机制的建立健全：权力监督体系发挥合力之关键

张淑瑛

摘 要： 目前，我国已经建立了监督种类众多、监督主体多样、监督对象广泛的相对完整的监督体系。然而，监督体系中各监督所处地位和发挥功效不尽相同，各类监督之间的合作仍然不尽如人意。只有建立健全相应机制，将各类监督加以整合，形成完善的监督网络，使权力的运行自始至终都受到监督与约束，监督作为体系之效能才能发挥至最大。

关键词： 权力监督； 体系； 机制； 合力

中图分类号： D523.4 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.014

Abstract： At present， China has established the relatively complete supervision system which reflects diverse types， diverse bodies and diverse objects. However， the position and the effect of supervision are different in system. Also the cooperation between the various types of supervision is still unsatisfactory. Only by establishing the corresponding mechanism， integrating various types of supervision， forming a complete supervision network， carrying out the power performances under the supervision and restraint all the times， the supervision system may be put into practice to the most degree.

Key words： power supervision；system；mechanism；resultant force

十一届三中全会以来，在总结吸取“文化大革命”教训基础上，中国的反腐倡廉工作经历了从运动式反腐到制度式反腐的过程，提出要走不依靠群众式运动而主要靠制度建设的道路。党的十五大确立了依法治国的基本治国方略，并同时强调反腐倡廉建设要“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保障，监督是关键”。十六大报告首次正式提出“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”此后，十七大提出必须“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”十八大报告首次把“党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督”作为一套完整的监督体系明确提了出来。十八届三中全会提出“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系”，并首次正式提出要“运用和规范互联网监督”。可以说，经过30多年的反腐制度建设，我国已经建立了监督种类众多、监督主体多样、监督对象广泛的相对完整的监督体系。但我们也必须认识到，虽然我国监督体系的建立取得了显著成果，但各种类型监督不平衡现象也十分明显。

一、目前权力监督体系存在的问题

中国特色的社会主义权力监督体系是一个建立在中国特色社会主义政治法律制度基础之上，以权力的运行为监督对象，包括党内监督、行政监督、民主监督、法律监督、群众监督、舆论监督等各种形式构成的完善的权力监督体系。但从实践来看，监督体系就其体制机制设计而言仍存在不少值得改进的空间，监督作为有机整体发挥合力的效果仍远不能令人满意。

（一）各监督类型实效发挥不平衡

在各类监督中，党内监督的权力和效能在实际中发挥的作用最大。特别是十八届三中全会以来，随着党的纪律检查体制、派出制度与巡视制度的进一步改革与完善，纪委监督权更为独立与集中。党内监督强调监督权的相对集中，这种通过设置专门的监督机构来实现上级对下级的约束与监督，能够有效地提高监督效能，但却同时陷入“谁来监督监督者”的“监督悖论”。人大作为我国的权力机关和行使法律监督职能的主要部门，从法理上看应当处于我国监督体系的顶端，是最高层次的国家监督形式。正因为人大监督位尊权重，其在整个监督体系中起着主动作用，行政监督、司法监督等其他监督形式都必须接受人大的监督、指导和制约，人大监督也就成为国家监督体系能否发挥功效的关键所在。[1] 在实际的政治生活中，人大必须接受党的领导，这种高度整合的政治体制有其无可比拟之高效优越性的同时却也难以避免人大的法律监督流于形式。正如有学者所言：“由于国家结构的权力最终统一于共产党组织乃至党的领导人，在各个国家机构之间就难以产生真正的体制性权力监督和制约关系。” [2] 共产党领导下的多党合作与政治协商制度是我国的基本政治制度，而人民政协事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。民主监督作为政协的三大职能之一，性质上是非权力性监督，它既没有国家权力的支持，也缺乏完善的制度保障，致使民主监督长期以来面临着政治地位与实际效能不相符的尴尬境地。群众监督和舆论监督属于体制外围的监督，在其监督的另一头联系的是广大的群众。比起体制内监督而言，这种公众普遍参与的“异体式”监督具有参与性更广、评价更为客观、公信力更强的优势。但是在现实中，权力运行与被监督者信息尚未实现完全公开、透明，导致群众监督难以发挥最大实效。群众监督、舆论监督的实效性缺失使得大众的监督诉求通过寻求互联网监督以实现，这使得互联网监督近几年成为腐败问题暴露的主战场，在反腐倡廉运动中异军突起收效显著，却也随之带来谣言、诽谤、假消息频传的两难境地。

