上海自贸区建设中创新政府治理的探索与实践

欧伟强

从2013年7月国务院通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，提出建设中国（上海）自由贸易试验区，到2018年4月中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，至此我国形成了“1+3+7+1”的自贸区整体布局。各个试验区在投资、贸易、金融、创业创新、政府监管与服务等多个方面大胆探索、大胆试验、大胆创新，为激发市场主体活力、推动高质量发展和转变政府职能作出了突出贡献。上海自贸区作为首个自贸区，按照中央的要求，上海自贸区将工作的重点放在了制度创新上，首要任务是加快转变政府职能，积极探索符合我国开放型经济新体制下的政府管理模式和体制，并形成了一批制度创新成果和宝贵经验，许多已开始在全国复制和推广。

一、制度创新与职能转变：上海自贸区建设中创新政府治理的主要特征

我国经过40多年的改革开放，容易改的已经基本都改了，能改的都已经改得差不多了，留下来的大多是难啃的“硬骨头”，是触及深层次利益关系和体制机制障碍的“硬骨头”。正如成思危指出：“我国的改革进行到今天，进一步深化改革要靠创新驱动。创新包括技术创新、管理创新和制度创新，其中制度创新可以说是深化改革最重要的一个方面。”①成思危．深化改革要靠制度创新驱动［J］．中国软科学，2014（1）．上海自贸区作为深化改革开放的“试验田”，其试验“初衷”之一就是要破解当前存在的一系列瓶颈性问题和体制性障碍。2016年习近平总书记曾对上海自贸区建设作出重要指示：上海自贸区不负重托和厚望，密切配合、攻坚克难，紧抓制度创新这个核心，主动服务国家战略，工作取得多方面重大进展，一批重要成果复制推广到全国，总体上实现了初衷②习近平对上海自贸试验区建设作出重要指示：解放思想勇于突破大胆试大胆闯自主改［EB/OL］．（2016-12-31）.http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/1231/c64094-28991205.html．。

2017年3月国务院印发的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（以下简称《方案》）提出，要坚持以制度创新为核心，进一步提高站位，对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区，到2020年，率先建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系③国务院关于印发全面深化中国 （上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知 ［EB/OL］．（2017-3-31）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/31/content_5182392.htm．。按照该《方案》的要求，打造“提升政府治理能力的先行区”成为了上海自贸区建设“三区一堡”战略目标的主要内容之一。同时《方案》还要求，通过建立健全“以简政放权为重点的行政管理体制、深化创新事中事后监管体制机制、优化信息互联共享的政府服务体系”等举措，以便推动行政机构改革、管理体制创新、运行机制优化和服务方式转变，从而全面提升开放环境下政府治理能力。2018年1月，上海市委十一届三次全会进一步提出，自贸区建设要坚持以制度创新为核心，发挥好先行者、试验田的作用，积极探索建设自由贸易港。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布增设中国上海自由贸易试验区的新片区，鼓励和支持上海在推进投资和贸易自由化便利化方面大胆创新探索。

上海自贸区始终明确自贸试验区建设的重要任务之一就是制度创新，并始终坚持把制度创新作为破解发展难题、实现高质量发展和转变政府职能的重要抓手。上海自贸区建设中政府治理方式的创新，在形式上表现为制度体制的创新，实质上则是政府职能的转变。正如有学者认为，历次的上海自贸区改革方案中，转变政府职能一直是自贸区建设和制度创新的核心环节，居首要位置④郭高晶，孟溦．中国（上海）自由贸易试验区政府职能转变的注意力配置研究——基于83篇政策文本的加权共词分析［J］．情报杂志，2018（2）.。同时，制度创新和政府职能转变又进一步正反馈于自贸区的经济发展和经济活力。正如王浦劬所言：自贸区中经济活动的经济活力和自由，来自自贸区政府职能的转变和合理定位，也来自于政府职能转变和定位基础上的政府治理体制机制改革的优化⑤王浦劬．自贸区建设的出发点与政府职能转变［J］．深圳大学学报（人文社会科学版），2015（6）.。

