政策供给视角下的企业举办高质量职业教育政策分析

肖 冰 冯 孟

（顺德职业技术学院，广东 佛山 528333）

2019年2月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4 号，以下简称《方案》）。《方案》的出台是新时期国家深入贯彻全国教育大会精神，进一步办好新时代职业教育，不断落实《中华人民共和国职业教育法》的一份操作细则。《方案》对于推动职业教育改革与发展提出了多项举措，其中的重点与亮点就是发挥企业重要办学主体作用，举办高质量职业教育，建设多元办学格局。《方案》明确提出“鼓励有条件的企业特别是大企业举办高质量职业教育”，是对企业兴办职业教育的再一次强调，是对国家长期以来坚持引导企业办学方针的进一步贯彻落实，对于推动企业参与职业教育办学，发展壮大职业教育具有重要意义。

一、企业办学对职业教育发展的重要意义

长期以来，企业积极参与或兴办职业教育，在更新发展理念、服务经济发展与就业、完善职业教育培训体系等方面为职业教育的高质量发展做出了巨大贡献，是举办高质量职业教育不可或缺的重要主体。

1.企业办学为更新职业教育发展理念做出了重大贡献

职业教育发展理念的更新离不开企业的参与。现代企业通过工学结合、校企合作、参与办学或举办职业教育学校，为职业教育带来了符合现代生产模式的先进理念。近年来，随着企业生产模式的转变，一些企业发展的理念逐步影响到职业教育，其中最突出的就是工匠精神的提出。在现代生产模式中，个性化定制、柔性化生产代替了以往的机器化、标准化大生产，从而催生了更具个性色彩、更强调精益求精的工匠精神。正如李克强总理强调的鼓励企业开展个性化定制、柔性化生产，培育精益求精的工匠精神，增品种、提品质、创品牌。随着现代企业对工匠精神的倡导，工匠精神也逐步影响到职业教育。《国家教育事业发展“十三”五规划》提出“加强职业精神培育，着力培养崇尚劳动、敬业守信、精益求精、敢于创新的工匠精神”。这表明，培养精益求精的工匠精神已经成为新时期职业教育发展的新理念。这是企业对职业教育发展理念更新的巨大贡献。

2.企业办学为职业教育服务经济发展与就业提供了直接帮助

长期以来，企业通过校企合作、参与职业教育办学或直接投入职业教育办学等形式，为职业教育培养师资、充实职业教育的教学资源，更新实训设备、提高人才培养质量做出了巨大贡献，为职业教育服务经济发展与就业提供了重大帮助。数据显示，2017年企业提供的校内实践教学设备值达215.7亿元，有力支撑了职业院校的实践教学。同时，企业行业积极参与国家教学资源库的建设，2017年参与国家专业教学资源库的企业达到3094 家，大大充实了职业院校的教学资源。企业还深度介入职业教育的教材和课程开发，截至2016年，广东省校企合作开发的课程达到2751门，有力支撑了职业教育的人才培养。

3.企业办学为完善职业教育和培训体系做出了积极探索

一直以来，企业办学是我国职业教育与培训体系的重要组成部分，为完善职业教育和培训体系做出了积极探索。近年来企业办职业院校规模不断扩大。据统计，截至2017年5月，全国行业企业举办高职院校有684所，约占高职院校总数的一半；举办中职学校3410 所，约占中职学校总数的1/3。其中，民办高职院校和中职学校2115 所，分别占全国高职和中职学校总数的23.13%和19.42%。同时企业参与办学的形式不断多元。除直接举办职业院校、职业培训机构外，企业积极参与职业教育办学，参与了人才培养各环节。据统计，截至2015年，高职院校合作企业近16 万家，订单培养人数达50 余万人。广东省高职院校合作企业达到1.38 万家，形成了深度介入职业教育办学的局面。

企业在兴办职业教育上取得的巨大进步，极大改善了我国职业教育的办学条件，客观上推进了我国高等教育的大众化进程，满足了人民群众的教育需求，成为我国职业教育高质量发展过程中不可或缺的“生力军”。

二、企业举办高质量职业教育的政策演变及特征

发挥企业重要办学主体作用，推动企业举办高质量职业教育是国家大规模培养高素质技术技能人才的迫切要求，也是办好职业教育的关键所在。因此，自新中国成立以来，我国职业教育政策长期坚持支持企业办学，强调企业办学的重要主体作用。新中国成立以来鼓励企业办学的相关政策条文如表1所示。

