我国PPP模式异化及其隐性债务风险研究

胡玄能 徐慧强

【摘要】在当前PPP模式推广应用热潮下，PPP模式在实施过程中出现的异化问题。由于地方政府认识上的不足以及宏观法律规范的缺失，导致PPP模式出现三种异化现象：向新的融资平台演化、模式滥用、“公公合作”。这些异化现象很大程度上背离了我国PPP模式制度设计的初衷，在经济社会中隐藏着较大的隐性债务风险。对此，文章提出相关的应对措施，以期防止PPP模式的进一步异化，并遏制隐性债务风险的增长。

【关键词】PPP模式；异化；隐性债务风险

【中图分类号】F285

一、引言

“PPP”是指“Public-Private Partnership”，可以直接翻译为“公私合作伙伴关系”。简而言之，它所指代的是公共部门与私营部门之间通过建立契约合作伙伴关系来共同为社会提供公共产品或服务的一种模式。国际上由于发展阶段和社会意识形态的差异，目前来说PPP并没有统一的定义，但其核心含义都是指公共部门与私营部门合作共同来提供公共产品或服务。国外实践经验表明PPP模式的运用能够极大地激发社会资本参与公共基础项目建设的积极性，降低公共基础项目的建设与运营风险，提高公共部门的投资效率。但在实施过程中，由于存在思想观念不到位与认识偏差以及相关法律法规不健全，促使在推行PPP过程中出现了背离制度设计初衷，将PPP模式异化、走样，并相应的引发隐性债务风险的现象。

按照Hana Polackova Brixi 的政府债务划分，政府性债务可以分为显性负债和隐性负债。显性负债，是指基于法律法规、合同约定或政府公开承诺，当债务到期时，政府具有清偿债务的义务。而隐性负债是指虽然没有法定义务，但基于社会责任、公众期望或社会压力，而不得不去承担的责任与义务。政府性债务还可以分为直接债务和或有债务两大类。前者是指政府任何条件下都必须承担的责任与义务，后者是指政府基于特定事件的发生与否而带来的责任和义务。两个不同角度的分类进行相互组合得到政府债务风险矩阵，即四种不同类型的政府性债务风险类型，即直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性。PPP 模式所存在政府性债务风险分类如表1所示。

二、我國PPP模式异化下的隐性债务风险

PPP模式的异化必然也会导致直接显性债务、或有显性债务向隐性型债务转化，其伴随的相关风险形式也隐性化。

（一）异化成新的地方融资平台的隐性债务风险

地方政府融资平台是我国在分税制改革背景下，地方政府便于融资的产物。它名义身份是企业，大股东是地方政府，成立的目的也是为政府项目融资。地方政府融资平台在加快地方基础设施建设与地方经济发展、解决当地民生等方面曾发挥了积极作用。但由于地方融资平台存在公司治理缺陷、运作不规范和缺乏有效监督等问题，导致地方政府债务规模不断增加，债务风险也在不断累积，威胁财政金融及社会的安全稳定。2015年1月1日颁布的《新预算法》规定地方政府只能依靠地方政府债券融资，不得通过企业进行债务融资；而企业债务也不得推给政府偿还，做到谁借谁还。这表明地方融资平台再也不能为政府融资了，此时，一种PPP模式的异化情形就由PPP项目走样成新的政府融资平台。部分地方政府在项目初期按照PPP模式的要求引入社会资本方吸纳社会资金，但在项目运行时却弱化甚至免除社会资本的投资建设与运营责任，假借PPP为政府变相进行债务融资。

为了吸引社会资本满足融资需要，政府不惜承担兜底责任或者承诺过高的回报率和提供收益差额补足。此外，地方政府通过“暗股协议”、“代持股协议”等方式，将PPP特殊项目公司演化成假借PPP之名，行融资之实的平台。这些PPP项目的运作实质仍是融资平台，只不过该融资平台与政府的关系由明转暗而已。

