探索上海合作组织区域金融合作的新路径

周浩

【摘要】上合组织自2001年成立之初，将政治安全、经贸合作与人文交流确定为区域合作的三个支柱。18年来，成员国在三大领域携手合作，取得了令人瞩目的成就。金融合作是区域经济合作的有机组成部分和重要支撑，在区域经济合作中发挥着积极作用，越来越受到各国的重视。文章在总结上合组织区域金融合作取得显著成效基础上，分析了区域金融发展存在的瓶颈，并提出了加强区域金融合作的新路径。

【关键词】上海合作组织；区域金融合作

【中图分类号】F125；F831

上海合作组织（以下简称“上合组织”）自2001年成立以来，已走过18年发展历程。2017年6月，上合组织实现首次扩员，吸收印度和巴基斯坦加入，至此，该组织成为全世界幅员最广和人口最多的综合性区域合作组织，拥有近30亿人口和超过16万亿美元的GDP总量，构成了欧亚大陆上规模庞大的区域市场，蕴藏着巨大发展潜力。

一、上合组织区域金融合作成效显著

上合组织成员国之间的金融合作从无到有，不断深化，极大地促进了区域经济合作的发展。

（一）奠定了区域金融合作的法律基础

2003年，在上合组织成立之初，六个成员国签署了区域经济合作的纲领性文件——《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，将“发展本地区各国银行间合作和金融信贷关系”作为重要合作方向，由此形成了区域金融合作的法律依据。

2005年10月26日，上合组织成员国政府授权金融机构在莫斯科签署了《上海合作组织银行联合体（合作）协议》，标志着上海合作组织银行联合体（以下简称“上合组织银联体”）正式成立，这是成员国之间第一个金融机构合作机制。2006年6月，上合组织银联体成员行通过了《关于支持上海合作组织区域经济合作的行动纲要》，确定了银联体运行初期的合作目标与计划，即为成员国在能源、交通基础设施、农业、中小企业等领域的重大项目提供融资支持。六方确定了协商、协调和信息交换机制，拟定了银联体成员行之间开展项目合作所需的指导性文件，建立了统一的项目数据库，就此奠定了银联体合作的法律基础。

（二）建立了区域金融合作机制

迄今，上合组织建立了双层区域金融合作机制，一是政府层面的上合组织财长和央行行长会议，二是金融机构层面的上合组织银联体。

1.上合组织财长和央行行长会议

在2009年、2012年和2016年上合组织财长和央行行长会议相继举行了三次会晤，力求深化上合组织财金合作，加强各方在财经领域的对话，促进各国经济发展，深化区域经贸联系，提升上合组织在世界经济中的作用。此外，各方多次就组建上合组织发展基金（专门账户）和上合组织开发银行问题进行了交流与磋商。

2.上合组织银联体

迄今，上合组织银联体理事会已经召开了15次会议。银联体成员行分别是哈萨克斯坦开发银行、中国国家开发银行、吉尔吉斯斯坦结算储蓄银行、俄罗斯开发与外经银行、塔吉克斯坦国家储蓄银行和乌兹别克斯坦对外经济活动银行。2018年，银联体理事会第14次会议授予巴基斯坦哈比银行成员行地位，实现了银联体首次扩员。2019年，银联体理事会第15次会议正式授予印度基础设施金融公司成员行地位，至此成员行增至8家。

上合组织银联体的主要任务是：扩大本币在相互结算和贷款中的使用比例；在上合组织框架下拓展新型金融合作方式，包括在投资领域推动PPP合作机制、开展租赁业务等；挖掘上合组织成员国资本和证券市场潜力，包括依托香港、莫斯科、上海和阿拉木图在内的全球和地区性金融中心，探讨新的合作方式；为上合组织成员国、观察员国及第三国企业提供投资和项目融资咨询服务；促进成员行之间开展经验交流与人才培训等。