二、大胆探索与模式创新：上海自贸区建设中政府治理创新的具体做法

上海自贸区成立以来，以开放倒逼改革，着力转变政府职能，提升政府治理能力，逐步建立起与开放型经济新体制相适应的地方政府治理新模式。在坚持市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用原则的基础上，上海自贸区探索了清单式管理、证照分离改革、事中事后监管和智能政府建设等政府治理新做法，形成一系列制度和治理模式的创新成果。

（一）积极探索“清单式”管理

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌，第二天就发布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》（2013年版负面清单），从原先的“外商投资指导目录”转向了“负面清单”管理。虽然2013年版的负面清单还有不少问题，但其首次开创了“清单式”管理的模式。同时，“负面清单”还涉及到经济体制改革中的一个核心问题，即政府与市场的关系的界定。“负面清单”与“正面清单”有着本质上的区别，“正面清单”意味着市场主体只能做清单里列举的事项，而“负面清单”则除了不能做清单里列举的事项之外，任由市场主体准入和参与，创新无边界，即“法无禁止即可为”。从正面清单改为负面清单，是一项重大的创新和革命性的改变，将释放大量的改革红利和市场活力。负面清单从2013年版的190条“瘦身”到2018年版的45条。负面清单管理模式是自贸试验区建设的一大亮点，为后面的政府审批制度改革和建立事中事后监管制度奠定了基础。正如有学者指出，负面清单的实施会倒逼国外投资管理体制改革；而投资管理体制改革又会倒逼行政审批改革和行政改革①袁倩，王嘉琪．行政改革的“内在悖论”：一个解释框架——以中国（上海）自由贸易区“负面清单”为例［J］．公共管理学报，2015（2）.。

紧接着上海自贸区还推出了权力清单和责任清单。2014年6月上海市发改委发布行政审批和政府定价的41项“权力事项”，这是上海市首份政府权力清单。2015年4月，与上海自贸区管委会合署办公的上海市浦东新区政府公布了上海自贸区的首份权力清单和行政责任清单。其中，“权力清单”共6460项，分为行政处罚、行政强制、行政审批等；“责任清单”共1422项，分为主要职责、行政协同责任、事中事后监管和公共服务导航等②上海浦东推出“自贸区政府”首份权责清单［EB/OL］．（2015-04-28）.http：//www.xinhuanet.com/fortune/2015-04/28/c_1115122374.htm．。推行权力清单制度，使政府权力依法有据，流程清楚、公开、透明，做到“法无授权不可为”。而建立责任清单制度，可以明确政府的责任事项，把该负的责任负起来，将该管的管住管好，做到“法定职责必须为”。2017年4月，上海市政府进一步提出要重点加强政府权力清单、责任清单、市场准入负面清单和信息公开清单“四张清单”建设③上海自贸试验区制度创新成果及建设推进情况［EB/OL］．（2017-04-01）.http：//www.shzgh.org/shxwb/xwfb/u1ai11008.html．。至此，信息公开清单成为了上海自贸区建设又一份清单，目的是“让政务公开在阳光之下”，做到“法定公开事项必须公开”。上海自贸区为加大信息公开力度，专门采取了“加强组织领导、深化主动公开、推动信息共享、规范政务流程和强化考核培训”等多种举措，围绕自贸试验区经济社会发展运行、重点工作推进情况和公众关注热点问题等，通过新闻发布会、组织媒体采访、专题报道等多种方式定期发布信息。

上海自贸区加强权力清单、责任清单、市场准入负面清单和信息公开清单等清单建设，目的是探索建立“清单式”管理模式，加快政府职能转变，持续推进简政放权、放管结合，优化服务，以政府权力的“减法”，换取市场活力的“加法”和大众创新创业的“乘法”。

