基于职业教育视角的新型城镇化背景下失地农民市民化研究

陶军明 吴沙秦

[摘要]新型城镇化强调“以人为本”、注重与农业現代化协调发展和可持续发展，失地农民市民化有利于新型城镇化推进、促进城乡协调发展、和谐社会构建。文章认为当前我国失地农民市民化呈现滞后性、无助性和孤立性的特点，并分析了三类特点的成因。对此提出要通过强化知识技能和职业道德培训、开设创业指导以及开展内容多元化的城市适应教育等途径，以期提高失地农民综合素质，促进其就业和角色转换，全方位提升我国失地农民市民化水平。

[关键词]新型城镇化;失地农民;市民化;职业教育

[作者简介]陶军明（1979- ），男，江西彭泽人，江西科技师范大学教育学院，教授，天津大学教育学院在读博士;吴沙秦（1988- ），女，湖南凤凰人，江西科技师范大学教育学院在读硕士。（江西  南昌  330038）

[课题项目]本文系2017年度国家社科基金“十三五”规划教育学一般课题“失地农民职业教育补偿机制研究”的阶段性研究成果。（课题编号：BJA170101）

[中图分类号]G725[文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）19-0082-07

2013年，中央城镇化工作会议提出：要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。2014年，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）强调，我国已经进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期，必须深刻认识到新型城镇化对经济社会发展和实现中华民族伟大复兴中国梦的重大现实意义和深远历史意义。2017年，党的十九大报告在提出实施区域协调发展战略中，再次强调要建立以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。

以人为本的市民化是新型城镇化的核心和重点，要大力推进新型城镇化，首先要解决农业转移人口的市民化问题。

一、新型城镇化：特征与影响

党的十八大报告首次提出走中国新型城镇化道路，并将其作为我国经济社会发展的重要战略任务;2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进以人为核心的城镇化;2014年，《规划》进一步强调要坚持以人为本的原则走中国特色新型城镇化道路。新型城镇化的实质是“人的城镇化”，以以人为本、城乡统筹、产业互动、节约集约、生态宜居和绿色发展为基本特征，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化不同于传统的城镇化，体现在以下几方面：

（一）新型城镇化强调“以人为本”

传统的城镇化忽视人的主体地位，一味“重城轻乡”，过度追求城市扩张建设，导致城乡分割严重，带来生态环境破坏和阶层对立等诸多矛盾。新型城镇化侧重以人为核心，表现在扩建城市的同时，注意合理、有序地推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。此外，重视人口素质提升、人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

（二）新型城镇化注重与农业现代化协调发展

传统城镇化“重工轻农”，以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，导致农村发展逐渐萧条，城市发展不堪重负，城乡分割现象严重。而新型城镇化着眼农民、涵盖农村、注重保护农民利益，并与农业现代化发展相辅相成，致力于实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

（三）新型城镇化重视可持续发展

传统的城镇化“重量轻质”，盲目追求城镇化率，而忽视质的发展，导致资源过度消耗和生态环境恶化，从而难以实现生态宜居的新型城镇建设目标。新型城镇化以科学发展观为基本原则，不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。

二、失地农民市民化：新型城镇化的题中之义

（一）失地农民市民化的内涵

失地农民是我国大力推进新型城镇化进程中的时代产物，是一群有别于农民和市民的特殊群体。有学者认为失地农民可以划分为三种类型：一是因居住地环境恶劣需要搬迁的农民;二是在现代农业发展过程中，土地自主经营权被转让的农民;三是城镇化发展过程中的被征地农民。《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）中认定，失地农民为“因为城镇化建设的需要，拥有农村集体土地承包经营权同时在城镇化过程中被征收部分或全部土地的农民”。借鉴相关学者的已有研究，本文所研究的失地农民属上述类型的第三类，即因城镇化土地被征用而成为失地农民的群体，有的学者又称为“被动城镇化群体”或“边缘群体”。这一群体有着共同的“三低”特点，即文化素质低、社会地位低和收入水平低。他们在涌入城市过程中逐渐成为一批种田无地、投资无钱、就业无路、保障无门的弱势群体。

