透过当前信访工作看基层政府依法行政能力建设

方国红　章淮徽

摘 要：坚持问题导向是有效破解基层政府依法行政能力提升障碍的基本思路，客观及时的找准问题十分关键，而信访工作恰是直接反馈此类问题的一个重要窗口。从信访工作中，我们发现当前基层政府在规范用权、程序运用、严格执法、文明执法等方面皆存在一定问题，其制约因素既有执法队伍知识能力的不足，也有考核评价机制不完善、权力监督体系不严密等原因。为此，抓住要害，进行有针对性的制度建设和落实，是推动基层政府依法行政能力稳步提升的重要路径。

关键词：信访;依法行政;能力建设;权力监督

基层政府的依法行政能力建设是法治政府建设的一项基础性工作。近年来，随着法治政府建设的深入推进，权力清单、政务公开、法律顾问等制度的相继落实，基层政府的依法行政能力逐步提升，但一些问题依然存在，而且更加的隐蔽化、复杂化。因此，避免主观臆断，找准问题是进一步提升能力的关键。信访工作与依法行政关系紧密，行政行为直接触及公民、法人和其他组织的权益，依法行政能力不强、行政行为不规范是导致群众信访的重要原因，从这个角度说，信访工作是直接反馈基层政府依法行政能力现状的一个重要窗口，客观且实效性强，透过信访工作看基层政府依法行政能力建设意义重大。

一、当前信访工作所折射的基层政府依法行政能力问题

基层政府的依法行政能力是其运用法律法规行使权力、履行行政管理职责的能力，其通常表现在权力约束、程序运用、严格执法、文明执法等具体行政执法过程中。从当前信访事项的分布和基层政府在处理信访事项过程中的表现来看，主要暴露出其依法行政能力存在以下几个方面问题。

（一）规范用权能力亟待提高。“法无授权不可为”是行政机关依法行政的基本原则和底线要求，从反向说主要包括杜绝权力滥用和规避行政越权。当前，基层政府中一些明显的违法用权现象如公款私用、强征强拆、以权压法等有了根本性的好转，但权力的不规范行使现象依然存在。一是行政越权还比较普遍。依据法律规定，乡、镇等基层政府除城乡规划建设和社会抚养费征收外几乎没有其他的执法权，但在实际工作中，乡镇政府的执法范围往往涉及规划建设、环境保护、社会治安、安全生产等诸多方面，充当着“多面手”和“全能王”的角色。近年来，频繁出现的诉及乡镇政府在涉农政策、环境保护、村委会选举方面乱作为的信访事项便是有力的证明，二是权力滥用呈现一定的隐蔽性。如乡镇政府在工程项目招投标上违规操作、监管不力，甚至为违法分包牵线搭桥。再如纪委监察部门通报比较多的虚构冒领退耕还林等涉农财政补贴等。

（二）程序运用的自觉性和能力明显不足。“程序”是保障行政行为合法性的关键，但基层政府往往将之视为工作效率上的障碍和负担，存在重效率轻程序的倾向，或者刻意规避程序，或者不懂程序不会运用程序。例如信访工作中反映的乡镇政府在民生项目建设上的重复建设问题，导致资金浪费和居民生产生活不便，往往都是“依法决策”程序缺失的后遗症。又比如，在土地、房屋、厂矿的征迁及其补偿款的发放中，被征迁户总是觉得不满、不公，排除征迁户对补偿款预期过高的原因外，一个很重要的原因就是乡镇政府在信息公开程序上存在瑕疵，结果造成被动局面。更为严重和恶劣的是，个别基层政府明知程序违法而故意为之，甚至被起诉也在所不辞，比如强拆，在他们看来先行强拆比败诉更有效率、经济成本更低。殊不知政府违法的社会成本根本不是他们所能承受的。