值得说明的是，地方政府债券是显性的政府负债形式，它可以直接体现在政府当前的债务余额中，并且可以在政府资产负债表中反映。融资平台则是替政府融资，实质上也是政府债务，但该债务只是暂时显示在融资平台的会计报表上，却没有直接体现在政府债务统计数据之中。两种融资方式相比较而言，地方融资平台的漏洞更多，债务管理风险更大，特别是它极易诱发隐性债务这一弊端。PPP模式一旦异化成新的政府融资平台后，政府方应当承担的债务部分被遗漏在政府资产负债表外，不在政府债务中反映。实践中，不仅 PPP模式的或有、隐性债务如各种担保、回购义务以及收益承诺游离于政府资产负债表外，无法纳入财政预算和负债管理，分期支付的运营费用和补贴也未能纳入负债管理，甚至许多地方政府有意利用PPP模式将政府债务移出资产负债表，以规避预算约束和立法机构审查。这就会重走旧的地方融资平台的老路，加大了地方政府债务监管难度与监管成本，从而导致隐性债务风险的增加。

（二）PPP模式滥用的隐性债务风险

PPP模式的滥用也是其异化现象之一。在《新预算法》约束下地方政府只能依靠地方政府债券融资，应对公共供给与财政收入的困窘，PPP模式的引进为地方政府化解债务、增加公共供给提供了新的出路。在当前PPP热潮中，PPP模式几乎成了一个万能筐，什么都往里装。但PPP模式有着较为明确、严格的适用范围， 并非任何项目都适合这一新模式。地方政府由于认识和专业性方面的局限，出现了不少PPP模式的滥用现象。例如，地方政府为吸引社会资本的进入，将原有的政府回购项目（BT项目），简单延长回购时间把该项目包装成BOT项目，然而并没有涉及中间的运营、绩效等实质性环节。此外，忽视PPP模式应用范围，放宽PPP模式应用门槛，也催生了一批不合格的“PPP项目”。例如， 一些纯商业项目或者地产开发被冠以PPP模式的帽子，实质上风险跟收益并不能够在政府与社会资本之间进行分配，反而诱发新的寻租与腐败。

PPP模式滥用的同时，也助长了隐性债务风险的发生。地方政府片面追求PPP项目数量和实施率，不惜放宽PPP模式运用的条件和限制，降低PPP模式的应用门槛，PPP项目质量下降（甚至存在假PPP项目）。在这些PPP项目中政府承诺包亏保盈、保本回购或者提供高于合理回报率的报酬率，导致项目的风险与收益分配不合理、政府的债务风险也并未合理的得到转移和降低。在没有使用PPP模式之前，建设项目的成本费用支出是直接由地方政府承担，受“现付”的刚性制约，地方政府可以更为直观地感受到财政支出的多少，从而量入为出，适度控制。但是开展PPP项目后，PPP项目的长期运营补贴、项目失败后的必要补助等支出，都属于因PPP而产生的政府债务。由于有社会资本的投入，在短期内政府是有财力富余的，但在长远来看政府拥有较大的财政负荷。由此所产生的“财政幻觉”，存在着较大的风险隐性。