市民是相对于农民而言的，从最基本的含义来看，通常是指具有城市有效户籍和常住在市区的合法公民。在我国，构成市民基本上需符合三个特征：一是持有效的城市户籍，二是居住和生活的范围在市辖区或城区内，三是从事行业属于非农业生产劳动。市民化是与城镇化紧密联系的，即指在城镇化过程中向城镇转移的农村人口在社会经济机会获得上实现公平，平等享有公共服务和权益保障，在文化心理方面实现角色转换，能够在城市稳定就业和定居，成为名副其实的本地居民的过程。失地农民市民化是新型城镇化推进中的应然选择和题中应有之义。

失地农民在市民化进程中必然要经历很多改变，这些变化主要有显性和隐性两方面。显性方面指看得见的变化，主要有生活方式的改变，如人们吃穿住行、工作娱乐和社会交往等。隐性方面多指看不见的变化，主要有观念意识的变化，如心理适应、价值观改变、生活态度转变以及处世策略的调整。

（二）失地农民市民化的意义

失地农民市民化是整个农业转移人口市民化的一个关键环节。解决失地农民市民化问题，既是解决“三个1亿人”问题的现实之需，也是破解城乡二元结构，推进以人为核心的新型城镇化的首要任务。对促进城乡协调发展、社会和谐稳定、人力资源开发具有重要意义。

1.有利于新型城镇化推进。失地农民市民化与新型城镇化是紧密相连的，新型城镇化是失地农民市民化的前提条件，失地农民市民化是新型城镇化的必然结果，没有失地农民市民化就没有真正的新型城镇化，也就没有真正和完全意义上的社会现代化。新型城镇化的实质是人的城镇化，其核心是以人为本，即要围绕人的生存权和发展权来推进城镇化进程。这就意味着失地农民市民化过程中，要注重保障失地农民的权益、提升其综合素质、增加其就业机会，使他们在生活方式、行为习惯和价值观等方面顺利融入城市。只有整个失地农民群体的市民化水平提高了，才能有效促进社会融合，减少城市病，让新型城镇化健康有序发展。

2.促进城乡协调发展。我国城乡二元结构突出，长期的二元分割制度导致城市和农村在收入、社会福利、教育以及社保等方面存在巨大差异。这些差距使得失地农民被排斥在城市的大门之外。城乡资源严重分配不均，失地农民无法享有与市民同等的权益和公共资源。长此以往，会激发城乡矛盾，提升社会犯罪率。因此，要大力推进失地农民市民化，加快失地农民的角色转变，让其在生存权和发展权上享受他们应有的权益，从根本上破解城乡二元结构，改善城乡资源配置，促进城乡均衡发展。

3.有助于和谐社会构建。失地农民市民化是我国社会主义现代化进程中的一个重大战略问题，对全面建设小康社会和实现现代化的进程具有重大意义。然而当前我国很多失地农民仍处于城市边缘，他们难以融入城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了很多矛盾，久而久之会使失地农民对城市生活存在疏离感且责任意识匮乏，处理不当还会造成重大的不稳定隐患。因此，需要加大对失地农民市民化的关注和政策扶持，营造可持续发展、共享现代化建设成果的良好环境，使其得到社会认可和价值认同并逐渐融入城市生活和市民群体。

（三）失地农民市民化问题表征与原因分析

1.失地农民市民化的滞后性。失地农民市民化的滞后性，主要体现在新型城镇化进程中“人”的现代化进程滞后。根据国家统计局数据显示，截至2017年末，我国城镇化率为58.52%，比上年末提高1.17个百分点。城镇化率的提高意味着城镇人口数量增加、城市发展加速以及现代化进程加快。然而在当前社会各领域飞速发展的背景下，“人”的现代化进程却远远滞后于“物”的现代化。具体表现在：文化水平和职业技能与就业市场需求脱节、认知水平与现代化发展水平难以持平以及生活水平赶不上城市快速发展的节奏。整个失地农民群体的发展难以跟上城市快速发展的步伐，在城市中的存在感十分薄弱。失地农民市民化进程呈疲乏态势，有其特殊的历史和现实因素。

一是失地农民自身综合素质低。主要体现在文化水平和职业技能两方面相对落后，跟不上城市发展的步伐。根据国务院发展研究中心的研究，在全国失地农民中，初中及其以下水平的人占大多数，达到82.9%，高中以上水平的只有9.7%，其余的是文盲。加之，小农经济意识根深蒂固，一些长久的生活积习和保守观念使失地农民对于城市里的新世相无法理解和认同，继而难以适应城市生活，在心理层面也难以接受自己“他予”的市民身份。

