70年来儿童福利的政策演进及其路径探析

于建琳 宣朝庆

当前我国是儿童数量位居世界第二的大国，约有3亿之巨。在中国，儿童福利是早已存在的社会现象。有研究者认为，《周礼》中的“慈幼”思想或许是中国最早的儿童福利思想，①陈鲁南：《从中国古代儿童福利政策看“爱幼”的中华传统文化》，《社会福利》，2012（1）。从孟子的“幼吾幼以及人之幼”的博爱到宋代的慈幼庄、明清的育婴堂，再到现代的儿童福利院，都是儿童救助与保护事业的开展。在这一发展过程中，中国的儿童福利是家庭福利功能不断弱化而国家福利功能不断增强的发展趋势。②姚建平：《适度普惠型儿童福利制度模式探讨》，《中国人口报》，2015-06-01。综观国内儿童福利研究，学界主要聚焦于20世纪90年代以来的儿童福利，尤以经验性研究居多，关注留守儿童、流浪儿童、孤儿、残疾儿童等特殊儿童和困境儿童群体的生存及福利现状，分类实践性研究火热，而立足我国文化、经济与社会的结构性、理论性、历史性研究较为欠缺，这不仅不利于儿童福利的学术研究，更不利于指导儿童福利制度建设。本文试图从广义的儿童福利视角出发，对建国以来我国儿童福利发展演进过程做历时性探索，深入探究我国儿童福利政策制定过程中的演变逻辑，对我国儿童福利领域理论研究做出反思。

一、儿童福利的政策演进概述

建国七十年来，我国儿童福利获得了巨大发展，特别是改革开放以来，儿童福利逐渐演变为国家级、独立性、战略性和全局性议题。③刘继同：《中国儿童福利制度研究》，北京：中国社会出版社，2017，第5-6页。随着经济发展、体制变革与社会问题的演化，我国儿童福利政策经历了阶段性发展的过程。

（一）集体保护下的儿童福利（1949—1978）

建国初期，我国面临对内尽快恢复生产、发展经济、巩固新生政权，对外建立国际地位、与境外敌对势力的封锁做斗争的严峻形势，国内外仍有局部战争的阴影笼罩，儿童福利与保卫和平抵抗战争相关联，儿童作为国家公民，受到法律保护。这一时期的儿童福利理念是培养社会主义合格建设者和接班人④刘晓静：《计划经济时期中国儿童福利研究》，《社会保障评论》，2018（4）。，要保卫儿童的健康与照顾其生活，以培养成才，保育保教是儿童福利的重点。

早在1949年《共同纲领》就提出“注意保护母亲、婴儿和儿童的健康”，表达了对妇女儿童的关切。1949年12月确定六月一日为儿童节，与国际儿童节接轨，也反映出新中国对儿童的重视。1954年颁布的首部《宪法》规定“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”，这是建国初期最主要的关于儿童保护的法律规定。在儿童医疗卫生福利方面，国家十分关心儿童的健康，加强学生保健。这一时期，儿童没有专门的医疗保障制度，而是跟随直系亲属享受劳保医疗或公费医疗。⑤参见1953年《中华人民共和国劳动保险条例》、1952年《国家工作人员公费医疗预防实施办法》、《中央人民政府政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》、1955年《关于国家机关工作人员子女医疗问题的规定》等。农村儿童的医疗与家庭及集体经济绑定，依靠农村合作医疗，1955年山西高平县米山乡建立联合保健站，最早实行了“医社结合”、由社员群众出“保健费”的集体保健医疗费制度⑥仇雨临：《中国医疗保障70年：回顾与解析》，《社会保障评论》，2019（1）。，全国逐渐推广，但这一时期并无具体农村合作医疗制度出台。在儿童教育福利方面，1953年《劳动保险条例》规定，“各企业工会基层委员会得根据各该企业的经济情况及工人与职员的需要，与企业行政方面或资方共同办理疗养所、业余疗养所、托儿所等集体劳动保险事业”。对于残疾儿童，国家重视其平等受教育权，规定设立特种学校，教育残疾儿童①1951年政务院发布《关于改革学制的决定》，提出各级人民政府应设立聋哑、盲目等特种学校，对生理上有缺陷的儿童、青年和成人施以教育。，并给予特殊学校及儿童在经费、师资、办学等的特殊照顾和要求。在儿童救助方面，国家特别对孤儿、残疾儿童和服刑人员子女，给予了特殊福利关照。《劳动保险条例》规定，中华全国总工会可举办或委托各地方或各产业工会组织举办各项集体劳动保险事业，其中就包括孤儿保育院。据统计，到1962年我国有儿童福利院722个，收养无依靠和无家可归等儿童达6.5万人。②陆士桢：《中国儿童政策概论》，北京：社会科学文献出版社，2005，第162页。在困难时期格外关注安置在儿童教养院和其他社会福利事业单位的儿童的生活问题。③参见《关于解决民政部门领导的安置场所收容人员的户口、物资供应等问题的联合通知》（［63］内城字第14号）。《1956年到1967年全国农业发展纲要》成为我国“五保”制度的雏形，明确保吃、保穿、儿童保教等照顾。同时，提出要保护妇女儿童，“农业合作社在必要和可能的条件下，可以成立适合需要的临时简便的农忙托儿组织”，并且要求农村儿童应根据年龄和体力参加农忙时期的辅助劳动。这是在农业农村建设时期，根据农村实际情况做出的保护儿童的有效措施，发挥了积极作用。

