中国农村零支柱养老金制度发展优化及政策仿真——基于普惠性待遇调整视角

文／樊瑾 文静 米红

总和生育率迅速下降、城镇化水平快速提高，我国老年人口数量增长迅猛，加之三次生育高峰与平均预期寿命延长等叠加效应，致使人口老龄化问题凸显。2017 年末，我国60 岁以上人口达2.41 亿人，占总人口的17.3%，老龄化状态也从90 年代的“未富先老”发展为当今以“渐富快老”为首要特征的老龄化、高龄化、长寿化的人口状态。同时，我国城乡间人口老龄化水平不均衡，农村人口老龄化程度始终高于城镇。2015 年，我国农村65 岁及以上人口占农村人口的12.03%，比2010 年上升1.97个百分点。为解决农村的养老问题，早在20 世纪90 年代，中国便开始了对建立农村养老保险制度的探索。

农村养老保险历经三个阶段

经济体制改革促使农村劳动力向城市转移，计划生育使农村家庭结构从联合家庭逐步向主干家庭，甚至核心家庭转变，农村劳动力锐减及家庭小型化大大减弱了家庭的赡养功能。为更好地保障社会公平、打破城乡二元差异，农村社会养老保障应时代和人民的需求不断地调整，经历了老农保、新农保和城乡居民基本养老保险3 个阶段。

虽然目前实行的城乡居民基本养老保险制度有效地带动了农村居民参保缴费积极性，但是在农村养老保障的发展历程中可以发现，在遵循“自愿选档缴费”“多缴多得、少缴少得”的原则下，农民习惯性偏好选择较低档次缴费，较短的缴费年限。其原因有二，首先是我国农村仍然是熟人社会，受农村社会的差序格局及人情、回报意识诸因素的影响,互助共济的保险意识并未完全建立；其次最根本原因仍是经济因素，至今农民的收入水平仍然很低，大部分农民虽能解决温饱问题，但缺乏足够的现金流，农村断保、欠保现象比较常见。因此，在我国农村地区实施普惠制养老金能够有效提高农村地区的社会保障覆盖率，解决广大农民的养老问题，减轻贫困，提升社会整体福利。

国际经验对我国零支柱养老金制度的启示

1994 年10 月，世界银行在其发布的《防止老年危机——保护老年人及促进增长的政策》研究报告中，从“储蓄、再分配及保险”3 个方面对老年经济安全进行长远规划，由此提出建立三支柱社会养老保险模式，至今该模式都是许多国家建立养老保险制度的重要参考。同时，各国的实践运行中也出现了待遇给予在财政上的不可持续性，以及对非在职人员养老保障忽略等问题，因此各国在三支柱的基础上根据各自国情不断地调整。2004 年，世界银行在研究十几个国家养老保险改革的基础上，发表《21 世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》报告，将三支柱扩展为五支柱，正式提出了零支柱，即政府财政为国民提供不以居民缴费为前提的普惠性的定额国民养老金或社会养老金，以提供最低水平的保障。本研究比较了建立非缴费型养老金制度的典型国家，发现各国虽然在具体实施上有一定差别，其中一些国家提供的是收入调查型的零支柱养老金，如澳大利亚、加拿大、南非、印度等国，而以新西兰、毛里求斯、巴西为代表的国家则提供普惠性的零支柱养老金，当然不同国家在领取条件、待遇水平上也有一定差异。但总体而言国际上对于零支柱养老金的界定都有以下几个特征：非缴费；财政再分配型的代际转移，风险共担的收入转移支付机制；资格条件仅限于公民身份或居住时间；待遇水平往往与国家经济发展程度动态相关；建立的目的经历了从减贫到保障人民一定生活质量转变的过程。

图1 2019 年零支柱养老金分年龄直接领取待遇人数（万人）

国际经验对于我国零支柱养老金的界定有重要启示。2014 年 2 月，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（简称《意见》），决定将新农保和城镇居民养老保险两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。中央确定基础养老金最低标准，建立基础养老金最低标准正常调整机制，根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国基础养老金最低标准。参加城乡居民养老保险的个人，年满60 周岁、累计缴费满15 年，且未领取国家规定的基本养老保障待遇的，可以按月领取城乡居民养老保险待遇。《意见》还指出，2020 年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好地保障参保城乡居民的老年基本生活。2015 年城乡居民养老保险基础养老金由每月55元提高至70 元，2018 年再提高至88 元。通过该制度中央和地方财政为60 岁以上农村居民提供了经济支持，在政策颁布时，满60 岁以上老人便在没有个人账户的情况下，领取基础养老金。这部分基础养老金符合了国际上零支柱养老金的基本特征，本研究团队认为这就是中国的零支柱养老金。

政策仿真模拟

由于2013 年新农保、城镇居民养老保险基本实现了城乡老人的全覆盖，本研究利用2010 年人口普查数据，以2013 年60 岁及以上农村人口数为基础进行测算，推出2019—2053 年零支柱养老金的直接领取基础养老金群体人数（简称“直接领取待遇群体”），并设定3 种城乡居民养老保险待遇调整模式，测算该部分人群的养老金总支出。该部分人群具有独特性，在没有缴费的情况下直接成为待遇领取者，是领取养老金的重要群体。测算针对该部分人群的养老金总支出，有利于完善我国养老金制度，为优化养老金制度提供参考依据。