上合组织财长和央行行长会议以及银联体为拓展区域金融合作提供了重要机制保障，也为区域经济合作的全面发展提供了重要支撑。

（三）区域金融合作规模不断扩大

在成员国的共同努力下，上合组织区域金融合作不断发展，区域金融合作规模逐渐扩大。

自2002年以来，中国人民银行已与上合组织部分成员国、观察员国和对话伙伴国签署了双边本币互换协议，包括俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、巴基斯坦、白俄罗斯、蒙古、土耳其和阿塞拜疆等。截至2016年，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦五个成员国签署有效的双边本币互换协议总规模达1 600亿元人民币1。

自上合组织银联体成立以来，中国国家开发银行积极为区域内能源资源、互联互通、民生等领域合作项目提供多元化金融服务，向成员国发放贷款累计超过1 000亿美元。2018年，中国国家开发银行还设立了上合组织银联体300亿元等值人民币专项贷款，与吉尔吉斯斯坦农业银行签署了150万美元和1 200万元人民币的融资贷款合作协议。截至2019年1季度末，中国国家开发银行对上合组织国家贷款余额达496亿美元，向成员行、对话伙伴银行发放贷款87亿美元及100亿元人民币，专项贷款项下承诺贷款金额折合人民币242亿元2。

中国进出口银行向上合组织成员国提供的优惠出口买方信贷总计达185亿美元以上。优买贷款为成员国实施电力、交通、农业、化工等领域的项目提供了优质融资支持，对于改善民生、促进区域基础设施互联互通发挥了重要作用。

（四）金融合作方式不断创新

在扩大贷款规模的同时，各国积极探索新型金融合作方式。中方与哈萨克斯坦等国开展了货币直接交易或挂牌交易，为推进中国与周边国家或地区的贸易投资合作发挥了积极作用。2017年，中国工商银行（莫斯科）股份公司正式启动人民币清算行服务。俄罗斯铝业联合公司在中国上海证券交易所成功发行10亿元3人民币的熊猫债券，这是“一带一路”沿线国家企业在中国资本市场开展直接融资的有益尝试，拓宽了各国企业的融资渠道。中国与哈萨克斯坦签署了《关于设立中哈农业发展基金的框架协议》并设立总额为20亿美元的中哈产能合作基金，为拓展两国农业合作和产能合作提供资金支持。乌兹别克斯坦全国统一结算中心将中国银联国际支付系统与乌银行间支付系统联通，为中国与中亚五国在结算领域的合作开辟了先河。人民币国际化步伐进一步加快，上海证券交易所入股哈萨克斯坦阿斯塔纳国际金融中心交易所，中资银行收购哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦金融机构的股份，哈萨克斯坦将人民币列为国家储备货币。亞投行、丝路基金、中国-欧亚经济合作基金极大拓展了中方对上合组织国家的投资渠道，搭建了更多融资平台。

（五）金融合作主体日趋多元化

在上合组织框架下除了银联体成员行以外，其他商业银行也参与了合作进程。中国工商银行在俄罗斯、哈萨克斯坦、巴基斯坦、印度和土耳其相继设立了分支机构，中国银行在俄罗斯、哈萨克斯坦、巴基斯坦和印度设立了分支机构，中国建设银行和中国农业银行也在部分成员国开设了分支机构，中信银行和哈尔滨银行积极参加了中哈和中俄金融合作，各国金融机构之间的业务往来更加频繁，合作日益密切，大大提升了区域金融合作水平。

二、区域金融合作亟需突破发展瓶颈

尽管上合组织区域金融合作取得了积极成效，但着眼于未来发展仍需破解诸多发展难题。

（一）建立上合组织开发银行缺乏共识

2010年11月25日，在上合组织成员国第九次总理会议上中方提出了成立上海合作组织开发银行的倡议，希望探讨共同出资、共同受益的新型合作方式，促进区域经贸往来。此后，俄方提出了设立上合组织发展基金（专门账户）的建议，也曾探讨以欧亚开发银行为基础建立上合组织开发银行等方案。历经10年磋商，终因各方意见相左而久拖不决，未能如期成立。上合组织开发银行无论对于推动区域经济合作发展，还是为具体项目提供融资支持均具有极为重要的作用，为此各方应以求同存异原则就此尽快达成共识。