（三）严格执法的力度和水平不高。“法定职责必须为”，执法的严格性不仅关系到政府职责的履行，也关系到政府公信力和法律权威的树立。基层信访工作中很多信访事件的产生往往和执法不严格、松紧不一有关。一是选择性执法现象依然存在。例如对农村违章建设的处理，乡镇政府执法明显乏力，致使农户群起效尤、违建猖獗，拆违工作陷入恶性循环。再比如征迁工作中通过额外增加补偿或利益交换的方式（如审批宅基地）以满足个别农民的利益，造成行政不公，损害了自身公信力。二是对严格执法的代偿性尺度把握不准。在特殊的执法领域，比如违章建筑和超生，基于法益权衡和避免浪费的考虑，存在着“以罚代管”的处置方案，但很多基层政府却将其当成严格执法的变通，对大量违建和超生行为一罚了事，实在是对法治的亵渎。

（四）文明执法呈现浅层化、表面化。文明执法是相对于暴力、野蛮执法而言的，但文明执法绝不仅仅只是杜绝野蛮执法，而是指在行政执法中树立以人为本、执政为民的理念，充分尊重行政执法相对人的权益。而当前基层政府对文明执法的理解往往只局限于语言、行为、态度的硬性文明表征，如提倡阳光服务、微笑服务等，在心理上却未真正树立以人为本的理念。如在执法过程中看似有礼有节，内心却对群众利益漠不关心;在一些关系人民群众切身利益的事情上，以走程序为借口久拖未决;在一些不合理、不合时宜的政策面前，缺少担当，缺少人文关怀。

二、制约基层政府依法行政能力的主要因素

（一）法治队伍建设工作滞后。一方面是专业化、高素质人才匮乏。“依法行政”需要专业知识和法治素养作支撑，例如执法中常见的“自由量裁权”，如果没有专业的法律知识以及文化素养很容易造成处罚失当或不公。由于乡镇工作生活条件差，加上基层晋升渠道狭窄，面临着高素质、专业化人才招不来或留不住的窘境，导致在“简政放权”的背景下，现有基层干部队伍知识能力状况很难去承载大量的专业性、严谨度非常高的依法行政工作;另一方面是法律学习、执法业务培训流于形式。培训机会少、培训层次水平低是基层干部面临的现状，不仅如此，在现有的法律学习培训制度下甚至还存在着严重的形式主义，如以文件落实文件，以做材料应付考核。缺乏系统性、经常性、实质性的法治能力学习培训，致使基层干部法治素养和能力提高缓慢。

（二）考核评价体系中“依法行政”的导向性不强。虽然“法治政府”已经被确定为基层政府建設的重要目标，但是在当前压力型体制下，上级政府对基层政府的绩效考核还是过于倾向于经济指标和政治任务，而轻视依法行政方面的指标。不仅如此，甚至在对本就权重不高的依法行政水平进行考核时，还存在着较强的形式主义，对不规范行政行为“网开一面”。这就导致：基层政府不顾一切手段、不惜一切代价追求经济增长指标和行政效率，甚至连违法行政也在所不辞.这严重违背依法行政要求但没有受到追责的事例负面影响非常大，极不利于基层政府依法行政工作的推进。

（三）权力监督虚化和缺位。权力得不到监督，必然会导致滥用。目前，行政权力的运行受到党内监督、行政监督、人大监督、公众监督等多重监督，这看似覆盖全面的权力监督体系在乡镇层面却存在着监督虚化和缺位的现状。党内监督方面，乡镇纪委部门和普通党员对同级党政“一把手”监督十分弱化，有的纪检干部甚至忙于分管扶贫、计生等行政事务而无暇顾及监督事宜;行政监督则侧重于事后监督，对违法行政的行为追责力度不足;人大监督方面，乡镇人大会一年一次且会期过短，又没有常设机构人大监督职能严重受限;公众监督和舆论监督则很大程度上建立在政务公开的基础上，而现实中很多部门还存在着选择性公开问题，造成政府和民众双方信息不对称，社会监督难以有效开展。