（二）推行“证照分离”改革试点

行政审批是政府行政权力最为集中的领域，也是经济体制和行政体制改革的重要环节。上海自贸区很早就率先实施了“先照后证”登记制，即先申领营业执照后再办理相关许可证，改变了过去的“先证后照”登记制，即先办理相关许可证后再申领营业执照。在“先照后证”的模式下，市场主体取得营业执照即可从事一般性的生产经营活动，若从事需许可的生产经营活动的，则需再向有关部门申请办理许可证。

“先照后证”改革虽然一定程度上给企业“松了绑”，大大降低了准入门槛，但企业在获得商事登记主体资格后，要实际开展具体的经营业务，还会面临着办证多、办证难等问题。为了解决这些问题，充分激发市场主体创新创业活力，2015年12月，国务院常务会议审议通过了《关于上海市开展证照分离改革试点总体方案》，决定在上海浦东新区开展“证照分离”改革试点，将审批频次较密、市场关注度较高的行政许可，分为了取消审批、审批改备案、简化审批实行告知承诺制、提高审批透明度和可预期性、加强市场准入管理等五个类别，即“取消、备案、告知承诺、提高透明度、强化准入”五种改革方式。2017年10月，上海市印发《浦东新区“证照分离”改革试点深化实施方案》，提出改革将全面覆盖国家、市、区级企业市场准入审批事项，并建立动态评估、分类施策、滚动优化的清单管理制度①上海市人民政府办公厅关于印发《浦东新区“证照分离”改革试点深化实施方案》的通知［EB/OL］．（2017-10-16）.http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw54077.html．。该方案把提高透明度和可预期性、强化市场准入管理两种改革方式整合为优化准入管理，把原来的“取消、备案、告知承诺、提高透明度、强化准入”五种改革方式，变为“取消、备案、告知承诺、优化准入”四种改革方式。同时强调“四个注重”——“取消审批，注重协同配套”“改为备案，注重当场办结”“告知承诺，注重创新方式”和“优化准入，注重审管结合”。

2018年2月，国务院正式批复上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作的方案，提出要破解“准入不准营”问题，充分激发市场活力和社会创造力，在浦东新区深入推进“证照分离”改革试点。在浦东新区进一步对商事制度、医疗、投资、建设工程、交通运输、商务、农业、质量技术监督、文化、旅游等10个领域47项审批事项进行改革试点，推进“照后减证”，尽可能减少审批发证。特别是对47项审批事项的改革方式，分为了“取消审批、告知承诺、优化服务”三种方式②国务院关于上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案的批复［EB/OL］．（2018-02-11）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/11/content_5265811.htm．。目前，这10个领域47项改革试点已全部实施并取得初步成效。2019年6月，上海市再出台《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》，提出深化“证照分离”改革，加快探索“一业一证”改革，推进工业品生产许可审批转认证。

上海自贸区“证照分离”改革极大推进了破解“准入不准营”的问题，加大了自贸区制度创新和政府职能转变的力度。上海自贸区的“证照分离”改革以厘清政府、市场、社会关系为重点，进一步取消、简化和优化审批事项，最大限度地给市场放权，充分激发市场主体创新创业活力，进一步推动实现市场准入的管理方式创新与转变。

（三）加强“事中事后”监管

从重视事前审批到强化事中事后监管，是推进监管领域改革创新的重要举措，也是自贸试验区制度创新的重要环节。2013年《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》明确提出，将“推进政府管理由注重事先审批转为注重事中事后监管”作为上海自贸试验区五大主要任务之一。有学者认为，随着政府审批制度的改革，大量的行政审批被取消了，此时政府加强事中事后监管成为当务之急③蒋硕亮，刘凯．上海自贸试验区事中事后监管制度创新：构建“四位一体”大监管格局［J］．外国经济与管理，2015（8）.。

