海南建省对国家海洋发展战略的贡献

司徒尚纪 许桂灵

基于历史条件和国际背景，新中国成立后的很长一段时间里，我国实行重陆轻海政策，这在一定程度上制约了自己的发展。1978年实行改革开放，打破了这一局面，迎来了国家翻天覆地的变化，其中最突出的典范和标识就是海南省的建立。这一事件，不仅是我国政区制度和行政区划的一项革新，而且是国家海洋发展战略的一个重大决策和举措。海南建省31年来的成就，一方面彰显了这一决策开创了海南历史的新纪元和巨大的社会经济进步；另一方面，也是我国走向21世纪海洋时代的一个起点，并为此奠定了国家海洋事业的强大基础。可以说，海南建省的意义，已经远远超出了海南本身，提高到国家海洋发展战略层面，其在地缘政治、地缘经济、国土安全、海防、外交等方面的价值和成就，在新中国70年的历史上写下了瑰丽多彩的一章。

一、实现了以孙中山为代表的几代中国人海南建省的梦想

清光绪九年（1883），文昌人潘存最早经粤督张之洞向朝廷递交《琼崖建省理由与建议方案》，但无结果。继张之洞之后，粤督岑春煊也先后奏请朝廷，提出海南建省之议，同样未果。实际上，孙中山先生认识到海南岛的重要地位,称海南岛是“南洋门户”，“因海疆之要区，南方之屏障”。他从建设“海军根据地”“固国防”立场出发，提议海南改设行省。1911年9月11日，孙中山在北京广东旅京同乡梁士诒等欢迎他的会上，就海南建省问题发表谈话，提出了海南对国家的价值和有利于广东人移民开发等精辟见解。孙中山从国际视野，将海南岛与美国檀香山作比较，指出：“美人为海防起见，尚极力保全檀香山，何以中国人不以琼为意乎？今陈（指琼山人陈发檀）倡议设法保卫琼州，琼全则粤全，诚急务也。”①孙中山.孙中山全集：第2卷［M］.北京：中华书局，1986：454.事后，孙中山等36人联名写《琼州改设行省理由书》上书国会，提出海南建省的必要性，但也无结果。孙中山在这次盛大的欢迎会上大声疾呼：“图救海南从建省开始”，“赞成琼州改设行省、琼州幸甚，民国幸甚！”②孙中山.孙中山全集：第2卷［M］.北京：中华书局，1986：566.1921年，孙中山就任非常大总统，一批政府官员重提海南建省议案，孙中山指示可名为“广南省”。但此事又因陈炯明叛变，广东局势不稳而作罢。1923年，孙中山回粤组建陆海军大元帅府，再次重提海南建省问题，并有琼籍人士就西沙群岛事件赴元帅府请愿，孙中山特别指示：“要图救琼崖，须先将琼崖改省，直隶于革命政府。”并要求他们发起组织海南改省大会，以促进其事③周伟民，唐玲玲.海南史要览［M］.海口：海南出版社，2008.。1923年12月，国民党改组，孙中山再次阐释了海南建省的相关问题。孙中山病逝后,海南建省一事被束之高阁。

1932年陈铭枢主粤，1949年4月陈济棠主政海南，也先后提出海南建省事宜，由于政局动荡等原因而未果。

新中国成立之初，共产党人对海南建省也有过动议，曾拟称“琼崖省”，公章都已刻好了，但基于多种原因，也未能实现。该公章今存于广东省博物馆。

由上述可见，海南建省之议，已有百多年历史，经过清、民国、新中国三个政权，几代人为此努力不止。直到1988年4月，我国改革开放初见成效，1982年《联合国海洋法公约》公布，预示了21世纪海洋时代的到来，海南岛的地位和作用得到了重新认识，建省问题也就迎刃而解。

二、海岛省的诞生

海南原为广东的一个特别政区，即“海南行政区”，海岛的区位和优势完全没有突现出来。孙中山和一批有识之士之所以百折不回地争取海南设省，其最根本的原因在于自地理大发现以后，海洋时代到来，完全改变了旧世界的格局，海洋成为世界各种势力角逐的舞台。孙中山在《琼州改设行省理由书》中深刻地指出：“自世界大势变迁，国力之盛衰强弱，常在海而不在陆，其海上权力优胜者，其国力常占优胜。”而海上力量的强弱，一个不可或缺的基础是依托海岛。用孙中山话说，就是要把海南建设为“海军根据地，进而言之，要建立一支强大的海军，这是国家富强之基”。在“海南行政区”时代，除了政区名称有点特殊，强调国防前哨和发展橡胶热作之外，海南并没有多少海洋的味道，不仅与内地普通县市（地区）一样，在一个相对封闭的环境里发展，是全国经济落后的地区，而且与清光绪年间建省、20世纪60年代成为亚洲“四小龙”之一的台湾比较，更是相形见绌。