（二）区域金融合作缺乏市场导向

上合组织区域经济合作采用了政府主导、自上而下推动的合作模式。在金融合作领域无论财长和央行行长会议，还是银联体合作，均具有政府主导的特点。这种模式在合作初期有利于推进大项目建设，便于在较短时间内集中大量资金促进项目实施并取得成效。但随着区域经济合作的不断深化，需要融资的项目越来越多，合作领域越来越广，主体愈加多元化，现有合作机制市场导向不足的弊端越发凸显，已严重制约合作进程。尽管中信银行与哈萨克斯坦萨姆鲁克-卡兹纳国家财富基金股份公司尝试建立了合资基金并取得一定成效，哈尔滨银行牵头18家中国金融机构与俄罗斯17家银行建立了中俄金融联盟，力求突破既有金融合作模式，但仍是星星之火，短期内难有重大突破。受上合组织合作机制制约，金融合作做大做强仍需时日。

（三）合作主体以国有金融机构为主，民营金融机构较少

迄今，上合组织区域经济合作的重点领域是能源资源勘探开发及基础设施建设，开发性金融发挥了积极作用，开发银行成为区域金融合作的主力军。伴随区域经济合作逐渐拓展到农业、制造业以及高新技术等领域，对商业性金融合作的需求明显上升，需要多层级金融机构共同参与合作，以市场为导向为项目提供融资支持。但上合组织成员国金融市场不发达对此形成了掣肘。图1显示，根据世界银行的统计，2017～2018年，在全球137个经济体中上合组织成员国银行健全度指标普遍位于中下水平，其中俄罗斯、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦的排名均位列100位之后，处于较低水平。银行制度不健全以及发展不均衡导致参与区域金融合作的银行较少，也难以提升合作水平。

（四）金融合作以贷款为主，形式较为单一

截至目前，上合组织成员国之间的金融合作仍以贷款为主，其他融资形式鲜为使用。虽然针对上合组织设立了中哈产能合作基金、中国——欧亚经济合作基金等新型融资模式，但实际效果尚未充分显现。各国金融市场不发达，难以为基金等市场化融资渠道提供机制保证，也制约了金融合作的不断深化。

表1显示，在全球137个经济体中上合组织成员国（缺少乌兹别克斯坦数据）在“金融市场发达程度”指标上的排名差异较大，中国与印度处于较好水平，其他国家处于中下水平，俄罗斯、哈萨克斯坦和塔吉克斯坦处于较低水平。而在“通过当地股票市场融资”指标排名上中国、印度和巴基斯坦位于上等水平，俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦处于中下水平，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦处于较低水平。由于大多数上合组织成员国金融市场发展水平较低，且参差不齐，因此基于市场化的各种融资手段，包括基金、并购、风险投资等在上合组织区域难有作为，严重影响了区域金融合作的发展。

三、探索上合组织区域金融合作的新路径

2019年6月，在上合组织比什凯克峰会上八国元首联合发表了《上海合作组织成员国元首理事会比什凯克宣言》（以下简称“宣言”），强调“扩大和深化上合组织成员国在金融、投资、交通、能源、农业等领域的合作有助于地区经济可持续增长”，再一次强调了金融合作对于推动区域经济合作的重要性，为此，各方应共同努力探索金融合作的新路径与新模式，为深化区域经济合作提供新动能。

（一）采用创始成员国模式建立上合组织开发银行

《宣言》指出：“2019年成员国注意到就建立上合组织开发银行和发展基金（专门账户）问题所作的研究，支持继续相关协商工作”。鉴于上合组织开发银行的重要性，但各国利益诉求多样，可考虑在坚持《上海合作组织宪章》规定的“协商一致”原则前提下探索采用创始成员国的合作模式，即有意愿的国家可先行创建上合组织开发银行，其他国家可根据自身的需求与能力适时加入开发银行，由此可避免因个别国家意见不同而影响区域金融合作进程。这种模式也适用于各类区域合作基金的建立与使用，由此将形成双边、诸边及区域相结合的多层级金融合作模式，使合作内容与形式更加多样，更具有包容性。