（二）社会化改革中的儿童福利（1979—2009）

十一届三中全会后，我国进入历史发展新阶段，改革、开放成为时代主题。随着计划经济的瓦解、国有企业改革与单位制的解体，计划经济时期处于单位制保卫下的儿童福利，理念及政策均发生了众多变化。这一阶段的重要特征便是在社会福利社会化背景下儿童福利的社会化进程，尤其是儿童福利机构的社会化④姚建平、刘明慧：《改革开放以来中国儿童福利制度模式研究》，《社会建设》，2018（6）。；另一个重要特征便是补缺式儿童福利的发展，即对处于弱势或受到伤害的儿童采取必要的措施以提供保护，以儿童保护为重要举措。

由于集体经济与单位制的解体，这一时期的儿童福利以补缺式的儿童保护和救助为主要。儿童依附于父母单位或集体而获得医疗保障的途径断裂，儿童医疗福利主要集中在计划免疫与妇幼保健方面。卫生部1982年颁布《全国计划免疫工作条例》，实行儿童基础免疫，2005年建立了儿童预防接种证制度，建立起基本完善的儿童免疫保健制度。在特殊儿童福利方面的儿童福利社会化尤其突出，20世纪80年代开始，民政部等部门与联合国儿基会、李嘉诚基金会、国际SOS儿童村等国内外社会组织开展合作项目，对孤残儿童的救助广泛开展。在补缺式儿童福利制度发展下，我国孤残儿童福利及其机构发展迅速。2001年起，《儿童社会福利机构基本规范》、《家庭寄养管理暂行办法》、“儿童福利机构建设蓝天计划”、《儿童福利机构建设“十一五”规划》等相继发布，儿童福利机构的标准化建设迈向新台阶。

改革开放以来，儿童福利取得长足进步。而随着经济发展和人口迁移，新的儿童问题开始显现，如流动儿童问题日益突出，国家在教育方面推行《流动儿童少年就学暂行办法》，提出保障流动儿童入学，并确立了借读制度。2007年全国妇联、教育部等发布《关于贯彻落实中央指示精神积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知》，关注留守儿童这一特殊群体，在教育、户籍、医疗卫生、救助等方面给予关怀。

（三）适度普惠进程中的儿童福利（2010年至今）

2010年被国内一些学者称为“儿童福利元年”，其中一个重要标志是2010年国务院办公厅下发《关于加强孤儿保障工作的意见》，提出采用亲属抚养、机构养育、家庭寄养、依法收养等多渠道妥善安置孤儿，并要建立孤儿基本生活保障制度，加强孤儿医疗、教育保障、就业和住房等各项保障。也是在2010年，《中国儿童发展纲要（2010—2020）》颁布，我国儿童福利进入发展新阶段。儿童福利逐步由补缺型向适度普惠型转变。据统计，1990年民政事业费对社会福利及其他社会救济费支出为10.8亿元，2000年增至65.4亿元①中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴2007》，北京：中国统计出版社，2007，第101页。，而到2011年，民政事业费仅对儿童福利支出就将近40亿元②北京师范大学中国公益研究院：《中国儿童福利政策报告（2013）摘要版》，联合国儿童基金会官网，https://www.unicef.cn/media/6581/file/，2013年5月30日。，儿童福利的快速发展可见一斑。