二是城乡生活方式差异大。农村生活与城市生活存在很多的差异，包括社会关系、文化习俗、认知行为等方面。多数失地农民的生活方式和思想观念固化，尤其是一些年龄较大的失地农民，在农村生活了大半辈子，要融入城市生活必然需要一个适应过程，然而这个过程没有受到重视并给予有效的引导，从而加大了失地农民市民化进程中的矛盾和冲突。

三是缺乏有力的政策保障。失地农民是既有别于农民又不同于市民的弱势群体，但这个弱势群体的生存和发展并没有在政策上得到有力的支持。例如，较低的征地补偿标准和有差别的城乡社会福利制度，使得失地农民的合法权益没有得到应有的保障，继而在市民化进程中出现生活成本加重、求职碰壁等重重困境;此外，相关政策的不完善，使失地農民在社保、就业、医保等方面不能享受与市民同等的待遇，从而阻碍了失地农民的市民化进程。

2.失地农民市民化的无助性。失地农民市民化的无助性，指失地农民市民化进程中在生活和就业等方面缺乏广泛的关注和重视。例如，我国当前针对失地农民社会保障的优惠政策较少，在引导失地农民进行社会角色转换过程中给予的人文关怀不够，这些疏忽和冷遇使得失地农民逐渐成为生活在城市边缘的弱势群体，在生活上经常面临就业无岗、创业无援、投资无钱、保障无门的无助境地。致使失地农民市民化无助性的原因主要有以下两方面：

一方面是由于相关的社会保障支持体系不完备。社会保障的真空，会降低失地农民的社会安全感。土地是失地农民的基本生活资料也是重要的生活保障。农民失去土地，就意味着失去工业、养老和最低生活保障等福利。但现有的社会保障制度更多关注的是城市市民群体，对失地农民群体在就业、养老和医疗方面的关注十分缺乏，使得失地农民市民化进程中不能和城市人一样享有城市平等的就业机会。长此以往，他们既无法回乡养老，留在城市又没有生活保障，在城市中盲目流动，容易沦为城市中的新难民。

另一方面是因为缺乏必要的职业教育培训。国外对农民的职业教育培训相当重视，通过职业教育来提升失地农民职业技能和文化水平，从而促进当地经济发展的成功案例有很多。但是，目前我国对失地农民进行职业教育补偿还处于探索阶段。多数地区对失地农民仍是给予货币形式的补偿，虽然解决了眼前的生活困难，但疏于对长远生计的考虑，容易出现“返贫”现象。课题组针对南昌县189名失地农民的调查中，在回答“是否愿意参加职业培训”的问题时，有73.02%（138人）选择“愿意”，26.98%（51人）选择了“不愿意”。可见，失地农民参加职业培养的意愿较强，希望能够从培训中有所收获。但是，我国相关部门没有意识到职业教育培训的重要性，多数地区也欠缺相关考量，使得有意愿参加职业教育培训来获取知识和技能的失地农民失去提升自我综合素质的学习机会。目前虽然有些地方针对失地农民实施了职业教育培训，但没有充分考虑和满足失地农民群体的意愿与职业需求，培训内容多集中在技能培训上，有关市民化教育方面不足，在一定程度上影响了失地农民的市民化进程。

3.失地农民市民化的孤立性。失地农民因城镇化失去土地生产资料以后，并没有因城镇化而享受到和市民同等的待遇，相反在市民化进程中经常会受到来自社会各界的不公平待遇，使得这个群体无可避免地成为被排斥和孤立的对象。加之失地农民原有的生活习惯、风俗信仰和人际交往范围与城市市民的生活习惯相差较大，因而难以找到归宿感并随之产生与城市间的距离感，长此以往会造成城乡间的分离加大甚至对立。失地农民市民化孤立性的原因有：

一是户籍制度的影响。我国长期以来实行的城乡二元户籍制度，使得城市户籍之外的人口特别是农民工不仅在经济权益方面受到歧视和不公平待遇，同时在政治权益方面也没有受到应有的保障，失地农民群体的利益诉求难以得到应有的回应和保障。此外，我国多数城市的劳动力市场在进行员工招聘时有户籍限制，没有城市户籍的失地农民因此很难找到合适工作的机会，不得不在次级劳动力市场谋生存、求发展。