同时，随着自贸区建设的深入推进、经济活动的日益复杂和社会越发成熟，仅靠政府一家难以承担全部监管职责。必须要发动全社会的力量参与监管，引导市场主体自律，做到守法经营和自我约束，发挥行业组织的行业规范和行业自律的重要作用，加强第三方机构、广大民众和社会舆论的监督作用，最终形成一个以多元治理、综合监管为基础，以多维度、全方位政府专业监管为支撑的事中事后监管体系。2016年7月，上海提出搭建事中事后综合监管平台，搭建一个集“信息查询、协同监管、联合惩戒、行刑衔接、社会监督、决策分析”等功能为一体的事中事后综合监管平台，把其打造成上海全市统一的监管信息共享和业务联动平台，以增强监管合力和提升综合监管水平。2016年8月，上海市公布《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》，强调探索建立以综合监管为基础、以专业监管为支撑的监管体系，构建市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管互为支撑的“四位一体”监管格局。该方案提出了引导市场主体自律、探索业界自治、推动社会监督、加强政府监管、强化专业监管、创新监管体制机制、创新监管方式方法和加强监管基础平台建设等八项主要任务①市政府办公厅关于印发《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》的通知［EB/OL］．（2016-08-05）.http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw48434.html．，系统回答了“监管什么”“怎样监管”“谁来监管”三大问题，注重解决了市场体系尚不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。2019年6月，上海出台《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的若干意见》，将深化“双告知、双反馈、双跟踪”证照衔接机制和“双随机、双评估、双公示”监管协同机制创新。

上海自贸区经过几年的探索，基本建立了透明高效、规范有力和全过程监管的事中事后监管制度，全面形成了信息互联共享的协同监管机制、鼓励企业自律的信用约束机制、社会力量参与的多元监督机制、企业年度报告和经营异常名录制度、安全审查和反垄断审查制度等几大体制机制。接下来，上海自贸区将进一步完善“四位一体”的事中事后监管体系，推动“双告知、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示”的推广工作，即推动健全跨部门“双告知、双反馈、双跟踪”许可办理机制和“双随机、双评估、双公示”监管协同机制。同时，加强现代信息技术在事中事后监管中的运用，强化监管信息化平台建设，做好数据开放共享、互联互通，充分利用大数据、云计算、物联网等现代信息技术，实施精准监管、协同监管、分类监管和动态监管，提高监管效能。

（四）深化“互联网+”政务服务

“互联网+”政务服务是推进政府治理体系和治理能力现代化的必然要求，是打造优良营商环境、降低制度性交易成本的有力举措。政府掌握着各方面大量且权威的数据，通过“互联网+政务”可以实现政务数据高效整合、政府流程有效再造和政府服务网上办理，打造智能化、便利化、无缝隙化政府。早在2013年《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中就提出，要建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式。2017年的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》中进一步强调，要加快构建以企业需求为导向、大数据分析为支撑的互联网+政务服务体系。

为了实现“互联网+国际贸易”，上海按照“一个平台、一次提交、结果反馈、数据共享”的要求，建立了国际贸易单一窗口。2014年上海国际贸易“单一窗口”开始试行，2015年上海国际贸易单一窗口1.0版上线运行，在全国首创“口岸互联网+”模式。2017年全面实施上海国际贸易单一窗口3.0版，深化自贸区分线分类监管，上海企业可申报经外地口岸进出的货物，外地企业可申报经上海口岸进出的货物。当前，单一窗口已经形成包括货物申报、运输工具申报、进博会专区等在内的15个功能板块，对接了22个政府部门。此外，2018年10月17日上海正式上线“一网通办”总门户，还推出了“一网通办”移动端——“随申办”App，包括“亮证”（证照归集）、“指南”（办事指南）、“预约”（在线预约）、“进度”（办事进度查询）、“找茬”（为政务服务找短板）等功能。

上海通过“互联网+国际贸易”的方式，建设国际贸易单一窗口可提高政府的监管效能，减少申报的重复录入次数，有效避免数据信息的差错，从而节省企业人力成本、降低综合物流成本、提升营运效率。当前，上海正在加快推动互联网与政务服务深度融合，通过建立健全“一网通办”，着力建成全域联动、部门协同、一网办理的“互联网+政务”服务体系，强化与新型智慧城市建设的融合和建设。