建省后，海南获得了省一级政区建置的地位和相应的政治、经济、交通、外事、海关、金融等权力；最大限度地发挥了海岛的区位和海洋资源优势，成为名副其实的“海岛省”。以海洋国土言之，海南被授予管辖西沙、南沙和中沙群岛及其附近的海域，总共约200多万平方公里的海洋国土，都在南海九段线内的海域范围。海南由此成为我国最大的一个海洋省。2012年成立三沙市，进一步实施对西沙、南沙和中沙群岛的行政管理，是对南海大部分海域管理的强化和提升。以海洋交通而言，南海是多条国际航线所经的海域，特别是由广州、香港、上海、青岛、深圳等港口出发往东南亚、日本、美洲、欧洲、澳大利亚等地区航线的枢纽。海南及三沙为这些航线的船舶转口、补给、避风、救护、休息等提供了有效的服务。海南岛四周的数十个港湾都具备这些功能，且这些港湾腹地的生命线也都为设省后的海南所管辖，所以海南实为南海交通咽喉。从海洋权益言之，南海拥有丰富的油气资源。据金庆焕院士《南海地质与油气资源》一书估计，在南海至少可以找到250个油气田，其中可能有12个大油气田，总探明储量约为200亿吨，天燃气4万亿立方米①金庆焕.南海地质与油气资源［M］.北京：地质出版社，1989：408.。近年，这些数字又被刷新，仅南沙群岛在我国传统海疆内石油和燃气储量就达225亿吨，足可与中东和波斯湾储油量相媲美，南沙由此被誉为“第二个波斯湾”。当代世界上，石油已成为地缘政治、军事势力争夺的轴心，大部分政治事件和战争都与石油有关。但是近年南沙海域有1000多口油井，没有一口属于中国,并且这些油井绝大部分位于南海九段线中国一侧的海域，这应该引起我们的高度重视。另外，海南岛四周还分布多个油气沉积盆地，如北部湾盆地、莺歌海盆地、琼东南盆地、台西南盆地等。它们的油气储量都很大，埋藏条件好，前景甚为可观。只有海南拥有天然的地理优势和足够的资格来参与这一现代资源政治的竞争，为全国、为海南的石油产业作出重要贡献。所以海南建省，一方面有南海石油政治角逐的需要；另一方面，建省后发生在南海的一系列海洋权益之争，说到底就是海洋油气资源开发之争。海南在其中发挥着不可替代的作用，显示了建省这一决策是高屋建瓴、卓识远见之举，是新中国成立以来一项极为重要的政治成就。

三、南海九段线的忠实卫士

按照《联合国海洋法公约》的有关条款，在南海350万平方公里的面积中，属于我国传统疆域内约为200万平方公里，即为我国管理的海洋国土。这一海洋国土范围用九段线表示，称为U形线，或史称南海传统海疆线，为中外认同，广见于我国出版的各类地图。但是，南海周边的一些国家，以及世界上一些别有用心的势力，自20世纪80年代以后不断地挑战和侵犯九段线以内中国海洋国土和权益，一条条输油管日夜不停地抽取那里的油气输往世界各地，严重损害了我国在传统海疆内的海洋权益。在这个严峻的背景下，党中央和全国人大当机立断，成立海南省，拥有九段线以内的大部分海域管理权，这无疑在九段线沿边，构筑起守卫着九段线的屏障。党和国家领导人多次指示要维护好九段线，发挥它的作用。建省以来，对九段线内的研究、考察、开发、利用、治理、保护等，都得到了海南省有关部门和地区的大力支持和帮助，出色地完成了相关任务。如中科院南海海洋研究所从1984年开始，先后12次考察南沙群岛，出版了多部考察报告；南海舰队海测大队、国家海洋局、地矿部、农业部、同济大学海洋地质系等，也做了多项专业调查，在南沙岛礁建立人工岛等，这些基础和应用研究以及海洋工程等都离不开海南省提供的各种方便，这都是建省以后才能办到的。