二是社会排斥的影响。社会排斥的定义是农民接受农转非后，很长时间内没有得到应有的地位、身份以及相应的生活与权利，社会排斥是多维度的排斥，分为经济排斥、政治排斥、文化排斥、社会关系排斥和福利制度排斥等。失地农民在市民化进程中受到这五个方面不同程度的排斥，其中社会关系的排斥，拉开了失地农民与城市市民之间的距离，即便失地农民在城市内工作生活，但他们的社会关系网络仍局限于自己的群体而难以融入城市居民的群体。另外，当城市一些资源出现供不应求现象时，城市居民认为失地农民会争夺其资源而排斥他们。这些排斥现象表明失地农民在融入城市进程中，并没有真正被接纳。缺乏社会的支持，失地农民很容易成为被孤立的边缘群体。

三、职业教育和培训：助推失地农民市民化的作用与路径

职业教育是面向人人的大众教育，具有满足社会经济、市场需求和人的发展需要的功能。当前我国每年有大量失地农民不断涌向城市，他们既要融入城市社会经济发展的需求中，也要实现个人的全面发展。这就需要职业教育有效介入，通过有计划、有组织地对失地农民开展知识和技能以及相关的市民化教育培训，使其掌握城市劳动力市场所需的文化知识和职业技能，提高其稳定就业和发展的能力，从而更快地融入城市生活。因此，在强调以人为本的新型城镇化进程中，职业教育是解决市民化问题最直接、最有效的途径。

（一）职业教育对失地农民市民化的积极作用

党的十九大报告中强调教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，完善职业教育和培训体系。职业教育具有满足社会经济、市场需求和人的发展的作用，对我国新型城镇化的推进和发展产生了举足轻重的影响。一方面，职业教育发挥服务社会的功能，通过专门的职业院校和培训机构，培养、培训各级各类专业人才来满足社会各行各业的发展需求和人的发展需要。另一方面，职业教育发挥人才培养功能，通过对失地农民实施必要的职业教育和培训，一则使他们获得进城务工所需要的一技之长，提高生存和发展的能力;二则促进其有序向城市转移，有利于城市“新市民”整体素质的提高。由此，对失地农民施以职业教育是提高城镇人口素质、推进新型城镇化和促进失地农民顺利市民化的有效途径。

（二）职业教育促进失地农民市民化的路径

1.强化知识技能和职业道德培训，为失地农民市民化提供就业支持。根据《规划》提出的目标，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这就意味着将有大量农业转移人口要在城市稳定居住，稳定居住的先决条件是稳定就业。因为失地农民文化水平不高，又缺乏职业技能而难以在城市中获得合适职业和岗位。职业教育和培训是扩大就业和再就业的重要手段，通过对失地农民进行知识技能培训和职业道德培养，提高他们的就业能力和职业适应能力，使其达到上岗要求，从而实现顺利就业。

一是重視新知识、新技能培训。当前是科学技术引领的时代，大数据、互联网、物联网和云计算已成为21世纪各行各业的关键词。科学技术的每一次革新，都将推动社会各领域的深刻变革，同时也会对求职者的岗位技能提出新的要求。因此，在这样的背景下，职业教育的培训内容要突出时代性，不断与时俱进。不仅需要对失地农民进行基本的网络知识和操作技能培训，还需要伴随新技术的引进而对其进行新知识、新技能的培训。通过与企业合作进行场地实训和操作练习，来提升失地农民对新技术的掌握。

二是注重职业道德培育。职业道德是个人职业生涯发展的重要组成部分。在中国传统二元分割的社会，长期以来农民是作为一种身份而非职业存在的，缺乏必要的职业道德培育。马克思说：“实际上，每一个阶级，甚至每一个行业，都各有各的道德。”失地农民在转变身份融入城市生活取得新职业角色的过程中，需要接受一定的职业道德教育。可通过树立典型、学习先进，使失地农民从先进模范人物事迹和品质中受到品德熏陶;还可进行职业道德基本规范的指导，建立积极的职业态度;之后加强“爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会”素质的培养。

2.开设创业指导，拓宽市民化进程中失地农民就业渠道。新型城镇化建设进程中，国家鼓励大众创业，万众创新。党的十九大报告再次强调，要大规模开展职业技能培训，注重解决结构性就业矛盾，鼓励创业带动就业，促进农民工多渠道就业创业。职业教育可以为失地农民提供创业意识教育和创业技能培训，加强创业意识和提升创业能力。