（二）提升商业银行和民间银行参与金融合作的水平

在继续巩固和扩大银联体成员行合作的同时，要积极促进各国商业银行之间的合作，推动商业银行在各国设立分支机构，建立代理行关系，拓展业务往来。同时，发挥中俄金融联盟、中信银行、阿斯塔纳国际金融中心等多层级民间商业性金融机构的作用，鼓励各类银行在不同层面、不同领域开展合作，拓展融资渠道，创新合作模式，大力吸收保险机构和征信机构参与金融合作。各成员国金融机构通過互学互鉴提升金融市场发展水平，完善本国的银行体系与制度，缩小差距，推动区域金融合作快速发展。

（三）积极创新融资模式

在扩大贷款规模的基础上积极探索新型融资模式与渠道，包括组建联合基金、拓展三方合作、采用PPP模式，开展企业并购、发行债券等。2018年12月，俄联邦财政部宣布计划于2019年发行10亿美元等值的人民币债券，探索在中国金融市场进行直接融资1。2017年，德国Fresenius Medical Care公司与吉爾吉斯斯坦卫生部采用PPP模式在吉尔吉斯斯坦建成了血液透析项目，开辟了新的融资模式。此外，中国工商银行与欧洲复兴开发银行，欧洲投资银行、亚行及其他银行在非洲和拉美国家进行了联合融资的尝试，取得了积极效果并积累了经验。目前中方与欧盟驻华机构正在探讨在农业、医疗卫生、环保及其他领域采用三方合作模式为上合组织区域的项目提供融资支持。在这种模式框架下欧盟提供资金支持，中方提供技术和人力支持，第三方国家提供项目清单，三方合作模式在缅甸和孟加拉国取得了成功，预计在上合组织区域内也具有良好发展前景。

（四）大力拓展区域金融合作范围

2015年12月，上合组织成员国政府首脑（总理）理事会第十四次会议联合公报强调：“吸收观察员国和对话伙伴国参与上合组织务实合作对拓展本组织合作空间具有积极现实意义。总理们指出，应进一步积极吸收观察员国、对话伙伴和有关国际组织通过上合组织实业家委员会、银联体等渠道参与经贸、人文等领域务实合作”。吸收观察员国和对话伙伴国的金融机构参与上合组织区域金融合作有利于增加合作主体，调动多方积极性，突破成员国相对狭小的合作范围，在更为广阔的区域内拓展金融合作，探索更为灵活的合作模式，挖掘区域金融合作的潜力。此外，还应加强与亚投行、新开发银行、丝路基金、中国-欧亚经济合作基金等机构合作，促进区域内贸易投资便利化。在此基础上，拓展与国际货币基金组织、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、亚洲开发银行、世界银行等国际金融机构的合作，加强交流，增强区域金融合作的能力。

历经18年发展，上合组织区域经济合作进入了新阶段。未来需要进一步提升合作水平，推动区域经济合作实现高质量可持续发展，拓展并创新区域金融合作的新路径为此提供重要保障。

（本文作者为对外经济贸易大学经贸学院在职人员高级研修班学员。）

1 《上合前瞻 | “一带一路”为上合组织注入新动能》，王开轩，《中国报道》，2018年5月21日。

2 《上合组织银联体理事会第十五次会议召开》，www.yidaiyilu .gov.cn，2019年6月14日。

3 李丹丹，《首单“一带一路”熊猫债发行 金额10亿元人民币》，《上海证券报》，2017年3月18日。

1 《俄财政部计划于2019年发行人民币国债》，驻俄罗斯联邦经商参处，ru.mofcom.gov.cn，2018年12月17日。