首先，本研究根据2010 年第六次全国人口普查数据推出2019 年农村66岁以上人口数据，并将此数据作为测算研究的基础，即为2019 年零支柱养老金的直接领取待遇群体。利用2010 年57 岁及以上农村分年龄分性别人口数和对应的死亡率得出2019 年66 岁及以上分年龄直接领取待遇人数，为11415万人，具体数据见图1。截至2018 年10 月，城乡居民养老保险缴费人数为35343 万人，待遇领取人数为16603 万人，由此可佐证2019 年测算数值合理。

图2 零支柱养老金直接领取待遇人数变化分析（万人）

同样，本研究继续计算2019—2053 年零支柱养老金的直接领取人数，从图2 可看出待遇领取人数呈递减趋势，前期速度较快，后期较为平稳。

随着时间的推移，享受零支柱养老金直接领取待遇的群体逐渐减少，2053年达到100 岁，人口数量为36 万人。以时间节点为准可知，2020 年直接领取待遇人数为10851 万人；2035 年为2969 万人；2050 年为114 万人。根据课题组前期研究可得，2035 年城乡居民缴费人数达32001 万人，当年领取待遇人数31965 万人，参保人数达63966万人。因此2035 年为城乡居民养老保险参保人群变动的重要时间节点。

然后，根据我国人均国内生产总值（GDP）的增长情况对未来经济发展状况进行预测。国家统计局的数据显示，从2008 年至今我国人均GDP 保持稳定增长，虽然近年增长率有所降低，但也保持在6%以上。因此，我们设定未来我国人均GDP 每年增长6%。统计数据显示2017 年人均GDP 为59660 元，按照6%的增长率2019 年人均GDP 为67034 元。

根据本团队以往研究提出的A、B、C 三种待遇方案，我们在附表中列出了2019—2050 年历年的养老金待遇。接下来根据图1 中人口预测的结果，测算在不同愿景下直接领取待遇群体年度养老金支出（见附表）。

随着零支柱养老金直接领取人数的减少，养老金支出也逐渐较少。如果采取方案A，从2020 年起始终保持每年2300 元的标准。受老年人口结构的影响，2050 年养老金支出为26 亿元。方案B 的保障水平在2035 年达到每年11239 元，养老金支出为3337 亿元；2050 年保障水平为每年26935 元，养老金支出为307 亿元。方案C 在2050年保障水平为每年40811 元，养老金支出为464 亿元。同样，受年龄结构影响，90 岁时直接领取待遇人群在3 种方案下的养老金支出分别为167 亿元、1299亿元、1959 亿元。

结论

中国的城乡居民养老保险制度中，年满60 岁且未曾缴费群体所领取的基础养老金，实际上符合国际上界定的零支柱养老金标准，表明零支柱在中国的真实存在，它对构建我国多层次、多支柱的养老保障体系起到了优化作用。并且中国零支柱养老金制度的建立对减贫和缩小贫富差距都有一定的影响，按照学术界计算基尼系数常采用的分组计算法，如果我们仿照国际做法，在实际计算中将直接享受零支柱养老金那一组人数除去，则中国基尼系数的测算将有所调整，其数值会有所下降。

表 零支柱养老金直接领取待遇人群2019—2050 年养老金待遇预测（按年份）

养老金待遇的调整需要与社会经济发展水平、人民的生活保障水平相匹配，在养老保障待遇调整的过程中，本研究以实现社会公平为原则，利用相对贫困线水平，即人均GDP 的6.6%为参照调整养老金待遇水平，在不同阶段根据国家经济实力相机选择保障标准并且逐步提高缴费档次。政策仿真结果显示，养老金待遇和参保缴费的动态演变模式应随着经济指标变动，才能更好地保障老年人基本生活。3 种方案下，2020 年保障标准为每年2300 元，约占当年人均GDP 的6.6%(4690 元)。从2020—2035 年，提高养老金水平，加强财政补贴；到2035 年待遇水平达到当年人均GDP 的6.6%(11239 元)，将养老金支出控制在了可承受的范围内；从2035—2050 年，养老金待遇的提高能够充分地保障老年人的生活水平。随着直接领取待遇人数逐渐减少，即享受零支柱那部分人群退出，3 种方案下养老金支出逐渐减少，这为完善城乡居民基本养老保险待遇和基础养老金标准正常调整机制创造了条件。本研究以贫困线每年2300 元作为兜底保障，能够促使我国在2020 年顺利完成脱贫攻坚的重大民生目标，而2020 年之后的待遇调整，是对养老保障待遇进行科学合理的顶层设计，是继消灭绝对贫困之后，为解决相对贫困问题奠定稳固基础的初步探索，能够进一步促进社会经济发展成果更好地惠及国民，建立更加公平更可持续的养老保障体系。