在儿童医疗福利方面，最主要的是医疗保险的推动与普及。城乡儿童医疗保障分别由城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度保障基本覆盖。③参见《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）、《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发〔2002〕13号）。2016年起统一的城乡居民基本医疗保险制度逐步建立。在“新农合”的保障下，农村儿童享有了大病医疗福利④参见《关于开展提高农村儿童重大疾病医疗保障水平试点工作的意见》（卫农卫发〔2010〕53号）。，极大减轻了农村家庭负担，防止因病致贫。目前，儿童基本医疗保险基本实现了全覆盖。儿童医疗成效显著，如新生儿死亡率由1991年的33.1‰降至2017年的4.5‰。⑤国家统计局：《中国统计年鉴2018》，国家统计局官网，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm，2019年8月1日。儿童教育快速发展，国家财政性教育经费由1992年的约729亿元增至2016年的31396亿多元。我国建立城乡统一的义务教育“两免一补”等经费保障措施，为义务教育全面普及提供了根本保障，小学学龄儿童净入学率在2017年达到99.9%，小学升学率自1990年的74.6%达到2017年的98.8%，初中升学率由1990年的40.6%升至2017年的94.9%。⑥国家统计局：《中国统计年鉴2018》，国家统计局官网，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm，2019年8月1日。对残疾儿童、留守儿童、贫困地区儿童等特殊儿童教育多有保障。⑦参见《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》（教基一〔2013〕1号）、《特殊教育提升计划（2014—2016年）》、《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》等。儿童医疗与教育在“普惠式”儿童福利方面迈出了坚实步伐。

2010年，我国进入2020年全面实现小康社会前的关键十年。解决贫困儿童、留守儿童等问题显得尤为迫切。2014年国务院办公厅发布《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》，旨在切断贫困代际传递的纽带，推动贫困地区儿童在健康、营养、医疗卫生、教育等方面获得全面保障。2016年国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，加强对农村留守儿童的全面关注照护。

二、儿童福利的演化逻辑

随着我国经济发展，国家实力增强，儿童群体愈发受到关注。因社会结构和家庭结构变迁、人口流动等产生及演化的社会问题，对儿童福利制度提出了新的期望。各种福利思想及我国独特的文化内核注定我国儿童福利将走出一条中国特色的道路。综观建国以来我国儿童福利的变迁，本研究将从经济、社会、思想和文化等多重维度探索其制度演化的逻辑。

（一）符合经济发展的适度福利

建国初期，英美等国已纷纷建立起完善的社会保障体系，“从摇篮到坟墓”的福利制度风靡发达国家。但此时的中国人均GDP只有100多元，直到1978年，人均GDP仅有385元①数据来源于国家统计局官网，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01，2019年8月1日。，新中国在经济基础十分薄弱的情况下，社会福利不可能达到较高水平。毛泽东坚持马克思历史唯物主义福利观，在主张为群众提供实实在在的福利的同时，坚持福利适度的原则②严运楼：《新中国成立后毛泽东福利生产思想研究》，《毛泽东思想研究》，2017（5）。，强调福利事业不能脱离社会发展条件。此时的儿童福利主要依托单位制和集体经济，以国家提供为主并处于较低水平，着重保障儿童基本生活，尚未形成独立系统的儿童福利体系。在尽快恢复生产甚至以赶超西方发达国家为重要目标之下，为发动群众特别是使更多的妇女参与生产活动，儿童保育发展较快，城乡托儿所建立起来，也有地方妇女自发组织建立地区托儿站，发动妇女参加社会活动。③《上海市妇女依靠自己的力量创办了地区托儿站》，《新中国妇女》，1952（1）。据1951年统计，建国之初，全国各地就建立了18940所托儿所、幼儿园、保育员等机构，收容儿童578988人④傅连暲：《为保卫儿童健康而奋斗》，《医务生活》，1952（6）。，大量儿童得到了健康的照顾。