（二）监督体系联动机制不健全

有学者认为，“制度应该是相互之间连接起来的、接在一起的东西，点和点之间相连接，构成了一套网络，动其中一个点，整个网都动，就好像蜘蛛网一样，使得你产生联动，使得你各个方面都不舒服，所以你就不敢碰这个东西。” [3] 权力监督体系是一个由各类监督组合而成的多元完整系统。我国目前虽已形成了一个较为系统全面而又多元的权力监督体系，但是从体制上来看，我国的权力监督体系结构松散，各监督主体分别独立行使监督权，缺乏统一、具体的统领机构对监督权力（利）进行整合和联动。这使得各监督机构的权责分工不明，配合协调不够，出现有的监督主体想监督却无法获取被监督者实际信息，有的监督主体有监督实权却无监督实效的现象，从而导致监督中各自为战现象较为严重，致使监督工作存在重叠或盲区，给权力监督体系的整体合力发挥带来制度上的障碍。而法律监督、党内监督、民主监督、行政监督等监督形式在客观上采取行政区划为基础的监督方式，也容易导致监督效能难以合理优化。因此，要充分调动各类监督形式的各自优势，需要设计一个覆盖面更广、联动力度更大的议事协商和协作的平台，形成综合多部门多主体的优势与整体效应，并建立相应的法律制度作为支撑。

（三）监督体系合作机制不健全

在反腐败和廉政建设实践中，我国探索形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制。但我国的监督体系仍存在合作机制不够健全，双（多）边协调尚未建立的问题，且各监督形式的侧重点不同，监督体系也尚未就整个监督流程作出整体的设计，事前、事中、事后三个监督阶段之间尚未有效衔接起来。如，党内监督为全面性的权力监督，关注权力行使的整个过程，但由于工作性质的原因，监督的整个过程未必全部对外公开。民主监督为协商性的监督，监督主要体现在重大政策、重大决策形成过程中，因此多为事前与事中监督。群众监督多为事后监督，监督的重点侧重个体，因此属于微观监督。行政监督从狭义来看，是指对行政机构在权力行使和法律实施所进行的监督，因此多为事后监督。又如，民主监督、舆论监督、群众监督为“软性监督”，如若各自单独开展监督职能，势单力薄、能量有限且面临信息获取不全的问题。而这些“软性监督”与法律监督、党内监督、行政监督等“硬性监督”合作，一方面可以实现更好的监督效果，另一方面也可以同时约束“硬监督”权力行使主体所在的政府职能部门本身，以至构成职能互补、相互制约的监督体系。

二、建立健全的监督合力机制

权力监督体系整体功能的发挥不仅取决于其各监督主体职能的发挥，更重要的是取决于如何最大限度地整合其监督效能。因此，应当在加强各个监督主体实效性基础之上，激活监督体系的整体协调机制，形成监督合力，构建一套全方位、系统化、立体化的权力监督体制机制，从而使对权力的监督走向科学化、规范化、日常化。

（一）建立监督统领机制

1. 建立监督体系的联席会议

联席会议是指由某个团体或组织自愿发起、自由参与的会议，它本身不隶属于某个机构；旨在通过召开联席会议的形式，加强联系与沟通，相互学习借鉴经验，研究探索新经验、新方法。综合分析和考虑监督体系的主体构成和职责分工，建立联席会议制度有利于淡化领导与被领导、指挥与被指挥的关系，使各监督主体之间无领导隶属关系、平等协商，可以有效整合各监督主体资源，优化监督体系，形成监督合力。[4]监督体系联席会议应与反腐倡廉工作相统一，建立长效性会议机制，且应为多方联席会议，采取定期和不定期方式进行。从形式上可采用协商讨论式联席会议和电视网络式联席会议。协商讨论式联席会议可由各级纪委监察、人大、政协、党委组织部门、新闻媒体等单位参与，牵头单位采取轮换式，可视会议涉及内容邀请“网络意见领袖”和群众代表参加。会议的主要议事内容为传达、贯彻有关反腐倡廉监督体系相关的文件或会议精神；沟通、通报、听取重大信息情况；协调解决监督体系内各监督主体面临的现实问题，保证各监督实效性的发挥；研究改进联动工作方法，提高合作监督水平；监督、检查、考核、评价各监督主体行使监督权和执行联席会议决议的情况及其他重要事项。电视网络式联席会议采取可视类型，会议召开过程中允许网络直播，允许媒体报道，鼓励群众参与，是一种代表更为广泛的监督参与形式。这种直播会议形式避免了联席会议门槛过高，群众监督难以参与的窘境。

