社会平均工资增幅。虽然养老金每年都有所增加，但同社会平均工资增长率相比，它的相对贬值是非常明显的，养老金替代率由1977 年的24.9%降至2010 年的16.3%。

根据英国财政部的预测（见下表），2012—2022 年共11 年，有3 年的CPI是最高的，有5 年的社会平均工资增长率是最高的，还有3 年的CPI 和社会平均工资增长率均低于2.5%，因此最后选择2.5%作为上调幅度。由此可见“三重保护”机制使得养老金上调幅度超过了历年CPI 和社会平均工资增长率。在2010 年新的养老金调整机制出台以后，基本养老金扭转持续相对贬值的势头，到2018 年，养老金替代率回升至18.50%，这是自20 世纪80 年代末以来的最高水平。

对“三重保护”机制的批评。对“三重保护”机制的批评主要是认为这一上调机制矫枉过正，其上调慷慨程度是发达国家所罕见的，将导致养老金增幅过快，超过了国家的财政负担能力。2016年10 月，英国前就业和养老金大臣伊恩·邓肯·史密斯表示，“三重保护”政策将导致代际差距日益增大，对退休人员的过度慷慨导致在职者的过度负担。另有多位英国官员认为应取消2.5%的规定，转而实行“双重保障”。2018 年11 月，国际货币基金组织出版的英国国别报告也对英国的“三重保护”制度提出了批评。

英国财政研究所在2015 年提出了改革方案，认为养老金上调可以依照两个原则：一是从长期角度，应保证养老金上涨幅度不低于CPI 和社会平均工资增长率；二是在实际操作中可以将养老金上调幅度与社会平均工资增长率挂钩，如果某年社会平均工资增长率低于CPI，则改为按CPI 临时上调养老金，等以后社会平均工资增长率提高了，再将临时上调的养老金增幅去除，保证养老金增幅与社会平均工资增长率持平。

总的来讲，目前“三重保护”机制的负面效应已经开始显现，但英国尚未启动新一轮改革。2017 年5 月，英国时任首相特蕾莎·梅在竞选中提出，要取消饱受争议的养老金“三重保护”计划。特蕾莎·梅表示，此政策制定时退休者正处境堪忧，而如今年轻一代更需担忧。养老金将继续上涨，虽然取消了“三重保护”，但仍有“双重保护”，养老金会随社会平均工资和CPI 中较高者上调。不过特蕾莎·梅当选以后，又承诺不进行改革，“三重保护”机制将至少保留至本届议会任期结束（2022 年）。

对我国的启示

英国近几十年面临老龄化、经济增长放缓、养老金负担较重等挑战，不断进行养老金计划的改革，其经验教训值得我国借鉴。

一是养老金上调机制设计与养老金类型有关。养老金的类型不同，上调机制的参照物也有所不同。通常，保基本的定额养老金目标是维持基本生活需要，其上调与CPI 挂钩，即只要保证养老金的购买力不受物价上涨的侵蚀就行了；与缴费基数挂钩的收入型养老金则更倾向与在职职工工资增长率挂钩，其目标是维持与退休前大致相当的生活水平。

表 各年CPI、社会平均工资增长率与三重保护机制

在（保基本的）基本养老金上调机制方面，目前与CPI 挂钩是主流。根据经合组织2007 年的统计，比利时、加拿大、法国、日本、墨西哥、波兰、西班牙和英国采取了与CPI 挂钩，只有卢森堡、荷兰、挪威、冰岛、爱尔兰等国采取与工资增长率挂钩，此外还有匈牙利、新西兰等国则采取CPI 与工资增长率的组合挂钩。

从这个角度来看，笔者认为，我国城镇职工基本养老金中的基础养老金、城乡居民的基础养老金（即统筹养老金）的上调机制可以考虑与CPI 挂钩。

二是养老金上调的参照物必须具有科学性和代表性。养老金上调的参照物主要是物价指数与社会平均工资。为了使养老金上调幅度公平公正，势必要求这些参照物在统计上具有科学性和广泛的代表性。

RPI 是英国最古老的物价指数，虽然其概念深入人心，但并不科学，容易高估通货膨胀率。与CPI 不同的是，RPI 包含对家庭所得税以及与住房成本有关的费用测算，诸如抵押贷款利息、房屋保险、土地租金，以及其他成本（不动产代理费和财产转让费）等费用。RPI 涨幅高于CPI，往往是因为英国房地产价格上涨所致。由于英国基本养老金与RPI 挂钩，导致部分年份养老金上调幅度过高。英国费了很长时间，才把参照物由RPI 改为CPI。

由此，笔者认为我国的CPI 在权重设计上、社会平均工资的统计范围上也存在一定缺点，可能造成误差，导致养老金调整幅度也出现偏差，需要进一步完善。

三是养老金上调机制的设计不能脱离经济发展的历史阶段。首先，养老金上调机制应根据经济发展的不同阶段进行优化和调整。包括英国在内的许多国家，在经济高速增长阶段，都倾向于将上调机制与社会平均工资挂钩，让老年人与年轻人共享经济发展成果；当经济进入低速增长阶段以后，养老金过快增长可能带来缴费率过高，影响企业竞争力和社会就业率，因此养老金上调机制更可能与CPI 挂钩。

其次，养老金上调机制的设计需要考虑国家的承受能力。如前所述，当前不少人认为英国基本养老金的上调机制过于慷慨，将给国家带来较高的财政负担，从长远来看，不利于养老金的可持续性。此外，英国人领取养老金的年龄将在本世纪40 年代末期推迟至69 岁。届时，英国将成为退休年龄最高的国家之一。英国在提高养老金待遇的同时，大幅度提高了养老金领取年龄，以实现养老基金收支平衡，但此举遭到批评，原因是低收入者可能因预期寿命较低而难以享受到养老金。

四是养老金上调机制的改革要广泛听取意见，稳步推进。养老金上调机制的改革涉及所有的养老金领取者以及一些临近退休人员的切身利益，因此改革方案需要广泛征求意见，谨慎稳妥推进改革，或者由官员、专家、雇主与雇员代表组成改革委员会酝酿改革方案，以最大化凝聚社会共识，而且最好有一定的时间提前量，让养老金领取者有时间调整养老规划，否则容易影响社会安定。例如，2011 年为了降低财政支出，英国政府将公职人员养老金上调参照指数从RPI 变为CPI，结果导致大量公务员举行了近30 年英国最大规模的罢工潮。据英国工会估算，2011 年6 月30 日约有75 万人走上街头，主要是英国全国教师工会、教师和讲师协会的会员，也有其他工会组织的支持，如大学和学院工会以及公共与商业服务工会。罢工持续24 小时，英国数千所学校关闭，政府部门停止办公，给社会生活带来了严重影响。