浅议党内法规与国家法律的关系

陈晓红

摘 要：党内法规与国家法律同为国家治理的依据，但二者在制定主体、制定程序、表现形式、适用范围和实施保障上都存在明显的差异。党内法规与国家法律又有密切的联系，二者统一于社会主义法治体系，其精神实质是一致的，同时国家法律效力高于党内法规，党内法规要求又严于国家法律。为了使我国的法治建设更科学更完善，在党内法规与国家法律的衔接协调上还需要做更多的努力。

关键词：党内法规;国家法律;关系

党内法规体系和国家法律体系同为中国特色社会主义法治体系的主要组成部分，二者并驾齐驱，在治国理政上发挥着至关重要的作用。正确理解和把握二者的关系是新时代法治工作必须解决的问题，只有厘清二者的关系，才能充分发挥法的指引、评价、预测、强制、教育等作用，才能不断完善我国社会主义法治体系。

一、党内法规与国家法律的差异

（一）制定主体、制定程序及表现形式不同

党内法规的制定权归属于党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，而国家法律的制定权归属于全国人大、国务院、省级人大、省级政府、设区的市的人大、设区的市的政府，以及授权立法主体。党内法规的制定过程首先是规划与计划，然后是起草，最后是审批和发布，而且一般情况下以文件的形式发布。国家法律的制定的程序首先是提出法律草案，其次对立法草案进行审议，然后对立法草案进行表决，最后公布法律。按照效力的高低，党内法规的表现形式依次为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。同样依据效力等级排序，国家法律的渊源依次为宪法、狭义的法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章。

（二）适用范围不同

党内法规适用的范围包括党的各级组织的工作、活动以及所有党员的行为举止。这就意味着只要具有党籍，党组织和党员无论何时何地，其行为都要受到党内法规的规范和约束，党内法规适用“属人主义”的原则。国家法律的适用对象为一切具有中国国籍的人（包括党员），以及在我国领域内的外国人。国家法律的适用原则以“属地主义”为主，同时兼顾“属人主义”及“保护主义”。

（三）实施保障不同

依据实施过程是否需要国家强制力来作保证，法规范有“软法”和“硬法”之分。党内法规通常会得到自觉的遵守，强制实行只是辅助措施，并且保障党内法规实施的并不是“国家强制力”，而是党的纪律检查委员会。所以，党内法规被划分为“软法”的范畴。国家法律的实施是以公安、检察院、法院、监狱等国家强制机关来保证的，国家法律属于“硬法”。

党内法规与国家法律各自调整不同的关系，具有严格的区别，所以不可以将二者混同，更不能相互代替。

二、党内法规与国家法律的联系

（一）党内法规和国家法律统一于社会主义法治体系，二者能够统一的根本原因在于中国共产党的领导。作为根本大法的宪法在序言中明确确立了中国共产党的领导地位。作为效力最高的党内法规，党章规定了党必须在宪法和法律的范围内活动，二者珠联璧合，相得益彰。党的领导体现为对各个地区、各个行业、各个领域的领导，依法治国首先要坚持的原则就是党的领导。国家法律从制定到执行，再到实施等环节都必须坚持党的领导。同时，各级党的组织和所有党员都必须遵守宪法法律。制定党内法规是出于加强党的制度建设和全面从严治党的需要，使党的各项活动更加规范化、制度化，使权力的运行受到监督和制约，从而巩固党的执政地位和执政基础。

（二）党内法规与国家法律具有高度的一致性。党内法规和国家法律都属于上层建筑，党内法规是党的意志的体现，国家法律是国家意志的体现。由于国家的权力来源于人民，权力的运行要体现人民主体地位，党的宗旨是全心全意为人民服务，党的目标与国家的目标都是为了实现国家复兴、民族振兴和人民生活幸福安康。因此，党内法规和国家法律的精神实质是一致的。党内法规和国家法律同属于国家治理体系的范畴，其目的都是为了实现国家治理能力的现代化。依据宪法法律治国理政与依据党内法规管党指党，都是为了实现党和国家的各项事业都在法治的轨道上运行，使国家的治理能力更加科学化、民主化、制度化。

