基于实践需求的政府绩效管理课程体系建设研究

曹惠民

中国矿业大学，江苏 徐州221116

课程是高等学校教学建设的基础，课程建设是学校教学基本建设的重要内容之一。[1]随着西方政府绩效管理理论在我国的应用与实践，政府绩效管理的课程建设也日益成为我国高校行政管理专业发展的一个迫切任务。我国政府和公共行政改革的实践，客观上对政府绩效管理课题体系的发展提出了新的要求。目前，政府绩效管理方面专业人才和相关专业知识的“短缺”就成为一个严峻的经济和社会现实。[2]政府绩效管理课程体系建设的实践与研究，有助于促进我国高校行政管理专业的教学、科研以及社会服务的高质量发展。该研究结合我国政府绩效管理课程建设的问题和困境，提出我国政府绩效管理课程体系建设的基本思路。

一、我国“政府绩效管理”课程建设和发展的实践需要

作为西方国家政府管理的一种基本理论，绩效管理理论在20世纪80年代开始引入我国。很多地方政府也在积极探索政府绩效管理的实践模式。[3]在我国经济社会迈入高质量发展的大背景下，基于其对于政府绩效有效提升和促进政府管理改革的重要抓手，政府绩效管理学科建设的重要价值与意义已经不言而喻。[4]政府绩效管理这一课程体系的建设顺利开展，对于行政管理专业的教学、科研和人才培养都具有重要的、不可或缺的学科价值。在此背景下，我国的很多高校，比如中山大学、浙江大学、兰州大学等高校都先后开设了政府绩效管理的课程或专题讲座，这为我国的公共管理学科体系中的政府绩效管理这一课程的建设提供了课程建设的实践基础。随着我国行政管理专业的发展，不同的高校的行政管理专业初步构建了我国政府绩效管理课程建设的学科网络。[5]

中山大学、浙江大学、厦门大学和兰州大学为代表的一批高校的学者持续关注政府绩效管理的理论研究，并产生了一大批政府绩效管理方面的研究成果；同时政府绩效管理方面的科研工作也随之有序推动，这都为政府绩效管理课程的推进提供了坚实的理论基础；实践上，政府绩效管理课程体系建设的环境也在进行全面发展。我国的政府绩效管理的深入推进，政府治理的创新和实践、政府全面预算绩效管理的推行、公私合作伙伴关系（PPP）项目的绩效转向。同时，很多组织，尤其是公共部门都在推行和实践绩效管理，这些都从实践上对绩效管理，尤其是以政府绩效管理为核心的公共部门绩效管理方面的人才培养和教育提出了新的要求。这种背景下，我们必须全面把握我国政府绩效管理课程体系建设的现状和问题，科学规划并推进政府绩效管理课程体系的全面、科学和持续发展，为我国政府绩效管理方面的人才培养和社会服务提供有力的支撑。

二、我国“政府绩效管理”课程体系建设的基本现状

我国政府绩效管理课程体系的建设依然处于起步阶段。近些年，以兰州大学为代表的一些985高校都在强调政府绩效管理的学科属性。2014年兰州大学管理学院的首届政府绩效管理专业博士毕业生的毕业，标志着我国政府绩效管理的学科体系开始初步建立。以北京大学、中山大学、厦门大学和兰州大学等为代表的一些重点高校的学者，对于政府绩效管理的研究成果比较丰富，这些高校也高度重视政府绩效管理学科建设和布局的完善，但是国内尚没有政府绩效管理的标准的课程体系。[6]随着我国公共管理学科的进步，我国政府绩效管理的课程建设总体上取得了较大进步，但是相对于政府和社会的需求来讲，政府绩效管理的课程建设依然有很长的路要走。我国很多高校甚至都没有开设政府绩效管理这门课程。在我国政府绩效管理的课程开设主要有三个梯队的高校：第一梯队就是国家985高校中的部分学校持续地投入对于政府绩效管理课程的建设，比如兰州大学；第二梯队，主要包括一些211或省级重点高校也逐渐探索开始政府绩效管理、公共部门绩效管理或绩效管理的专题；第三梯队是一些地方院校，这部分高校受制于师资、科研平台和公共管理专业的规划等因素，它们的政府绩效管理课程建设面临着比较大的困难和问题。