四、推动我国和沿海省区向海洋发展战略转变

21世纪作为海洋世纪，已形成全球性海洋开发和产业建设高潮。海南建省不久，即于1991年确定“以海兴琼，建设海洋大省”的奋斗目标，编制了《九十年代海南省海洋开发纲要》①司徒尚纪.中国南海海洋国土［M］.广州：广东经济出版社，2007.9.，后来在实施中不断取得成效。当然，这又是与国家的海洋发展战略出台同步形成的。1991年全国海洋工作会议确立“以发展海洋经济为中心”的战略决策，促使沿海省区纷纷提出海洋建设新思维、目标和口号，如“海上广东”“海上辽宁”“海上山东”，广西以开发海洋为目标的“蓝色计划”等。1988年5月，《中国海洋产业的发展》白皮书发表以后，广东提出《广东发展海洋经济报告书》，各地市闻风而动，阳江提出“海上田园”“蓝色企业”战略；湛江则以“发展海洋经济，建设海上湛江”为号召；汕尾有“耕海牧渔，建设海上汕尾”等，形成向海洋进军的态势。到21世纪，又掀起开发海洋大潮，2003年党的十六大报告提出2020年全面建设小康社会的战略目标，其中一项为“实施海洋开发”。同年5月，国务院印发《全国海洋经济发展规划纲要》，进一步强调发展海洋经济的意义。以后国家层面的泛珠三角、珠三角改革发展规划纲要，珠江—西江经济带，“一带一路”和粤港澳大湾区发展规划、南海命运共同体等，毫无例外地都将发展海洋经济放在了最重要的位置。而海南省在全国海洋规划中，更占有特殊的地位，如1988年建省同时，七届全国人大就通过了《关于建立海南经济特区的决议》；2010年1月，国务院发布《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，海洋旅游为其中主要内容；在“一带一路”建设概念之中，明确指出要“加大海南国际旅游岛开发力度和加强海口、三亚等沿海城市港口建设”，海南是“21世纪海上丝绸之路建设的重要战略支点。”②邓颖颖.一带一路建设背景下大力推进海南与东盟文化交流的思考［J］.新东方，2018（1）.2017年海南省第七次党代会报告中提出争取“泛南海旅游经济圈”争取上升为国家战略。2001年创立的“博鳌亚洲论坛”，每届都吸引了数十个国家参加，开发南海海洋经济是一个重要的话题。如此等等，反映了海南省在南海开发战略上的高度重视、积极参与，对国家和其他省区层面产生巨大效应。而在实际行动上，海南建省以来，不遗余力地开展海洋工程建设。全省有大小港湾（口）78处，历史上海上运输已有一定基础。建省以来，这些港口蓬勃发展，2017年全省货物吞吐量达1.85亿吨，20947标箱，形成“四方五港”格局，即海口港、洋浦港、八所港、三亚港、清澜港，其中海口港2017年吞吐量达70563万吨，洋浦港集装箱达1635980标箱③海南省统计局，国家统计局海南调查总队.2017年海南省国民经济和社会发展统计公报［N］.海南日报，2018-01-24.。这样强大的海上运输能力和业绩，显示海南海洋经济在我国海洋开发战略中充当了一个龙头的角色，并推动其他沿海省区海洋开发进程。

五、海南建省与“海防岛”地位的确立

早在明初，伟大的航海家郑和已经指出：“欲国家富强，不可置海洋于不顾。财富取之海，危险亦来自海上。……一旦他国之首夺南洋，华夏危矣！”积极倡导海南建省的孙中山更是大声疾呼：“惟今后之太平洋问题，则实关乎我中华民族之生存，中华国家之命运者也。人云以我为主，我岂能付之不知不问乎？”海权“操之在我则存，操之在人则亡”④王曙光.海洋开发战略研究［M］.北京：海洋出版社，2004.。甚至美国海权论者马汉也指出：“谁控制了海洋，谁就控制了贸易；谁控制了世界贸易，谁就控制了世界财富，最后也就控制了世界本身。”①张耀光.中国海洋政治地理学——海洋地缘政治与海疆地理格局的时空演变［M］.北京：科学出版社，2004：55.这些不同的声音振聋发聩，值得后人深思，在当前南海局势波谲云诡之际，更有其现实意义。

在我国东部海域，有一条弧形岛链，捍卫着大陆的安全。其中第一“海防岛”是台湾，它捍卫着东海的安全；第二“海防岛”是海南岛，它捍卫着南海的安全。南海是我国最大的海区，周边的国家多而形势复杂，故海南岛作为第二“海防岛”肩负着极为重要的海防任务。海南建省，成为一个独立的政治地理单元，被赋予了更多的海防、军事、安全等职能，如在海上执法、反走私、反偷渡、海监、渔政、人工岛安全、管辖，以及海洋科学研究、实验等方面，都做了大量的工作，卓有成效地发挥了省一级政区的功能。尤其在当前，南海岛礁、石油、水产、空间等资源的争夺已趋白热化，个别国家无视我国对南海的领土主权，不断地在南海上空扬耀武力或武力威胁，危害南海的安全。我国当然要坚定不移地维护自己的领土安全和海洋权益，针锋相对地与之进行各种形式的斗争，并且这种斗争将是长期的、复杂的。海南省是最直接面临这种形势并参与其中的一个省区，为此肩负的责任也最重。这就决定了海南建省及其后的职能，不但是必要的、及时的，而且事关全国海洋大局、领土主权安危和海洋权益的获得和维护，以及海洋发展战略实施等重大问题。在这些方面，海南省31年成就和贡献也是国家在南海的政治、军事、外交、经济和科研成就的重要组成部分，有力地验证了海南建省的必要性和预见性，这是其他省区所没有的。

最后，海南岛和台湾岛作为我国东部岛链的两大节点或“海防岛”，它们共同发挥海防作用，将更有效地维护我国海洋领土主权安全。虽然目前台湾还未统一，不能与海南岛相配合、相互有效地发挥海防功能，但祖国必须统一，也必然统一。届时，台海两岛将在东部岛链中相互支持、相互呼应，更有成效地保护祖国万里海疆。从这个意义上说，1988年海南建省也是与清末建省的台湾在国家政区建置制度上是对应的。虽然在历史上有早晚，但这一举措已被历史证明是顺应时代发展潮流，因而是正确、有效的，不失为中国行政区划史上两个成功事例。