（三）党内法规与国家法律的效力关系。国家法律高于党内法规。依据我国宪法的相关规定，包括中国共产党在内的所有组织都应当履行遵守宪法和法律的义务。而作为党的根本大法的党章也明确提出党要在宪法和法律的范围内活动。因此，倘若党内法规与国家法律的规定相抵触，应当优先适用国家法律。我国《立法法》第八条规定了法律保留的事项，比如国家主权的事项，有关犯罪和刑罚的规定等等，对此，党内法规不可越权而作出相关规定。

党内法规严于国家法律。这是由党的先进性决定的。党的先锋队的属性表明了对党员的要求要高于一般公民，因此，以党组织和党员为调整对象的党内法规要比国家法律更加严格。党内法规严于国家法律并不表示违反党内法规的处罚比违反国家法律的处罚更加严厉，比如违法《中国共产党纪律处罚条例》的处罚并不比违反《刑法》的处罚更严厉。党内法规严于国家法律指的是行为规范层面的严格。比如党章规定党员要交纳党费，而普通公民没有这样的义务;再比如党员“包二奶”要受到党纪的处分，而普通公民的相同行为只受到道德的谴责。

三、加强党内法规与国家法律的协调衔接

十八大以来，针对之前存在的党内法规与国家法律不一致、不协调、不衔接等问题，中共中央全面清理黨内法规，一半以上的党内法规和规范性文件被废止或宣布失效。在清理的同时，还进行了许许多多的修订工作，制定了一系列的党内法规，党内法规体系越来越完备，为党的治理提供了充分有力的制度保障。在完善党内法规体系的同时，在党内法规与国家法律的衔接和协调的问题上还需要做更多的努力。

（一）严格把握党内法规与国家法律的界限

党内法规与国家法律作为并行的两大行为规范体系，二者具有明显的区别，因此，制定党内法规需要严格遵循“纪法分开”的基本原则。

当前，党内法规的调整对象存在“外溢”的情形，也就是说某些党内法规的调整对象超出了党员和党组织的范围。依据2010年印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第二条的规定，这部党内法规的调整对象不仅包括党的机关的领导干部，而且包括其他国家机关和人民团体、事业单位和国有企业的领导干部。再比如，依据2013年印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第二条的规定，这部党内法规的调整对象不仅包括党的机关，还包括其他国家机关以及人民团体和参公事业单位。这些调整对象“外溢”的情况，与《中国共产党党内法规制定条例》中规定的党内法规应调整对象的规定有所偏差，并且与“纪法分开”的基本原则不符，这是在将来党内法规制定的过程中理应尽量避免的，调整对象涉及到党外的人士或组织的，应当通过制定国家法律来进行调整。

（二）加强党内法规制定部门与国家立法部门的协调沟通

为了更好地实现党内法规与国家法律的衔接与协调，还需进一步强化党内法规制定部门与人大、政府等立法部门的沟通，定期交流，双方密切合作，对于党规与国法都可能会牵涉到的相关事项应该组织立法调研，之后邀请专家进行论证，确保党内法规与国家法律在立法上的协调与衔接。通过立法前的充分沟通，不仅避免了党内法规与国家法律交叉重复或冲突抵触的情况，而且可以在党规与国法双重调整的问题上充分协调沟通，从而使党内法规的制定更加科学化、民主化和系统化。

（三）建立健全党内法规与国家法律在立法后的定期评估与及时清理制度

通常情况下，按照既定程序制定的党内法规可以实现党内法规体系内部以及与国家法律体系之间的协调。但是随着政治情势的变化、国家法律的更新等情况的出现，党内法规在执行的过程中有可能会出现一些与国家法律衔接不畅或冲突的情况，这就需要对党内法规进行定期评估，及时发现问题并做相应的修改。对于落后于政治情势或者与国家法律相冲突的党内法规要及时清理，从而完善党内法规体系，实现与国家法律的协调发展。

参考文献

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