三、围绕重点与整体推进：上海自贸区建设中创新政府治理的重要启示

上海自贸区成立以来，在改革实践中大胆探索、勇于突破，在创新政府治理、转变政府职能方面取得了许多重大进展，积累了诸多的经验和启示。

第一，制度创新为核心，突破现有制度束缚。上海自贸试验区是国家构建开放新格局的一项重大战略举措，从保税区到自贸试验区，再从自贸试验区到未来的自由贸易港，在投资、贸易、金融等方面政府职能不断突破，推动新一轮更高水平的开放，深化更高标准的改革，实现更高质量的发展。自贸试验区的特色就是给制度创新一个试验的空间和舞台，自贸区与以往的经济特区不同，不是税收的洼地，而是政策的高地。也就是说，自贸区不是靠税收优惠来吸引国内外的投资贸易，主要目的是简化行政审批手续，服务于国家制度创新去突破现有制度的束缚。为进一步彰显自贸区的试验田作用，应坚持以制度创新为核心推进自贸试验区全面发展，坚持立足于“大胆试、大胆闯、自主改”，通过不断的改革推进制度不断创新，切实解决改革创新中遇到的制度障碍与实际问题，来增强市场活力，提升发展动力。上海自贸区改革是中国构建开放新格局的“自我开放”，更是一场制度改革的“大戏”。

第二，职能转变为关键，做实政府治理创新。上海自贸区建设核心任务是制度创新，关键是政府职能转变①陈奇星，容志．自贸区建设中政府职能转变的突破与创新研究［M］．上海：上海人民出版社，2017：7．。上海自贸区的创新亮点集中体现在政府职能转变上，其核心是处理好政府和市场关系，充分发挥市场在配置资源上的决定性作用和更好发挥政府作用。政府职能重心应由传统投资建设型向服务监管型转变，建立法治政府和服务型政府，着力做好公共服务与市场监管。从“放管服”的改革来看，行政审批改革卓有成效，“负面清单”和“证照分离”改革令市场准入门槛大幅降低，监管透明度同步提升；通过构建市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管互为支撑的“四位一体”监管格局，加强事中事后监管；借助“互联网+”打造“三全工程”，提供更好的行政服务；国际贸易单一窗口已被广泛应用和推广，提升贸易便利化程度，等等。自贸区建设就是要加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好。

第三，信息技术为依托，面向智慧政府实践。网络化、信息化、数据化与智能化的浪潮正在迅速改变世界。面向未来，政府要积极把信息技术网络、信息资源和人工智能等整合起来，为服务公众、市场监管和社会治理提供有力支撑。上海自贸区始终坚持构建以企业需求为导向、大数据分析为支撑的“互联网+政务”服务体系，充分利用大数据、云计算、物联网等现代信息技术，加快推动互联网与政府服务深度融合，着力解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化的问题，进一步提升政务服务能级，让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。“互联网+政务服务”并非简单地把线下工作搬到网上，而是要转变工作理念、优化再造工作流程、明晰政府部门的职能权限流程，使得“互联网+政务服务”成为深化“放管服”改革的关键之举。

第四，系统集成为要求，整体提升治理能力。自贸区建设需要进一步做好顶层设计和系统集成。上海自贸试验区一直按照“增强制度创新的系统性、整体性、协同性”的要求，对标国际最高标准、最好水平“自由贸易”，着力健全“四大体系”——平等准入和有序竞争的投资管理体系、转型升级和通关便利贸易监管服务体系、金融开放创新和有效防控风险的金融服务体系、打造市场导向和社会共治的政府管理体系，形成综合改革态势。在推动政府治理体系和治理能力现代化上，积极推进政府职能和治理模式转变，着力践行提升政府能力的先行区的要求，集成化健全提升政府能力的“五个体系”——制度交易成本最低的行政审批体系、风险防范能力最强的事中事后管理体系、智能便捷和系统集成的政府服务体系、纵向协调和横向协同的政府组织体系、依法行政和高效廉洁的政府运行体系。