艰难的探索 辉煌的历程新中国法治建设面面观

◎ 文 《法人》全媒体记者 崔晓林

1949年10月，正当全国人民沉浸在新中国成立的喜庆中时，河南省灵宝市乡下的一户人家里，22岁的新知识女性张巧娣（化名）却心情绝望、度日如年。由于不满包办婚姻而提出离婚，张巧娣被丈夫打得遍体鳞伤，并被戴上脚镣，在黑屋子里关了40多天。同一时间，远在千里之外的内蒙古自治区，一位妇女因提出离婚，被丈夫用锥子剜掉左眼，用木棒将腿打断……

70多年前的旧中国，男尊女卑封建思想根深蒂固，数千年的封建旧习依然笼罩中华大地。当时，尽管解放战争取得了决定性胜利，新文化运动的火光照亮了愾昧的城市和乡村，但要想争取自由恋爱，冲破封建牢笼，依然难如登天；放眼当时的广大农村，仍是包办婚姻与童养媳的天下。早在中国共产党成立之初所提出的“反帝反封建”主张，就包括封建婚姻家庭关系。那时，在封建宗族制的家庭关系之下，妇女地位极其低下，命运悲惨，生活凄苦。于是，1931年毛泽东亲自签发《中华苏维埃共和国婚姻条例》，明确提出婚姻自由、男女平等、一夫一妻等原则，新中国成立半年后的1950年5月1日，被毛泽东誉为“普遍性仅次于宪法的根本大法”的《中华人民共和国婚姻法》正式实施，它成为新中国第一部法律。70年过去了，新中国法治建设经历了从“艰难探索”到“成就辉煌”的华丽蜕变。全面依法治国，坚持中国特色社会主义法治道路，已经成为党中央治国理政的基本方略。

1949——1959中国社会主义法制初创时期

回顾历史，我们不难发现，中国共产党带领人民开创中华民族新纪元，一个重中之重的任务，就是创建民主、和谐、平等、稳定的社会环境和社会秩序。从新中国成立到20世纪50年代中期，是中国社会主义法制初创时期，这一时期，中国制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和其他一系列法律、法令，对巩固新生的共和国政权、维护社会秩序和恢复国民经济，起到重要作用。1950年出台的新中国第一部法律《中华人民共和国婚姻法》，其立法原则是废除包办强迫、男尊女卑、漠视子女利益的封建婚姻家庭制度，实行婚姻自主、一夫一妻、男女平等、保护妇女和儿童权益的新民主主义婚姻家庭制度。

婚姻法以调整婚姻关系为主，规定了结婚、离婚、夫妻间的权利和义务、父母子女间的关系、离婚后子女的抚养和教育、离婚后的财产和生活等内容。并禁止重婚、纳妾，禁止童养媳；禁止干涉寡妇婚姻自由；禁止任何人借婚姻关系索取财物。

婚姻法的这些内容，无异于一场风暴，给那些在不幸婚姻中无助的女性们带来了希望，以前想都不敢想的离婚像潮水一样奔涌澎湃。据统计数字显示，在北京等21个大中城市中，1950年1月至4月受理离婚案件9300件，婚姻法颁布后，5月至8月猛增到17763件，增加了91%。从全国来看，1950年离婚案近19万件，至1953年到达顶峰的117万件。而且提出离婚的多数是女性。离婚的理由，大部分是因包办婚姻引起的，亦有重婚、遗弃、虐待等。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议制定的《中华人民共和国宪法》，以及随后制定的有关法律，规定了国家的政治制度、经济制度和公民的权利与自由，规范了国家机关的组织和职权，确立了国家法制的基本原则，初步奠定了中国法治建设的基础。

20世纪60年代，特别是“文化大革命”十年（1966—1976年）动乱，中国社会主义法制遭到严重破坏。

20世纪70年代末，中国共产党总结历史经验，特别是汲取“文革”的教训，做出把国家工作中心转移到社会主义现代化建设上来的重大决策，实行改革开放政策，并明确了一定要靠法制治理国家的原则。