（三）由“公私合作”异化成“公公合作”的隐性债务风险

“PPP”是指公共部门与私营部门之间通过建立契约合作伙伴关系来共同为社会提供公共产品或服务。国际上对PPP虽没有统一的定义，但其核心含义都是指公共部门与私营部门合作共同来提供公共产品或服务。在中国，PPP被译成“政府与社会资本合作”，因为我国的公共部门主要是指政府，合作对象中的国有企业也是重要合作伙伴，绝非单纯的都是私营部门。目前中国PPP项目合同大多数由政府部门和国有企业双方签订，国际上一般不将这种项目视为PPP。有学者指出，中国的PPP模式实质是西方国家成熟的PPP模式之前的过渡结构，并非真正意义上成熟的PPP模式。当前PPP模式呈现出由理想的PPP模式（公私合作）异化成“公公合作”。原因在于政府放宽社会资本范畴，国有企业允许参与PPP项目。此外，当前PPP项目的利润率普遍偏低，民间社会资本和民企参与项目的积极性不高，国有企业与政府有着千丝万缕的联系，分担一定的政府职能，参与PPP项目提高公共供给。但“公公合作”的背后隐藏着极大的危害，它并不能实质性的转移地方政府债务风险。成熟的PPP模式应是公私合作，共担风险，收益与风险相匹配。我国的PPP模式却存在着由“公私合作”向“公公合作”异化现象，某种程度上说并没能够实现政府债务风险的转移。

国有企业，特别是国有独资企业参与PPP项目，虽说参与双方就风险分担，利益分配进行了合理的约定，项目审批也符合法律要求，但实质上政府的风险并没有得到有效的降低，项目债务只是从地方政府资产负债表转移到了国有企业资产负债表上。这种状况反而会给地方风险错觉，因为它并不能直观的从其政府资产负债表感触到债务带来的风险状况。此外，国资背景的企业如果在项目中出现严重的债务风险，地方政府也将会为其债务风险兜底，显然这部分债务风险的统计是分散的，并非真正得到了分散，对地方政府来说该债务风险确实是隐性的。

三、化解我国PPP模式隐性债务风险的对策

为了防止PPP模式异化为新的地方政府融資平台，遏制住隐性债务风险的增长，政府监管部门应采取以下几个方面的措施：

（一）进一步规范PPP综合信息平台项目库管理

为提升政府和社会资本合作的工作管理信息化水平，2015年财政部建立了PPP综合信息发布平台。财政部PPP综合信息服务平台是我国政府对全国PPP项目进行综合管理的平台，该平台主要是收集、管理和发布国家PPP政策、工作动态、项目信息，促进项目实施公开透明、有序竞争，充分运用PPP大数据，提升政府服务水平，提高监管PPP工作效率。自平台建设以来，对我国PPP项目开发与运行起到了积极作用。特别是2018年4月财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）提出对173项不合格的PPP项目进行分类处理，对PPP项目的违规行为起到了有效的遏制作用，防范了潜在风险。但笔者认为项目库也存在诸多地方尚需完善，相关部门应当统一认识、牢牢地把握好新PPP项目的入库标门槛，提高新入库PPP项目的质量。对已经入库PPP项目，要完善信息披露要求，建立动态调整的常态化管理机制，及时将条件不具备、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。

（二）深化地方政府对PPP模式的认识

PPP 模式的核心要义在于平等协商、责权对等，政府和社会资本方是一种“平起平坐”的合作关系。在此平等的基础上，延伸出的是利益共享、风险分担的模式特征。尽管该模式也涉及融资以及投资回报等问题，但PPP 模式与普通的融资模式却有着根本不同。PPP模式属于一种管理创新，强调双方在合作中的协商互动、利益共享、风险共担，是政府在公共供给领域的新模式。地方政府必须认识到PPP模式的本质，谨慎PPP模式的使用，不能简单的将其等同于以往的地方融资平台。PPP模式作为新的治理模式，也对政府提出了相关的要求，政府必须转变角色，以平等的姿态参与到项目合作中来。严格物有所值评价与财政承受能力论证，对相关评定标准与债务指标进行透明化披露，建立起与项目产出绩效相挂钩的付费机制，使得政府付费与可行性缺口补助在项目合作期内连续、平滑支付，从而达到降低地方政府隐性债务风险的目的。