全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会（简称MPA教指委）是我国公共管理专业学位研究生教育的专业性组织，对MPA专业教育的规范开展起着重要的引导和指导作用，也是我国政府绩效管理学术共同体形成的重要推动力量。2015年，MPA教指委主办，兰州大学率先承办，之后其他的高校开始陆续承办全国范围的政府绩效管理的课程研讨会，这些标志着我国的政府绩效管理课程体系建设已经进入了新阶段。表1是MPA教指委主办的政府绩效管理课程建设研讨会的信息简表。

表1 我国MPA教指委举办的政府绩效管理课程建设研讨会的简况

由上表，我们可以看出，我国政府绩效管理课程的师资培训相对于其他传统的科目来讲，其目前处于一个起步阶段。2015年首次举办，2016—2017年没有举办。可喜的是，相关院校的师资力量都加强了这方面师资力量的培养，从参与课程研讨班的参与人数来看，其正呈现一个比较快速的增长趋势。各高校政府绩效管理课程建设情况犹如我国政府绩效管理实践一样，都处于一个探索和争鸣的阶段，并没有一个科学规范的课程体系，但这种情况在一些985高校的倡导下正有所转变。政府绩效管理起步晚，但是社会需求明显，2005年至今，几乎每年的政府工作报告都强调“绩效”和“绩效管理”或“绩效评估”的重要性，并明确指出开展政府绩效管理的重要政策精神。2018年，我国更是提出了“全面预算绩效管理”的重要文件，明确要求建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。此外，其他很多的行业和领域也都强调“绩效”和“绩效管理”，比如我国的公司合作伙伴关系（PublicPrivatePartnership，简称PPP）。在这种背景下，为了促进我国绩效管理方面的人才的培养和教学科研的健康发展，我们必须全面审视我国政府绩效管理课程体系建设存在的问题。

三、我国“政府绩效管理”课程建设存在的问题

我国经济和社会发展对于绩效管理都提出了很强烈的实践需求，国内相关院校的学科建设应该正视“政府绩效管”的重要性，系统反思该课程在建设过程中遇到的各种问题，精准施策，促进政府绩效管理课程的快速和高质量发展。师资问题、教学大纲、教学教材与课外实践是影响所有课程的几个核心维度。[7]“政府绩效管理”课程也如此，该研究认为我国政府绩效管理课程体系建设，现在面临的问题和困境主要体现在以下几个方面：

（一）专业师资问题

师资问题是制约我国“政府绩效管理”课程体系建设的最重要的因素。由于政府绩效管理在我国探索和实践并不成熟，另外，各高校缺乏这方面的师资，也没有将绩效管理这门专业课程纳入教学计划或培养计划，相关师资的培养和教育也就成为“短板”。这是造成相关师资缺乏的政策和体制性环境；各高校对绩效管理课程的认知程度也有差异，这就导致缺乏培养这方面师资的主动性和积极性；我国现在很多高校的绩效管理课程的专业教师都是“半路出家”或“自学成才”型的，多数不属于研究绩效管理的，普遍缺乏绩效管理方面的专业教育和培训。无论是从师资的专业结构，还是从其学历和职称结构来看，都与我国对于绩效管理专业教育的社会实践需求有比较大的差距。除了极个别高校外，师资队伍和科研团队的建设都处于一个亟需改进和提升的阶段。师资队伍建设水平和能力将直接影响我国政府绩效管理课程的建设和发展水平。

（二）课程教学大纲问题

教学大纲是课程建设的一个纲领性文件。它对课程的体例，教学内容和课时等内容都做了规定，是保障教学质量、提高人才培养质量的核心文件之一。长期以来，课程体系建设并没有一个成熟的模式可供遵循，现在很多高校依然在各自探索教学大纲建设。各个高校对于政府绩效管理课程建设的“各自为政”从某种意义上，减少了教学大纲统一的可能。这也成为我国政府绩效管理课程建设的一个重要制约因素。2015年，以MPA教指委举办首届“政府绩效管理”的课程研讨班为标志，国内各个高校对于绩效管理或政府绩效管理才逐步重视起来。但是就该课程的长远发展而言，教学大纲的统一和完善仍有很长的路要走。就高校的实际情况而言，大家的课程名称不统一。兰州大学管理学院是“政府绩效管理”；浙江大学公共管理学院是“公共部门绩效管理”，也有的高校叫“绩效管理”或“组织绩效管理”。在这种背景下，课程教学大纲的统一和规范必然是一个长期的过程。