表1 我国职业教育政策对发挥企业办学作用的相关政策条文

续表1 我国职业教育政策对发挥企业办学作用的相关政策条文

可以看出，国家对于职业教育鼓励企业办学的政策有一定的阶段性，不同时期侧重不同，反映了国家政策推动企业办学不断深化的历程。第一阶段主要是新中国建立到1996年，这一阶段的职业教育政策主要是在原则上强调企业办学，强调企业办教育的重要作用。第二阶段是1997年至2005年，这一阶段是政策密集出台阶段。国家政策开始明确企业等社会力量应以办职业教育为重点，并明确了企业办职业教育的法律地位，强调企业办学是社会主义办学的重要组成部分。第三阶段是2006年至2017年，国家政策逐步明确了企业办学的重要主体作用，开始旗帜鲜明地指出企业是职业教育办学的“重要主体”，应不断发挥、强化企业办学的重要主体作用；同时这一阶段的政策不断细化企业参与职业教育办学的具体措施，目标更加明确，内容更加具体，逐步发展出“拓宽企业参与途径、深化“引企入教”改革、发挥骨干企业引领作用”等方面的具体途径。第四阶段是2019年开始，企业举办职业教育进入新的政策阶段。《方案》在历年强调企业办学重要主体作用的基础上，将“推动企业和社会力量举办高质量职业教育”作为支撑建设多元办学格局这个总体目标、实现“三个转变”的重要内容；同时明确提出了“高质量”的内涵要求，包涵了从目标、要求、职能规范、制度支持、建设指标等多方面的内容，推动企业举办职业教育的政策供给进入了一个新的阶段。

三、政策供给的现实困境

职业教育虽然取得较大成绩，但从实践来看，企业举办高质量职业教育仍然存在一定障碍，正如《方案》提出的“企业参与办学的动力不足”，是当前职业教育发展的一个根本性问题。企业参与办学的动力不足有多方面的原因，从政府的角度来讲，企业参与办学动力不足的根本症结就在于没有建立吸引企业办学的系统性政策，即政策供给不足。政策供给即政策的提供，包含政策制定、衔接配套、执行、评估到终止的过程。企业举办高质量职业教育的政策供给不足，体现在以下四个方面：

1.政策供给的公平性不足

职业教育政策属于公共性政策，公共性政策最大的特点是要最大程度地保证公正与公平。当前在职业教育方面虽然有一定的法律法规对企业办学给予了充分肯定, 但支持企业办学的公正公平性政策仍然缺失，在实践中企业办学仍然没有享受到与政府办学同等的待遇。针对企业办学的不合理规定仍然存在，各种隐性壁垒仍然没有消除，企业办学的发展环境仍然没有改善，公平竞争的氛围仍然没有建立。例如企业办学主体的法律地位没有得到确认，企业参与或举办职业教育的开办标准设置过高等。缺乏公平导致企业难以参与职业教育办学，极大影响企业等社会力量办学的积极性和持久性。

2.政策供给的配套衔接较差

从当前实际看，推动企业举办高质量职业教育的政策之间配套协调性较差。一方面是针对当前存在的重点难点问题没有出台指导文件，形成“政策赤字”。例如一些国有企业举办的职业院校不具备独立法人地位，财务不独立，院校资金使用不便，也不能通过融资等方式获得基建投入，更不能享受《职业教育法》规定的优惠金融扶持政策。这是当前阻碍国有企业特别是国有大中型企业举办高质量职业教育的重大障碍，对于这一问题，尚未有相关的政策法规对此提出指导意见。另一方面是政策之间重复严重，一些地方政策与中央政策之间大量重复，形成“政策冗余”，不能解决实际问题。如《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19 号）指出“引导支持社会力量兴办职业教育。健全政府补贴、购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度”“对举办职业院校的企业，其办学符合职业教育发展规划要求的，各地可通过政府购买服务等方式给予支持”。但中央提出的只是原则性意见，怎么扶持、如何购买服务没有相应的具体标准。各地在执行过程中，有的省份只是简单重复中央政策，没有出台具体标准。政策重复与政策赤字的存在使得本该具有落地性的政策法规和指导意见缺位，使得企业举办高质量职业教育长期缺少动力与长效机制。

3.政策供给吸引力较弱

近年来，为鼓励企业兴办职业教育，从中央到地方出台了一系列的激励政策。据统计，当前中央推动企业参与办学的国家政策和地方立法文件已有数十个。如《职业学校校企合作促进办法》《关于深化产教融合的若干意见》等政策文件都大力鼓励企业办学。表面上看，政策的激励力度很大，但从实践来看，政策吸引力仍然存在一定的加强空间。一是政策激励的覆盖范围有限。当前针对企业办学的支持政策仅涉及税收减免等方面，覆盖面较窄。一些办学中的其他问题如涉及行业企业举办职业院校的生均拨款问题，企业举办职业院校的师资在编制、工资待遇、养老保险等待遇等问题均缺乏有效的支持政策；二是政策激励手段单一。激励工具或手段单一，当前的激励政策主要以“财政+税收”等市场化工具为主，无法形成全方位的激励效应；三是在关键的问题上没有形成政策上的根本性突破，当前政策在支持企业举办的职业院校在市场化运作、企业化经营模式上还没有政策上的突破，致使其发展方式与普通公办院校差异不大，这是当前妨碍企业举办高质量职业教育的重大问题。