1978——1997法治创建新时期

1978年12月召开的党的十一届三中全会，开启了中国改革开放伟大历程，中国特色社会主义法治发展进入了一个革命性变革的历史新时期。这场新的伟大变革在法治领域的集中体现，就在于实现了从传统的计划经济体制下的政策型法律秩序到社会主义市场经济体制下的现代法理型法治秩序的历史变革，形成和发展了中国特色社会主义法治道路，持续推进了当代中国法治现代化的历史进程。

一日七法

中国共产党十一届三中全会召开时，当务之急是制定一批法律，迅速恢复法律秩序和以法律秩序为支撑的社会秩序。正如1978年12月13日邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话所指出的：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫作‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”

1979年7月1日，五届全国人大二次会议一天之内通过了7部法律，即 《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》 《中华人民共和国人民法院组织法》 《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》，被法学界称为中国法治史上著名的“一日七法”。以“一日七法”为先导，中国陆续制定了民法通则、行政诉讼法等一大批重要法律，形成了中国特色社会主义法律体系的框架。

九·九指示

有了刑法、刑事诉讼法等法律，能否确保法律实施，能否发挥它们在恢复和重建法律秩序和社会秩序中应有的作用，在当时的情况下却是一个大大的问号。为此，中共中央于1979年9月 9日发出了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（中发〔1979〕64号文件，下称《指示》）。该《指示》指出：刑法和刑事诉讼法的颁布，对加强社会主义法治具有特别重要的意义。它们能否严格执行，是衡量中国是否实行社会主义法治的重要标志。《指示》要求各级党委要保证法律的切实实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。

这是改革开放初期，我们党着手清除法律虚无主义，纠正以党代政、以言代法、有法不依等错误习惯的重要文件，意志坚定、观点鲜明、意义重大，堪称前所未有，其重大意义即使在今天看来仍然是十分鲜明、有的放矢。

全面修宪

1954年9月20日，第一届全国人民代表大会通过《中华人民共和国宪法》。这部宪法以“根本法”“总章程”的定位，以人民民主原则和社会主义原则为支点，构建了中国历史新纪元的宪法框架，构筑了中国社会主义制度的“四梁八柱”。但是，由于种种历史原因，从50年代后期开始，这部宪法的作用逐渐削弱。而1975年宪法是在国家处于非常状态下制定的，是一部有缺点的宪法。1978年宪法虽然恢复和坚持了“五四宪法”的一些好的规定，删除了“七五宪法”中一些错误的规定，但政治上、理论上很多是非问题仍尚未澄清。其后，1979年和1980年全国人大两次修改宪法，直到1982年12月4日，五届全国人大五次会议再次通过了全面修订后的《中华人民共和国宪法》。无论宪法如何修改，新中国的发展历程充分证明，现行宪法及其修正案有力地坚持了中国共产党领导，有力地保障了人民当家作主，有力地促进了改革开放和社会主义现代化建设，有力地推动了社会主义法治国家建设进程，有力地维护了国家统一、民族团结、社会稳定。我国宪法确立的一系列制度、原则和规则，确定的一系列大政方针，具有显著优势、坚实基础、强大生命力。

20世纪90年代，中国开始全面推进社会主义市场经济建设，由此进一步奠定了法治建设的经济基础，也对法治建设提出了更高的要求。

1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会，将“依法治国”确立为治国基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标，并提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务。

1999年将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。中国的法治建设揭开了新篇章。

1997—2012依法治国新阶段

在中国法治的历史上，1997年是一个难忘的国家记忆。1997年召开的中共十五大划时代地提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，开启了依法治国新阶段，使中国法治建设发生了质的变革。

确立依法治国基本方略

1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过《中华人民共和国宪法》修正案（第12—17条），将“依法治国，建设社会主义法治国家”纳入宪法，使依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略，建设社会主义法治国家成为国家建设和发展的重要目标之一。这标志着我国迈向了社会主义法治建设新阶段。此后，2002年，中共十六大进一步把“依法治国，建设社会主义法治国家”上升到政治文明的范畴。2007年，中共十七大号召“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。2012年，中共十八大强调“全面推进依法治国”。

依法治国的本质是人民在党的领导下，依照宪法法律管理国家事务和公共事务。依法治国的重心是依法行政，建设法治政府。根据十五大的决策部署，1999年，国务院颁布了《关于全面推进依法行政的决定》；2004年，又发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了此后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，提出了建设法治政府的路线图和时间表。