培训主体通过培养失地农民的创业兴趣和动机来进行创业意识教育。具体而言，一是要营造创业的良好氛围，搭建创业平台，通过广播、电视和网络等方式加大创业政策的宣传，提高失地农民参与创业的积极性。二是经常组织创业成功案例研讨会，使失地农民从创业典型的成功案例中，找到创业的门路，看到致富的可能。三是对他们普及市场经济常识和开展市场分析能力培训，培养失地农民的艰苦创业意识与合作创业意识，增强他们驾驭市场的应变能力和应对风险的能力。

创业技能培训主要是培养失地农民的创业操作能力，包括行业技术、经营管理、营销策略等能力。通过依托有资质的教育培训机构，针对失地农民的特点和创业不同阶段的需求，开展多种形式的创新创业活动，鼓励有想法、有热情的失地农民参与进来。例如，借助互联网技术，开展“互联网+”形式的创新创业活动。此外，还需对失地农民进行创业计划的培训，为失地农民厘清创业思路、明确各个创业阶段的关键任务，从而提升创业成功几率。

3.开展内容多元化的城市适应教育，全方位提升失地农民市民化水平。职业教育的动态性、开放性和服务社会功能的特点，决定了职业教育的教学内容、管理模式和课程设置等要围绕市场变化和社会转型进行适当的调整。因此，职业教育可开设多元化的培训内容，满足在新型城镇化进程中社会经济发展对失地农民综合素质的需要，促进其城市适应，全方位提升失地农民市民化水平。

一是实施必要的心理健康教育。失地农民长期生活在农村，早已适应自己的农民身份，城镇化后向市民身份转化，需要一个过程去适应和接受。年龄小的失地农民思想更为活跃，接受能力强，更能适应身份的转换，而年长的失地农民，旧有的生活习俗根深蒂固，不太愿意接受城市的文化。长时期的身份认同模糊对失地农民的心理造成极大困扰，影响他们市民化的有序推进。因此可开展心理学常识方面的辅导，如心理学常识、心理健康知识等，加强失地农民市民化进程中遇到困难的抗挫能力和自我心理调节能力，减少心理障碍及其他心理问题，增强他们转为市民身份的认同和城市适应能力。

二是注重社会交往教育。社会学家费孝通说过，在中国乡村，人们之间社会交往呈现出一种差序格局，亲缘关系、地缘关系，直至所有的人际关系，都是以自我为中心，逐渐从一个一个人推出去的。失地农民过去生活在熟人社会，交往对象往往局限于血缘和地缘关系，而现代社会的城市是由陌生人组成的社会，各人不知道各人的底细，是无法用乡土社会的习俗来应付的。因此，失地农民要适应城市生活，融入市民交际圈并与之建立良好的人际关系，不仅需要改变以往的交往模式，还要具备一定的沟通技巧和交际能力。职业教育是促进人的全面发展的教育，可在培养其就业技能的同时，加强其沟通技能知识的培训，包括人际交往的基本知识和技巧。通过搭建交流平台，如开展讲座论坛、小组讨论以及游戏互动等活动增进失地农民与其他群体之间的沟通交流，帮助他们打破以地缘和血缘建立的社交网络限制，建立起以业缘、人缘为主的新型城市社会关系，从而顺畅地进入城市的社会关系网络中。

三是增设失地农民闲暇教育。失地农民习惯了过去日出而作、日落而息的农耕生活，闲暇时间有明显的季节性，休闲的方式重复、单调。而在城市，个体生存自由度较高，有更多的休息和闲暇时间。失地农民对于多出来的闲暇时间无所适从，形成浪费，不利于良好生活习惯的养成。因此，职业教育在强调知识和技能教学的同时，还可提供闲暇生活方面的教育，引导失地农民转变闲暇观念，有规律地度过闲暇时间。具体而言，可以充分利用城市中的艺术馆、博物馆、图书馆和文化公园等休闲场所组织开展健康有益身心的文娱活动，如书法绘画、旅游摄影、健身运动等，营造一种个体心情愉悦、文明而有意义的闲暇生活氛围，让失地农民积极参与其中，培养他们文明、健康、科学的休闲生活方式，提高其审美情趣的同时促进市民化。

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