任远：未来中国的城镇化道路探索

中國正在经历人类历史上巨大规模的城镇化，城镇化水平从1980年代的20%逐步爬坡，1990年代增长速度尤其之快，到2018年城镇化水平已达到59.6%。史无前例的经济结构型变化、人口结构型变化重新塑造了中国。

这样的背景下，人们对城镇化抱有很多期望。2014年国务院颁布了《新型城镇化发展规划》，未来新型城镇化的内在规律是找到城镇化逻辑。1990年代到2010年代表现出来的土地集约化和产业招商引资，这种推动城镇化的内在逻辑，不足以支撑中国城镇化走向更高的一层。

城镇化打造的不仅是经济投资和GDP增长，在背后还有社会生活重新构造、死亡率下降、教育的成长、健康的促进，这样的城镇化是未来的愿景，并且也使得它能够支持中国的可持续发展。

如果城镇化走的道路不对可能会带来污染，并且无法支持中国的可持续发展。城镇化会带来一系列的冲击，比如城市人口大量集聚，带来了和城市承载力、城市管理能力相冲突的矛盾。

城镇化发展需要一定制度支撑，包括户籍制度、土地制度、社会保障制度、城乡整体发展制度。

中国的发展相当大程度上是通过政府主导、制度支持的力量推动改革、城镇化发展，而恰恰又是这样制度性的因素制约了中国的城镇化，比如农村人口进入城市遇到户籍制度的影响，而与户籍制度相关联的是5000多个社会保障基金池，使得整个体质碎片化。

不仅是城市部门户籍制度，农村的农地制度也制约了城镇化。有农地的人口有较小的意愿离开农业地区，而且流入到城市的人口对自己的农地产权不清晰也会制约在城市中继续生活的意愿。

城镇化需要“进阶”

中国城镇化要进入下一阶段，需要从较低水平的城镇化过渡到更高水平的城镇化。在不同台阶上的城镇化所需要解决的问题是不一样的。城镇化从较低水平经过较快增长，在60%～70%左右进入了高位缓慢增长。

城镇化可以分成不同的阶段，在较低城镇化水平阶段、较高城镇化水平阶段面临的问题、挑战、任务是不一样的。

而升级使得原来城镇化的任务不再是现在城镇化的主要任务。原来在30%以下城镇化遇到的问题和现在的印度类似，80年代改革开放之初，城镇化的主要目的是解决就业、解决农村剩余人口，通过工业化创造就业岗位使得大量农村剩余劳动力和城市工业资本相结合，从而创造出增长力、财富增长。

非农化、就业、工业化是城市化初期的基本任务，但这样的任务到了城镇化的中后期表现出如果农村的剩余劳动力已经基本吸纳改进，或者中国的刘易斯拐点已经到了，这时城镇化的核心任务不完全是解决农村就业问题、非农化问题，而面临的是结构性整合的问题。

城镇化的陷阱

在城镇化不同的时期都有城市病、城市发展陷阱。国家如果不能充分地提供工业化和就业岗位，这样的城镇化面临的是贫困的陷阱，正如60、70年代没有城镇化的能力使得中国经济表现出贫穷的面貌。

城镇化第一阶段中城市化陷阱即贫困的陷阱，而到了城市化中期面临的陷阱是结构性陷阱。

如果工农二元结构不能整合，大量人口进入城市仍然产生三元结构、城市内部分裂不能整合，城市化过程就分裂了。这样结构性的分裂在中国表现得尤其明显。以上问题是城镇化中期的陷阱，如果不能解决就是中等收入陷阱。

在城市化的更高阶段，如果高新技术产业发展不起来的话，高阶城镇化仍然会碰到陷阱。

在中国，三种陷阱同时存在着。不论如何，未来中国城镇化需要解决转型的陷阱，需要通过解决转型的陷阱摆脱中等收入困境，从而实现更高阶段的成功化。

通过产业结构的升级、城镇化动力机制的转型发生一系列结构性的转型，使得移民社会得到整合、城乡一体化、大中小城市结构整合、区域结构均衡。发展的机遇非常庞大，因为世界上任何处于城镇化发展过程期的国家都是经济充满活力的，但必须要解决结构性的问题。

重造城镇化动力机制

城镇化转型升级的实现，需要在中国未来城镇化过程中重造城镇化动力机制，原来城镇化的动力机制是“外延型城市化”。城镇化并不能简单理解为人口的城镇化。城镇化的基本规律是土地城镇化、人口城镇化、产业城镇化的平衡，任何两者间产生不平衡都会在经济生活中产生困境。

20世纪80、90年代以后以利用土地极差地租为依托的土地城镇化推动的城镇化之轮，利用政府所拥有的土地批租建设开发区，使得土地极差地租获得巨大利益发展公共事业，并且通过土地城镇化带动产业城镇化、人口城镇化。中国城市化的成就是举目可见的，依托了城镇化的轮子转起来，并且轮子越转越大，带动了空前的经济繁荣。

但是轮子转到一定程度的时候转到了城镇化模式的上限，外延式城镇化面临产业边界、人口边界、土地边界，人口并不是永远的劳动力无限供给。刘易斯所讲的劳动力无限供给的人口边界是在外延城镇化扩展到中期以后出现的界限。

同样土地在建设用地总量控制之下，土地也是有边界的，如果产业已经出现了产业过剩的情况，原来旧的城镇化模式走到了尽头，在不产生新城镇化的模式下只有通过资本市场的不断放水使得原来城镇化的“轮子”似乎还能够转下去，但“轮子”转下去已经受到了边界的限制。

下一轮城镇化则需要找到一些新路径突破边界，并且构造人口城镇化、产业城镇化、土地城镇化的平衡。这样的路径在哪里呢？在于结构调整、提高要素生产力、管理服务。

所谓结构调整是人口结构调整、产业结构调整、土地结构调整，当无限供给受到挑战，需要通过人力资本替代劳动力，为了雇佣更高的人力资本需要产业部门提高经济效益，如果产业没有足够利润就没有办法支持雇佣技术型的工人。

人口结构的调整要求推动产业结构的调整，而产业结构的调整同样需要土地投入产出结构变化。依靠结构调整，要素生产力、管理服务能力提高的城镇化模式是城镇化升级，并且是原来城镇化走到下一阶段转型的动力。

管理服务尤其重要，比如说城镇化人口问题不是城镇化中人口过多，而是管理服务能力没有跟上，对于土地规划和管理使得土地能够在传统城镇化模式下不断建设开发区、工业用地，从而推动旧有的城市化膨胀，使得城市用地结构发生变化。

未来城镇化升级理论模型需要从“外延型”城镇化过渡到新的“内涵型”城镇化，只有新的内涵型城镇化才能使得人口城镇化、产业城镇化、土地城镇化继续得到平衡，并且使城镇化升级到新的下一阶段。

（本文为复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远在92期陆家嘴读书会上的演讲内容，记者吴凡整理。）