实行依法治国，必然要推进司法改革。中共十五大首次提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”。根据十五大的决策部署，在党中央领导下，最高人民法院、最高人民检察院以维护司法公正、提高司法效率为目标，从人民最不满意的突出问题和关键环节入手，以加强权力制约和监督为重点，积极稳妥地进行司法改革。2002年，中共十六大进一步提出“司法体制改革”命题，要求“推进司法体制改革，按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”。2007年，中共十七大进一步强调要“深化司法体制改革”。

确立依法执政基本方式

如同出台依法治国基本方略一样，提出依法执政基本方式也是中国法治新阶段的标志性事件。形成“依法执政”理念，确立依法执政基本方式，是党的思想理论和执政理念的一次重大飞跃。它反映了党对国家和政权运行规律的深刻认识，对从专制到民主、从人治到法治发展规律的深刻认识；反映了党对现代政党制度、政党政治和执政党执政规律的深刻认识；反映了党对自己从领导人民为夺取国家政权而奋斗的党到成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党这一历史地位的根本性转变的深刻认识，是中国共产党执政意识的强化；反映了党对自己半个多世纪执政经验和教训的科学总结，对苏联、东欧社会主义国家共产党执政教训的科学分析，对美国、英国、法国等法治国家不大可能发生斯大林那样严重破坏法制的事件，而苏联、东欧等社会主义国家曾发生大面积破坏法制的政治现象的深刻分析和反思；反映了党对自己如何担当起执政党的使命、如何巩固党的执政地位、如何提高党的执政能力、如何执政兴国等根本性问题的深刻认识和理性自觉；反映了党对立党为公、执政为民根本宗旨与实现这一根本宗旨的方式和途径的深刻认识；反映了党对依法执政与依法治国关系的深刻认识，即依法执政是依法治国的必然要求，依法执政是依法治国的前提和关键；反映了党对依法执政是严格执法和公正司法的政治基础和根本保证的深刻认识。

这一时期，中国特色社会主义法律体系已基本形成，包括 1部宪法、236部法律、690多件行政法规、8500多件地方性法规，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面均实现有法可依。中国用30多年的时间，走完了西方发达国家300多年的立法进程，中国特色社会主义法律体系的形成，是我国依法治国、建设社会主义法治国家历史进程的重要里程碑。

2012—至今全面依法治国新时代

以中共十八大为历史节点，中国特色社会主义进入新时代，中国法治也跨入新时代。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进全面依法治国、加快建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的伟大实践中，创造性地发展了中国特色社会主义法治理论，创立了具有鲜明时代特征、理论风格和实践特色的习近平新时代中国特色社会主义法治思想，为坚持和开拓中国特色社会主义法治道路奠定了思想基础，为推进法治中国建设提供了理论指引。

明确定位“法治小康”

中共十八大提出全面建成小康社会，即实现全面小康。十八届三中全会、四中全会、五中全会、六中全会不断明晰和丰富全面建成小康社会的目标和各项要求，其中就包括“法治小康”的目标和任务。全面建成小康社会，在法治领域就是要达到依法治国基本方略全面落实，中国特色社会主义法律体系更加完善，法治政府基本建成，司法公信力明显提高，人权得到切实保障，产权得到有效保护，国家各项工作法治化。这是对我国法治建设目标的首次精准定位。

提出法治新十六字方针

2012年，由习近平总书记主持起草的中共十八大报告提出：“加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程”。法学界称之为“法治新十六字方针”，以区别于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的“法治十六字方针”。新十六字方针体现依法治国新布局，为全面依法治国基本方略的形成奠定了理论和实践基础。在新十六字方针中，科学立法是推进全面依法治国的前提，严格执法是推进全面依法治国的关键，公正司法是推进全面依法治国的重点，全民守法是推进全面依法治国的基础。

建设法治中国

“建设法治中国”是习近平总书记在党的十八大之后发出的伟大号召。2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要推进法治中国建设。2014年，十八届四中全会进一步向全党和全国各族人民发出“向着建设法治中国不断前进”“为建设法治中国而奋斗”的号召。“法治中国”概念是我们党在法治理论上的重大创新，也是对新时代中国法治建设的科学定位，具有深厚的历史文化底蕴、丰富的实践经验基础和强大的导向定位功能，构成我国新时代法治建设的时代主题。“法治中国”以其无可比拟的包容性、凝聚力、感召力而成为中国特色社会主义法治理论体系和话语体系的统领性概念。在实践上，“建设法治中国”要义是依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