三、提升基层政府依法行政能力的对策建议

（一）强化落实依法行政第一责任人制度。首先，地方党委和党的基层委员会要充分支持和保证基层行政首长履行依法行政第一责任人职责，不得违规干预具体行政执法活动;其次，基层政府行政首长要将建设法治政府摆在政府工作突出位置，与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核;严格贯彻落实并带头执行重大决策法定程序、政务公开、权力清单等制度，推动严格规范公正文明执法。再次，第一责任人要切实担负起领导班子的依法办事能力建设责任，督促领导班子其他成员加强法治学习和依法行政，建立依法行政内部全程跟踪督查机制，及时纠正行政不作为、乱作为等不规范行为。

（二）大力提高执法队伍法治素养和依法办事能力。一是在基层公务员招考和人才引进中要注重选拔法治素养好、专业技术强的人才，重点执法岗位或对法律知识要求高的岗位必须突出法律人才导向，在待遇、住房、晋升上争取给予政策倾斜和充分保障，以吸引人才、留住人才。二是贯彻落实“法治队伍的人才交流机制”，从县级以上层面推进立法、执法、司法人才相互交流，灵活采取长期或短期交流的形式多向基层政府输送一些法律工作部门的干部和人才，弥补基层法治人才短板，带动整体法治素质提高;落实“政府法律顾问”制度，用好用实法律专业人士的法律指导、法律把关和法治教育作用。三是建立科学系统的法治教育培训制度，覆盖所有基层干部，注重法治精神的培养和法律业务能力的实训，提高教育培训的频率与水平层次，营造一个重学习、重运用的氛围。

（三）完善依法行政考核评价机制。一是在对基层政府的综合考评中突出依法行政工作实绩的比重，审慎运用、清理规范考核中的“一票否决”事项，发挥考核评价机制对基层政府提高依法行政能力的导向作用。二是将依法办事能力纳入基层干部绩效考核，把基层干部实施民主决策、规范用权、文明执法、政务公开、学法用法等情况作为对其考核的基本内容，将考核结果与奖励惩处、干部任免挂钩。三是建立考核评估的量化指标体系。要综合法治政府建設的目标、依法行政的基本要求以及依法办事能力构成等方面要素，将基层政府的依法行政工作能力与绩效分解成可衡量、可评价的具体指标，如组织制度建设水平、依法决策程序的运用和效果、人民群众对依法行政工作的满意度等。四是完善考核评价的程序和方式。制定和严格遵循科学合理的考核评价程序，杜绝考核工作的表面化、随意性，探索引入第三方评估和暗访相结合的评估机制，增强考核评价的客观性、公正性和可信度。

（四）构建严密的内外监督体系。在内部监督方面：一是创新层级监督机制。强化上级行政机关对下级行政机关依法行政的日常监督，司法行政、审计等部门要切实履行法治教育和专门监督职责，并与监察、检察机关密切配合，形成有力的监督震慑。二是纪检监察机关要拓宽对基层党员干部的监督范围和内容，除了廉政监督外，还要加强对规范用权和依法履职能力的监督。外部监督方面：一是地方党委和党的基层委员会要全力支持人大行使对基层政府的监督权，确保人大监督有充分的制度、时间、人员等条件;基层政府要自觉接受人大监督，主动邀请人大代表对依法行政行为进行上门“挑刺”，向人大报告工作、接受咨询。二是坚决执行和完善“政务公开”制度，加强政务公开的平台建设和方法创新，让人民群众更方便的监督政府行为，通过保障公民知情权、参与权和监督权，倒逼基层政府依法行政。三是重视和改进信访工作，依法依规处理信访事项，通过信访倾听人民群众对政府工作的意见和建议，从而改进工作，提高依法行政的能力和水平。

参考文献

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作者简介：方国红，中共绩溪县委党校教育长;章淮徽，绩溪县信访局副局长。