4.政策供给的效力不足

当前，对企业办学的整体性制度规范尚未建立，使得政策供给的效力大打折扣。一是企业办学的公益性没有得到深入落实。2013年修订的《中华人民共和国民办教育促进法》规定“民办教育事业属于公益性事业”。但仅提出了原则性意见，对于如何保证、保障企业办学的公益性质，尚未出台有效规范企业办学的政策规定，导致企业办学过程中，举办方急于赢利的倾向仍然存在。在实践中，一些企业办学没有落实公益性原则，把办职业院校与办盈利企业等同起来，片面追求利益最大化，有的通过扩大招生规模冲抵大部分办学投入，有的办学投入不持续、不稳定、不到位，造成学校日常教学难以开展，由此引起种种办学质量问题。二是事前事后监督的政策规范体系没有建立。虽然在实践中做出了一些规定，如针对企业办学法人提出了一些征信要求，同时对企业办学的财务做出了一系列规定等。但总体来说，规范企业办学的主体尚未明确，涉及的监督主体多元，导致上位监督混乱。同时事前监督，如企业准入制度的执行仍然薄弱，对企业办学过程中的收费问题、人才培养的质量问题等过程性的监督在当前的政策体系中仍然需要完善，事后的监管和企业办学退出机制等方面的机制也尚未建立。

5.政策供给的相关方互动不足

利益相关方参与政策制定是政策有效供给的基石。当前，受体制机制的束缚，我国公共部门的政策制定仍然具有一定的封闭性。在推动企业举办高质量职业教育的政策制定过程中，利益相关方如企业、学校、以及公众的参与度不够。政策基本上由政府部门组织相关专家制定，在这过程中虽然有一定的走访、调查、征求意见，但总体而言政府部门的意志占主体地位，在一定程度上缩小了与利益相关者的协调协商空间，导致顶层设计未能落实为“全民共识”。政策的出台不能兼顾全民共识，充分吸收利益相关方的意见，一定程度上妨碍了政策供给的科学与有效性。这也是当前的职业教育政策一方面大力鼓励企业办学，而另一方面又出现企业办学的动力不足这一吊诡现象的重要原因。

四、加强与优化政策供给的建议

教育部长陈宝生在2019年全国教育工作会议上提出，要对准教育事业发展中的“深”“难”问题进行改革攻坚，主要任务是职业教育体系改革，中央高度重视，要打出改革“组合拳”。《方案》就是这套“组合拳”。当前，职业教育需要紧紧结合《方案》精神，通过深化教育和办学体制改革，加强与优化政策供给，才能推动企业兴办高质量的职业教育。相关的举措有以下四点。

1.加强政策供给的公平性

创设公平竞争的环境，推动企业真正成为职业教育的办学主体。《方案》提出：“厚植企业承担职业教育责任的社会环境，推动职业院校和行业企业形成命运共同体”。企业承担职业教育责任的社会环境，最重要的是创设公平竞争的环境。这就需要政策促进公平，落实同等待遇。在这方面，需要各级政府扫清各种隐性壁垒，解决好三个实质性的“平等”问题：一是权利平等，各级政府需要明确企业举办职业院校的受教育者在升学、就业、社会优待、接受资助以及评选表彰等方面享有同级同类院校的同等权利。二是机会平等，各地需要加大职业教育的开放程度，切实降低企业进入职业教育和培训领域的准入门槛，吸引更多社会资本进入职业教育和培训领域，形成全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。三是规则平等，各级政府部门进一步简政放权，建立更加公开透明的职业教育和培训行业准入标准。通过建立权利平等、机会平等、规则平等的体系，从制度上保障企业办学与公办学校的平等地位，营造公平竞争的良好环境。在这一点上，《方案》特别提出要“建立公开透明规范的民办职业教育准入、审批制度”“不得以任何方式收取费用或干预企业办学行为”。实际上是保障企业办学的规则平等，同时保障企业办学不受干预，能有一个公平的环境进行办学。