2. 建立专门委员会

为确保监督体系能够充分发挥作用，避免联席会议制度流于形式，可根据各监督主体的监督性质、监督重点和监督事项不同，建立各专委会。具体来说，首先规范各监督主体内部的专门监督机制。如根据政协、民主党派、工商联根据自身工作特点，建立以民主监督为基本任务的专门监督机构，由专职人员来处理民主监督中出现的咨询、提意见和建议的有效事宜，建立民主监督的组织保证，提高民主监督力度。充实人大监督机构，适当增加监督的内设工作机构与工作人员，改善现有的年龄、素质和专业结构。建立新闻跟进机制，由专门栏目、专门媒体人主动跟进各监督进度与情况，定期发布监督报告。其次，在联席会议框架下整合各监督主体内部的监督机构，建立由不同的监督主体组成的内部委员会，形成多边、小多边或者双边等多种形式的协商议事及咨询机构。比如，针对一些重大监督课题的调研，可以成立课题研究委员会；针对重大决策和重大项目的审批监督，成立专家督查委员会；针对资金使用的监督，成立财经监督委员会等。

3. 建立体制内监督与体制外监督的联动机制

以江西宜黄拆迁自焚案件为典型，近年来曝光的各类贪腐渎职案件昭显了一种新的反腐败模式。即网络曝光→网民议论→媒体报道→形成舆论→启动调查→查处贪官。[5] 党的十八届三中全会特别强调要“运用和规范互联网监督”，足见以互联网监督为重要载体的群众监督和舆论监督等体制外监督发挥着其不可小视的重要作用。特别是各级纪委官员的相继落马传递着一个清晰的信号，即反腐没有禁区和盲区，监督者同样也应被监督。因此建立体制内外监督联动机制，是回答“谁来监督监督者”问题的关键，也是走出“体制内权力制衡变利益勾结”怪圈的突破口。建立联动机制可以考虑通过新闻发言人联系制度加以实现。如果说发言人制度负责的主要是信息输出功能，新闻联系人制度可视为信息输入与转换功能。这一制度建立的根本意图，在于通过交互式界面，主动吸收并及时地将群众监督和舆论监督的信息（如案件线索、民众意见）输入权力体制内监督，再通过新闻发言人制度尽快将体制内监督处理结果公布于体制外监督主体。这样，可以确保体制外监督不越位，又能有效地与其他体制内监督衔接并监督体制内监督者；同时也可以确保体制内监督不缺位，增强了其监督所需的更为大量的信息。[6]

（二）建立监督信息共享机制

权力运行是否公开，权力能否在阳光下运行，是监督权实效性发挥的前提。而权力运行的公开又以信息的公开为集中体现。监督的科学性、客观性来自于丰富准确的信息，但在现实中，监督主体与客体间信息的不对称却成为监督主体在监督过程中遇到的最现实的困难。以群众监督、舆论监督为例，知情权被世界各国视为一项重要的民主权利，也被我国作为基本权利写入宪法。“知情权和责任感是密不可分的。如果政府活动和决策与公众监督相互隔开，那么由公众、新闻媒体及议会对政府进行非正式的评估将是一项非常困难，甚至是不可能的工作。” [7] 民主监督同样面临信息获取不全的问题，一些单位对政协、民主党派或者工商联进行信息通报，或者“报喜不报忧”，或者有侧重和选择，或者只选择对本单位本部门有利的信息进行通报，监督者只能在被监督者设计的舞台上活动，偏差在所难免。