（三）完善相关的法律规范

完善法律法规是PPP模式顺利实施的法律保障，只有这样才能够推进PPP模式的健康发展。PPP模式在实施过程中之所以会产生异化，一个重要的原因在于与其配套的法律规范不够健全。当前我国对PPP模式运用的规范主要是通过财政部、发改委等部门规章进行规范，缺乏全国人大等高层次的立法，笔者认为我国应当尽快制定类似于“特许经营法”、“PPP项目法”等概念的专项法律规范，对PPP模式的参与主体，项目的审批、建设、运营等规则进行严格的规定。完善与PPP项目订立相关的合同规范，确保各方遵诺守信、切实履约。拥有完善的配套法规体系不仅能够对项目进行规范约束，加强规范引导，避免政府和社会资本合作模式泛化，同时也能够充分保障参与各方的利益，降低不确定性所带来的风险。

（四）健全项目风险管理与内部控制

防止PPP模式的异化，不仅要实施宏观方面的法规制度，更需要项目执行中的把控。PPP模式通常会应用于项目风险高，投资规模大、回收期非常长的公共产品供给领域。要想防止PPP模式不走样、不异化变形，项目实施全程中必须健全风险管理和内部控制。部分PPP项目风险控制较差，达不到有效的防范隐性债务风险的要求。此外，有些项目本不适合PPP模式，但部分社会资本只是看重政府允诺的短期回报效应，缺乏长期的合作视角，结果PPP项目运营后亏损严重，导致隐性债务风险不断增长。不健全的项目风险管理与内部控制，不仅诱发隐性债务的增长，而且还会使得国有资本和社会资本流失现象明显，违约风险增大。PPP项目未必百分百的成功，难免也会出现失败与破产。但项目失败背后若制度安排不合理、内部控制不到位，后续事宜极有可能引发出更多系列潜在问题。

（五）完善项目绩效考核与责任审计

为了优化PPP项目，防范PPP模式异化导致的潜在隐性债务风险，应当建立健全项目运营过程的绩效考核与责任审计。PPP项目作为政府与社会资本参与方的合作模式，其出发点是通过合作建设与运营为社会提供公共服务供给，而不是通过弱化运营将其异化为融资平台。PPP项目运营过程中应当加强项目把控，通过第三方机构、专家等定期对项目进行评估考核，落实经营主体的责任审计，防止项目阴阳合同对合作方的运营责任的弱化与减免。考核评估结果不达标的项目，第三方机构可以考虑向地方财政主管部门反映，财政部门要会同有关部门加强监管，防止PPP项目异化走样。

四、结语

PPP项目的规范运用可以起到促进区域发展、推进行业破冰、提升社会公共供给的积极作用。但如果运用不当，容易导致PPP模式滥用，进而异化成地方政府债务融资平台，背离模式设计初衷，从而带来相应的隐性债务风险。为了更加有效防范PPP模式异化，遏制地方隐性债务的增长，笔者认为应当从如下几个角度加强管理。第一，加强PPP项目的信息公开，进一步规范PPP综合信息平台项目库管理，增强信息的透明度，使该模式项目在阳光下运行。其次，应当深化地方政府对PPP模式的认识，强调模式设计初衷，使得双方在合作中协商互动、利益共享、风险共担。再次，完善相关的法律规范，使得PPP模式项目在健全的法制下运营，强化法律的约束与规范，防范项目失败。最后，应当健全项目风险管理、内部控制以及绩效评估与责任审计，防止项目阴阳合同对合作方的运营责任的弱化与减免。通过上述系列举措，能够有效地防止项目运行不走样，从而达到防范潜在债务风险的目的。

主要参考文献：

[1]陈龙.警惕我国PPP的异化现象.[J]领导科学.2017年10期.

[2]达霖 格里姆赛，莫文 K 刘易斯.PPP革命：公共服务中的政府和社会资本合作[M]. 北京：中国人民大学出版社，2016.4.

[3]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015年第9期.

[4]吉星富.我国PPP与政府性债务问题的研究[J].财政科学.2016年1期.

[5]刘志穷.警惕PPP“公私合作”异化为“公公合作”[N].中国政府采購报，2016.9.20.