2.强化政策供给的协调性

必须要着力构建支持企业办学的一揽子政策体系，加强政策间的配套协调，激发企业内生动力。《方案》特别强调，各成员单位要加强沟通协调，做好相关政策配套衔接，在国家和区域战略规划、重大项目安排、经费投入、企业办学、人力资源开发等方面形成政策合力。要形成政策合力，首先是应着力破解企业举办高质量职业教育的重点难点痛点问题，及时出台或调整相关法律法规解决相应问题。例如对于国有企业举办的职业院校，可以改革国有企业考核机制，增加国有企业办学科目。允许国有企业办职业院校按照一般事业单位独立核算，不按照经营性资产进行企业内部考核，为国有企业增加办学支出科目。二是应着力避免政策供给主体多元的局面，加强部门间政策协调与沟通，加强立法上的统一规划和有效沟通，确保政策在出台前的预期效果统一、目标统一和政策体系的协同，形成合力。特别要加强地方性立法的监督与完善，对于地方性立法，应在中央政策的框架下根据地方实际情况做出创新，使中央政策落地生根。

3.强化政策供给的吸引力度

《方案》指出：“要鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育”。这就需要着力构建支持企业办学的一揽子政策体系，增强政策供给的支持力度，激发企业内生动力。这方面可以抓住几个“多”：首先是覆盖多个领域。在学校建设、师资队伍建设、投资投入、学生支持等不同领域形成政策的体系性支持；在学校建设上，企业兴办的职业院校用地应享有与公办院校同等的税收优惠，努力降低企业办学者的办学成本；在师资队伍建设上，保障企业等社会力量兴办的职业学校教职工依法享有与公办学校教职工同等权利。鼓励和完善企业经营管理和技术人员与职业学校骨干教师相互兼职兼薪制度；在投资投入方面，给予企业适度补贴或在财税政策上给予一定的优惠政策，同时鼓励地方金融机构运用信贷手段，为企业等社会力量兴办职业学校提供贷款业务；在学生支持方面，主要是落实生均拨款制度，由地方政府按照当地公办职业院校的生均拨款标准落实生均拨款制度。其次是多种工具并举，支持企业办学，除直接投入与购买服务、教育税收优惠等财税性或市场化的政策工具外，还可以运用统筹、设立负面清单等管制型的政策工具以及第三方评估、设立年度报告等社会化工具支持、引导企业办学，在多种政策工具综合使用下，进一步推动企业办学。最后是要针对主要问题多点突破。比如，企业举办的职业院校在市场化运作、企业化经营模式上应充分放权企业，尊重市场规律，形成特色化的企业办学模式。

4.严格政策供给的有效性

《方案》指出，“要支持和规范社会力量兴办职业教育培训”。为保证职业教育与培训健康有序发展，切实加强企业办职业教育的管理规范工作，需要构建良好的监管规范体系。一是建立健全企业办学的管理规范机构。各地可以专门设立针对社会力量办学的管理机构，集中统筹、专门规范企业等社会力量举办的职业学校，做到管理规范主体明确。二是建立囊括事前、事中、事后在内的信用规范、准入规范、治理规范、质量规范、利润分配规范、财务审计规范、办学行为规范以及企业退出规范等八大监管规范体系。对于企业办学的建立违规失信惩戒机制，建立负面清单制度，同时对于企业法人的治理结构作出规范，并探索建立企业办学第三方质量认证制度，对企业举办的职业院校应建立学校财务报表和财务审计制度，教育行政部门应对企业举办学校进行资产评估和财务审计，以加强对企业办学的监督和管理。对办学不达标的企业举办职业院校，应及时退出。三是完善检查评估制度。对企业等社会力量举办的职业学校进行单项或全面评估检查，并向社会公布检查结果，责令不合格学校限期整改。通过明确主体、建立监督体系、完善评估等举措，形成整体性的监管规范体系，促进企业办学的规范性，提高企业办学质量。

5.加强政策供给的互动性

顶层设计的落地必须要容纳全民共识。当前《方案》提出的建立包括政府人员、职业教育专家、行业企业专家等组成的国家职业教育指导咨询委员会，就是一个吸纳全民共识的动作。除了组建咨询委员会外，容纳全民共识，全面优化政策供给，提升政策供给的科学性，还可以从以下三个方面努力：一是尽量扩大政策协商协调的空间。在企业兴办高质量职业教育的政策制定过程中，要最大范围的听取利益相关方企业的声音，不仅要包括大型企业，也包含小微企业、国有企业，也包括普通公众的意见。二是发挥多种手段，与利益相关方协调协商，听取意见，汇聚全民共识。不仅要走出去，还要请进来。对于各行各业关心职业教育，关心企业举办职业教育的热心人士都可以请进来提供建议。还可以充分利用互联网技术畅通沟通渠道，利用微博、微信等移动政务APP，多渠道听取民意，让公众充分参与到政策制定中。三是做好政策的宣传推广和解读引导，方便企业与公众了解政策内容，最终实现政策供给建立在深厚的全民共识基础上。