（三）专业教材方面的问题

教材开发是课程建设的一个中心内容。专业教材决定着学生所能学到的具体内容，也影响着教师的教学方式和人才培养的质量。图书市场上，绩效管理图书的种类繁多，但是教材本身的质量却是良莠不齐。我们对市场上适合选作政府绩效管理教学用的教材做了一个初步的统计，详见表2。

表2 政府绩效管理教材的部分经典教材 以出版年份为序

从目前的教材来看，教材体例各异，教材内容差异也比较大，教材与本科生学习的匹配程度还有待进一步观察。这值得引起高校和相关教师的高度重视。教材鼓励创新和探索，但是如果缺乏一部权威的、全面地介绍政府绩效管理理论和实践内容的教材，就很难使得学生对这一课程有个深入、系统地学习。不同教材本身的差异性从长远来看，具有很大的局限性。学生学习的深度，学习的质量以及培养的方式和结果必然存在诸多的差异，对课程本身也将产生一定的负面影响。这必将影响该课程的建设质量，进而可能影响到学生所接受的课程教育的质量和人才培养的质量。

（四）课外专业实践问题

与所有课程一样，课外实践，特别是专业技能的实践同样是影响课程建设质量的一个重要环节。“政府绩效管理”是一门应该很注重实践向度的课程。课外专业实践问题受制于多种因素的影响，就导致各校在推动学校与企业、政府之间的合作水平的差异比较大，质量参差不齐。就我们现在的学生培养而言，课堂理论教学内容过多，学生多是在课堂上被动接受知识，走出去的机会并不是很多。但是，现在由于不同高校的课程建设的基础和背景不同，不同高校的“政府绩效管理”课程的实践结合程度也不同。现在“政府绩效管理”这门课程本身所需要的专业技能并没有一个清楚的界定。导致各个高校在校外推进实践的过程中也有不同的模式。

此外，课程建设问题也包括教学方法创新，教师备课，课程质量的监控与评估等课程建设体系的重要内容。具体教学过程中，各高校应该反思自己在教学手段、现代信息技术手段运用等方面存在的问题，从而有意识地改进传统的教学方法，规避传统教学方法的弊端，提升课程管理的质量。

四、“政府绩效管理”课程建设的基本思路

课程建设是一个系统工程。基于实践对于政府绩效管理人才和实务的需求，我们需要依据课程建设自身的规律，有意识、有组织地推进我国政府绩效管理的课程建设，以满足我国政府管理与实践创新的需要。

（一）强化课程体系建设的组织领导，保障课程建设的稳定发展

组织领导是课程有效进行的重要保障。各高校的教学单位负责人要强化对于政府绩效管理这门课程重要性的认识。由于课程建设体系本身涉及到教学计划的调整和完善，教学大纲的制定与修改等内容，是一项系统的教学改革与建设工程。[8]因此，高校的相关院系领导必须强化组织领导，为课程建设以及相关的师资建设和教学改革项目立项等支持性的政策提供强有力的组织保障。高校二级学院的主要领导，特别是系所的领导必须高度重视“政府绩效管理”课程的建设与发展，在MPA教指委的指导和支持下，积极参与政府绩效管理课程研讨班，强化与国内同行的交流与合作，逐步形成政府绩效管理课程教学科研的学术共同体；院系所的相关负责人要给予课程建设政策和资源支持，使政府绩效管理课程稳定和可持续发展，为其发展营造良好的组织环境。要以精品课程建设为指引，为该课程的建设提供一个长远规划、方案，建立一个将当前的课程建设与中长期发展规划之间有机融合的良好发展环境，为课程建设提供强有力的组织支持。

（二）加强政府绩效管理方向的师资队伍建设，确保课程的可持续发展

师资力量，特别是拥有一支具有政府绩效管理背景或从事政府绩效管理的教师队伍，是政府绩效管理课程建设稳定和可持续发展的重要保障。教师队伍的建设要注重引进和培养相结合，建立一支老中青结合，以中青年骨干教师为主的教师队伍。要积极整合校内与校外资源，服务于师资队伍的高质量建设和内涵式发展。为进一步加强师资队伍的内生动力，要鼓励中青年教师多种途径参加培训学习，比如参与MPA教指委主办的师资培训班，甚至鼓励没有博士学位的青年教师攻读政府绩效管理方向的博士等，到国内外那些政府绩效管理教育和科研特色比较鲜明的著名大学进行访学等；院系要鼓励老师通过集体备课、研讨或讲课比赛等方式，积极促进政府绩效方面的教学与科研质量的稳步提升，使得教学和科研能够形成“二重奏”，助力政府绩效管理方向的人才教育和培养。中青年教师要积极运用现代教学方法和教育技术，推动政府绩效管理课程教学方法的创新与改进，提升教学效果。[9]另外，也可以通过外聘或邀请政府绩效管理方面的著名学者担任客座教授或讲席教授，通过短期引智促进师资队伍的高质量发展。逐渐培养稳定的教学科研团队，从整体上提升师资队伍的整体质量。