全面依法治国

党的十八大之后，习近平总书记深入各地开展调研，探索新的历史时期和新的发展阶段中国特色社会主义的战略布局，在完善“五位一体”总体布局之后提出了“四个全面”的战略布局，并把依法治国放在总体战略布局之中统筹安排。习近平强调指出：全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措，对实现全面建成小康社会战略目标一个都不能缺。“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。”所以，“要把全面依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个‘全面’的关系，努力做到‘四个全面’相辅相成、相互促进、相得益彰”。“党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障。”全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。“我们要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治引领和规范作用。”

根据习近平总书记的这一战略思想，2014年10月，中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对新时代社会主义法治建设作出了战略部署。十八届四中全会以后，“全面依法治国”作为“四个全面”之一成为标准概念，标志着我国法治建设站在了新的历史起点上。

建设中国特色社会主义法治体系

2014年10月召开的中共十八届四中全会，是中国共产党执政历史上首次以法治为主题的中央全会，全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）是中国社会主义法治建设史上、也是世界社会主义历史上第一部就法治建设的根本性、全局性、长远性和前瞻性问题作出全面部署的纲领性文献。该《决定》的最大亮点是提出了全面依法治国的总目标，这就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。其中，建设中国特色社会主义法治体系既是总目标，又是总抓手。

“中国特色社会主义法治体系”是习近平总书记提出的最具原创性和标志性的概念之一，明确提出“法治体系”概念和建设中国特色社会主义法治体系命题，具有重大的理论创新、制度创新和实践创新意义。全面依法治国，涉及立法、执法、司法、守法、法治监督、法治保障、法学教育、法学研究，涉及统筹推进依法治国、依法执政、依法行政、依法自治，涉及一体建设法治国家、法治政府、法治社会、法治经济、法治军队，涉及协调发展国家法治、地方法治、社会法治、行业法治，因而迫切需要一个符合法治规律、传承法治文明、思想含量丰富的统领性概念，“中国特色社会主义法治体系”就是这样一个统领性概念。习近平指出：“提出这个总目标，既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手。”其重大意义在于：第一，向国内外鲜明宣示我们将坚定不移走中国特色社会主义法治道路。第二，明确全面推进依法治国的总抓手。全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。第三，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

建设中国特色社会主义法治体系，是贯穿《决定》全篇的一条主线，也是深化全面依法治国的“牛鼻子”，对深化全面依法治国具有纲举目张的作用。在全面依法治国和建设法治中国的进程中，要继续以建设中国特色社会主义法治体系为主题、主线，“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。

开启全面依法治国新征程

中国共产党第十九次全国代表大会是中国特色社会主义进入新时代之后中国共产党召开的最为重要的会议。如果说十八大之后我们已经进入新时代，那么，以十九大为起点，我们踏上了新时代的新征程。

十九大明确了从现在到2020年、从2020年到2035年、从2035年到21世纪中叶一个时段、两个阶段的法治建设目标，为依法治国和法治中国建设指明了前进方向、基本任务、实践路径。对于法治建设意义非常重大的理论创新和实践创新，就是十九大把坚持全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。

1997年，党的十五大首次把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，十八大把法治明确为治国理政的基本方式，十九大进一步把坚持全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，从国家治理的局部性方略到坚持和发展中国特色社会主义的全局性方略，凸显了法治在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中的地位，提升了法治在推进国家治理现代化和建设社会主义现代化强国中的基础性、支撑性、引领性作用。

改革开放以来，特别是党的十八大以来，在中国特色社会主义法治理论的指导下，中国民主法治建设迈出重大步伐。科学立法保证良法善治，严格执法维护法律权威，公正司法确保公平正义，全民守法提振社会文明，法治国家、法治政府、法治军队、法治社会、法治经济建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善，国家治理体系和治理能力现代化迈出新步伐。

前路漫漫，任重道远，推进全面依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。建设法治中国和法治强国是一项长期而重大的历史任务，也必然是一场深刻的社会变革和历史变迁。