在当前的监督体系中，监督主体众多，获取的监督信息不平衡，信息也缺乏有效的整合统一。纪委监察部门作为行使党内监督和行政监督的专门机构，其获取信息更为权威也更为容易。群众监督与舆论监督作为体制外监督，其信息的获取渠道更为广泛，却也存在虚假信息的可能。民主监督作为一种政治监督，多关注宏观领域信息。因此，有必要搭建一个全方位的信息共享平台，使监督主体通过这个平台进行全面与及时的沟通交流，准确地了解监督客体的情况，从而实施更为有效的权力监督。计算机网络技术的迅速发展，为信息共享提供了技术支持，我们可以利用互联网交互的特点，把信息进一步向各监督主体延伸，将政府各部门已采集的数据共享，同时广泛收集来自社会、基层和群众等方方面面的监督信息，形成全方位的监督信息网络。

（三）完善权力监督保障机制

1. 完善监督体系立法机制

依法治国，加强各类监督的法律化、制度化建设，是建立健全我国权力监督体系，发挥监督合力的重要保障。在监督立法方面，尽管我国已经制定了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，但该法只针对人大常委会监督职能做出规定，并未涉及民主监督、群众监督等内容。党内监督的依据主要为《党章》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》，从性质上看，多为规范条例，法律层级不高。尽管党和国家在有关条例、会议和正式文件中多次强调了舆论监督的重要作用，并且提出要运用和规范互联网监督，但到目前为止，新闻法、舆论监督法仍未制定出台，而互联网法律监管制度的缺失导致舆论监督与互联网监督缺乏严格的法律规范。因此，要整合监督主体，最大限度发挥监督合力，必须建立健全相应的监督法律制度，对各类监督的性质、目的、形式、程序等内容作出明确规范，确保各类监督工作走制度化、规范化、程序化道路。在条件成熟的时候，还可以考虑出台体系意义上的真正的监督法，对我国的权力监督体系作出系统的规范和管理。

2. 完善监督体系激励机制

客观来看，监督效能与监督热情成正比，监督积极性的提升，有利于监督效能的增强。而监督主体积极性的提高，除了取决于职责压力、自身觉悟等因素外，激励机制的建立也是一条有效途径。通过完善体制内监督激励机制，加强和改进对监督主体及监督个人表彰奖励工作，将监督效能与政治待遇、考核录用制度结合，充分调动监察主体和监督个人的监督热情。建立和完善体制外监督激励机制。对于在反腐倡廉权力监督中作出重大贡献的社会团体、媒体单位和群众个人，要给予精神鼓励和物质嘉奖。通过完善激励机制，推动体制内监督与体制外监督、“硬性监督”与“柔性监督”相结合，形成优势互补，发挥监督合力。

3. 完善监督体系问责机制

问责制是指问责主体对其管辖范围内组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。问责制按照其性质可分为同体问责与异体问责。同体问责通常是指对党政机关本部门、本系统的问责，以行政问责为代表；异体问责指问责主体是党政机关系统外的问责，主要包括人大问责、司法机关的问责、民主监督的问责、公民社会的问责和新闻舆论问责等。目前，我国实施的问责制以同体问责为主，异体问责发展相对滞后。从实践来看，只有建立和完善同体问责和异体问责相结合的问责体制，实现问责主体的多元化，才能把党内监督、行政监督与民主监督、群众监督、舆论监督等监督形式衔接并整合， 在问责机制上形成监督合力。具体来说，即是社会问责机制与国家机关监督机制形成互动，重视公民问责机制的发挥；强化民主监督问责效能，将民主监督纳入党政机关绩效考核内容；建构起新闻媒体问责与纪委监察部门的互动模式，共同构成对行政权力的广泛而全面的监督网络。

参考文献：

[1]林伯海.人民代表大会监督制度的分析与构建[M].北京：中国社会科学出版社，2004：18.

[2]胡伟.党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源[J].复旦大学学报（社科版），1999，（1）：8.

[3]王长江.我们缺乏的不是条例，而是具有联动作用的制度体系[EB/OL].（2010-05-13）[2014-05-23].http：//theory.people.com.cn/GB/11590192.html.

[4]上海市纪委研究室.完善监督体系 形成监督合力[N].中国纪检监察报，2014-03-10.

[5]让舆论监督走出边缘化[N].新华日报，2010-10-20.

[6]邓频声，等.中国特色社会主义权力监督体系研究[M].北京：时事出版社，2011：258.

[7]〔加〕里克·斯塔彭赫斯特，﹝美﹞萨尔·T·庞德.反腐败——国家廉政建设的模式[M].杨之刚，译.北京：经济科学出版社，2000：143.

[责任编辑、校对：叶慧娟]