行政法往事

◎ 文 《法人》全媒体记者 伍洲奇

1986年，在全国人大常委会、司法部最高人民法院等单位联合召开的民法通则颁布座谈会上，时任全国人大法律委员会顾问的陶希晋提出：“我们废除了国民党的‘六法全书’，但不能没有自己的法律体系。我认为，我们应该建立一个‘新六法’。”

随着民法通则于1986年4月12日通过，中国的“新六法”中已有民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法，所缺的正是行政法和行政诉讼法。

陶希晋提议组建一个专门研究行政立法的机构，提议得到全国人大常委会法工委领导的认同，行政立法研究组随后成立，主要任务就是“研究现在的社会实际，为重要的行政法提供毛坯”。

由此，行政法立法拉开了序幕。

“民告官”第一案

众所周知，中国改革开放40年，是中国加强社会主义法治建设的30年，也是逐步将公权力置于法治羁束之下的40年。

不断前行的“民告官”法律制度，已成为法治建设的重要指标，法院受理并审理行政案件从“鲜见”走向“常态”。不过，对于哪宗案件是“民告官”第一案，法律界却有不同的理解与认识。

从时间顺序来看，“民告官”第一案当属包郑照诉浙江苍南县政府案。

故事发生在1985年。浙江省苍南县农民包郑照家，在舥艚镇东面的河滩上抛石填河形成有三间屋基，于是向舥艚镇城建办申请建房，建房审批表中有当地生产大队“同意建房，请主管部门审批”的意见和印章，没有镇城建办和镇政府的审批意见和印章。

根据这口头同意，包家动工建房，盖起三间三层楼房，并办理了房屋产权登记手续。但县政府根据相关法规认为，包家的房屋盖在了河堤范围内，对抗洪防汛造成了干扰，要求包家自行拆除，包家没有理会。

1987年7月，苍南县政府以未经合法审批、占用水道为由，组织人员将房屋向河道延伸出来的1.5米强行拆除。包郑照决定拿起法律的武器。于是，包郑照一家以县政府侵犯其合法财产权益为由，将县政府告上法庭，要求赔偿各类损失总计13012元。

依照1982年颁布的民事诉讼法（试行）规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。虽然行政案件受理范围窄，且采用民事诉讼程序审理，但标志着行政诉讼制度在新中国的初步建立。

正是在这样的背景下，在包郑照为立案奔波了一年多后，案件受到浙江省高院的关注，指定温州中院受理当年被称为“民告官”第一案的案件，该案最终以这种特殊的方式进入司法程序，为日后我国首部行政诉讼法的立法起到了助推作用。包案发生不久，行政诉讼法获得通过，“民告官”案件从此有法典可依。

但是，也有业界人士把陈锦洪诉广东省佛山市经委的行政诉讼列为“民告官”第一案。1999年6月25日，这宗数额标的最大的案件发生了。

1986年，广东省佛山市民陈锦洪出资20万元，开办兴业装饰公司，挂靠在佛山市经委名下，公司定期支付挂靠费用。1987年10月兴业装饰公司投入自有资金98万元，组建佛山市兴业（国际）电梯冷气工程公司；1988年又投入资金150万元，组建佛山市兴业集团公司。

时至1993年，佛山市兴业装饰公司已发展为一家拥有6200多万元固定资产的集团企业。1994年至1996年，佛山市经委先后免除陈锦洪在兴业各个公司经理职务并变更3家兴业公司法定代表人。

于是，陈锦洪于1996年4月向佛山市中院提起行政侵权赔偿之诉，索赔金额1.6亿元。法院未支持高额赔偿，但是撤销了佛山市经委免除陈锦洪职务及接管兴业公司的行政行为。

无论是包郑照案还是陈锦洪案，都算是中国行政司法实践的里程碑。

行政立法往事

根据法学理论，行政法是将“权力关进制度”的关键笼子之一，是“有限政府”与“无限政府”力量权衡的天平。行政法系的立法过程，是政府权力收缩的过程，更折射了市场经济发展过程中，政府干预与市场调节之间的路径较量。

“文革”十年内乱，全国上下缺乏行为共识。粉碎“四人帮”后，恢复社会秩序，成为首要问题。

1978年12月，邓小平亲自修改其在中央工作会议闭幕式和十一届三中全会的发言稿，他向起草者列出讲稿提纲，其中第二条写道：“发扬党内民主，加强法制。” 而这不是他第一次公开提及“法制”。

1979年2月，从新中国成立之初就长期主管立法工作的彭真复出。2月17日后的一周内，第五届全国人大常委会第六次会议通过了法制委员会80人名单。彭真出任主任，胡乔木、武新宇、陶希晋等10人为副主任。“文革”后中国立法之路自此开始。

1986年10月4日，行政立法研究组在北京人民大会堂正式成立。研究组共14人，江平为组长，罗豪才、应松年为副组长。小组成员包括朱维究、姜明安、肖峋、高帆、费宗滀、张耀宗、方彦、张焕光、王向明、皮纯协和郭阳。陶希晋、龚祥瑞等8人担任顾问。这20余人，对我国后来近30年行政立法的影响至今犹在。

中国政法大学原校长、行政立法研究组组长江平认为，先制定程序法，再制定实体法比较容易。有了程序法后，在法院对行政案件的审理过程中，才能对这一方面的法律关系有更深入的了解，才能找到解决这些问题的办法，才会在制定实体法时更有把握。

全国人大法工委也对起草行政诉讼法的工作表示支持，顺势而为，研究组从1987年开始起草行政诉讼法草案，当年6月便起草了试拟稿。1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过行政诉讼法。

行政诉讼法之后，行政法其他法律的相继问世，无不与社会、经济发展密切相关。中国政法大学终身教授应松年回忆说：“依法治国、法治政府的建设，实际上和经济的发展是一体的，依法治国是市场经济的必然要求，市场经济是自由经济，只能依靠法律进行规范。经济要快速发展，法治建设也不能滞后。”

依法治权在路上

时至今日，我国行政诉讼法、国家赔偿法、行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政强制法相继诞生，行政法已成体系。

不过，行政处罚法的出台却是姗姗来迟。1996年通过的这部法律，明确了行政处罚的基本原则与基本程序，成为行政立法上的重大进步。处罚法规定了处罚的种类、设定权和处罚程序，都为后来立法所效仿。在一般程序中，该法规定了专门的听政程序。这是听证程序在国内首次应用。

应松年评价说， 该法强调了程序的正当性，强调了要听取意见，处罚的时候重大问题要进行听证。听证是第一次应用在中国，在起草这部法律时，费了好大的劲，很多人反对，但听证引入行政处罚法是民主机制的一大胜利，未来将到处开花。

相对于行政处罚法，行政许可法则在其得以实施的7年后通过。

应松年教授认为，“经济发展，市场处于自由状态，在运行中市场有失灵处，政府要管制。但管制过多会影响市场和经济发展，而许可法是调节政府管制的重要法律。政府职能应该转变：一方面，市场能调节的政府不要管；另一方面，市场管不了的政府一定要管。这两者都要通过许可法的实施得到落实。”

2011年6月30日，行政强制法获得通过，四个单行法，仅剩下行政收费法，因其牵一发而动全身的复杂关联一波三折。

尽管“行政程序法、行政收费法至今没有出台，但依法行政、依法治权却一直是法律人的奋斗目标，我国法治建设道路也一定会越来越宽广。”北京大安律师事务所合伙人朱树明向《法人》记者说。