（三）以教学大纲的完善为助手，强化教材、教学案例开发与教改的统一

教学大纲规定着课程建设的总体方向和内容，它对于课程的发展具有重要的指引作用。高校要以教学大纲的调整为契机，将课程教学大纲的完善与教材编著、案例开发以及教学改革立项之间有机结合，使得教学大纲、教材、教学案例、教改项目这“四教”之间能够形成合力，助推“政府绩效管理”课程实现真正的内涵式发展。其中教学大纲是旗帜，教材开发是基础，教学案例开发是辅助，教改立项研究是保障，教学大纲是旗帜。教学大纲的完善可以采取“拿来”与“开发”相结合，既借鉴政府绩效管理教学科研比较成熟的兄弟高校的有益经验，又能体现自己专业课程的特点，制定一个符合时代发展需要的课程教学大纲。教材开发是基础。各高校要以编撰高质量的教材为基础，促进人才培养质量的有效提升，同时也能推动教学科研的顺利开展。案例开发是辅助。政府绩效管理本身一定要关注和回应实践的需求，所以案例教学是课程体系建设的重要一环，一定要注重对课程案例的开发，以案例教学促进教学质量提升，也带动教学方法的创新。[10]教改立项是保障。在条件允许的情况下，高校一定要每年支持一定数量的政府绩效管理方面的教改项目，促进政府绩效方面的改革研究。

（四）鼓励“校—社”之间的合作，在实践中提升课程建设的质量。

高校与社会之间的高效协同与合作，是课程建设质量稳步提升的一个重要外在因素。政府绩效管理本身必须关照中国情景。[11]政府绩效管理的课程建设不能囿于校园内，必须通过学校—社会（特别是政府）之间的协作，鼓励课堂外的社会实践，增强学生专业实践能力的同时，有效提升课程建设的质量。高校要通过社会实践，比如集中的实习或社会调研访谈来促进学生的社会适应力，同时也为课程教学实践提供一种基于社会反馈信息的动力机制；高校也应该积极鼓励与政府部门或其他公共部门建立横向的协作关系，吸引政府或其他公共部门的领导者、管理者走进课堂，与学生进行面对面交流，将政府治理过程的生动的案例带进课堂，从而促进政府绩效管理课程教学方法和教学内容的创新；同时政府与社会之间的协作，也能从某种程度上优化师资队伍的机构。

（五）建立科学合理的监管机制和激励机制，确保课程建设质量

科学合理的运行机制是确保课程建设质量的政策保障。除了前面着重强调的组织领导之外，监控机制和激励机制是课程建设的运行机制之重要组成部分。监控机制能有效避免课程建设过程中的偏差，比如通过定期或不定期的专家督导或检查监督能够促进课程建设的健康发展，促进教学内容和教学方法的改进和提升，监控机制能够保障课程建设的总体方向与目标，使得课程建设本身保持正确的发展方向；而激励机制则是课程建设中教师这一主体保持持续投入的重要政策机制，比如评选优质课或精品课等活动，都是对课程教学团队的一种鼓励，从某种程度上能够激发教师队伍的工作积极性。将评优、职称晋升，导师评聘等方面给予支持也是激励机制的重要内容，它能够成为课程建设过程中的内生动力，从而保障课程建设的可持续发展。

五、结论

我国公共管理改革的创新和实践，为政府绩效管理课程体系的建设提出了现实的需求，这同时也是一个重要机遇。政府绩效管理课程体系的建设要立足于实践需要与专业人才培养二者实践的有机统一。未来的政府绩效管理课程体系要注重案例教学、注重学生专业素养的培养，同时要强化政府绩效管理课程教学方式的改革与创新，注重课程体系建设的整体性，为我国新时期政府绩效管理专业方向人才的培养提供重要的课程体系支撑。