改革开放后，我国经济迅猛发展，人均GDP由1979年的423元增长至2018年的64644元，发展成就为世界瞩目。随着经济发展，我国在社会福利领域的财政支出不断增长（如图1所示），这与我国经济发展状况相适应，并与民众的需求相契合。随着市场化深入发展与社会组织力量不断增强，儿童福利法制化和社会化建设不断增强，如《未成年人保护法》《义务教育法》《收养法》等的颁布保障了儿童权利，同时，儿童福利机构可吸纳社会资金合办，可通过收养、寄养、助养和接受捐赠等多种形式借助社会力量，这种社会福利社会化的理念改变了计划经济时期国家包办福利的做法，⑤刘晓静、戴建兵：《从破到立：国家-单位保障向国家-社会保障——中国计划经济转型时期社会保障改革政策评析》，《河北学刊》，2018（5）。既是适应国企改革和经济体制改革的要求，也是社会福利转型的重要讯号。

进入21世纪特别是2010年以后，我国在社会发展进程中适时做出了社会福利由补缺型向适度普惠型转变的决定，⑥窦玉沛：《中国社会福利的改革与发展》，《社会保障研究（北京）》，2006（2）。并明确认识到我国儿童福利保障对象的范围随着经济发展、社会进步应从孤儿到困境儿童最终拓展到所有儿童。⑦窦玉沛：《儿童福利：从补缺型向适度普惠型转变》，《社会福利》，2011（4）。我国儿童福利随着经济实力的增强迈上了新台阶。

图1 国家财政支出相关数据图数据来源：国家统计局官网，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01，2019年8月1日。

（二）回应社会问题的儿童保护

制度总是在问题出现的过程中形成和完善的①樊纲：《制度改变中国：制度变革与社会转型》，北京：中信出版社，2014，第9页。，儿童福利的前进离不开对社会问题的回应。建国初期，百废待兴，解决因战争等流离失所的孤残儿童生活问题是儿童福利的一个重点工作，大批社会救济福利事业单位建立起来，据统计，截至1953年底，全国有城市社会救济福利事业920家，先后收容孤儿在内的需救济人员37.4万多人。②白益华、吴忠泽：《社会福利》，北京：中国社会出版社，1996，第125页。社会现实为建国初期的儿童福利奠定了基本基调，要将儿童从经济危机中、其他一切自然和人为的灾难中解放出来，保卫儿童的幸福生活③宋庆龄：《保卫儿童》，《人民周报》，1952（16）。，随着国民经济的发展，有步骤有计划地推进儿童教育、健康和德育进步。④康克清：《保卫儿童必须保卫和平》，《新华月报》，1952（6）。

改革开放以后，社会结构变化与城市化进程加快，城乡二元问题更加突出，2010年我国第六次人口普查数据显示，我国流动人口有2.21亿之多。社会变化带来的儿童问题有了新显现，此时儿童福利的内容主要聚焦于紧迫性社会问题的解决，如孤儿保障、儿童安全、流浪儿童及留守儿童保护等，儿童福利制度可以作为保障儿童幸福生活、维护社会安定的保护网。

2010年以后，考虑现实因素，不少学者认为我国正面临与日本相近的“少子老龄化”问题，根据第六次人口普查数据，我国14岁及以下儿童或未成年人只有2.2亿人，仅占总人口16.6%，比重严重下降，我国未成年人的社会福利问题亟需整体性考虑⑤唐钧：《中国需要适度普惠的儿童福利政策》，《中国社会保障》，2011（6）。，适度普惠的儿童福利建设成为重点。2019年民政部设立儿童福利司，专职儿童福利和儿童保护的政策制定、机构管理和制度保障等工作，普惠式儿童福利向前迈进。

（三）社会福利思想与儿童福利理念的影响

建国初期的社会福利思想深受马克思列宁主义和毛泽东思想的影响。马克思充分肯定建立社会保障制度的必要性，认为作为集体劳动所得的社会总产品，需要从其里面扣除用来补偿消耗掉的生产资料的部分、用来扩大生产的追加部分以及用来应付不幸事故、自然灾害等后备基金或保障基金，剩下的部分在进行个人分配之前，还需要扣除同生产没有直接关系的一般管理费用；用来满足共同需要的部分，如学校和保健设施等；还有为丧失劳动能力的人等设立的基金。⑥中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯选集》第三卷，北京：人民出版社，2012，第361-362页。这几大扣除项充分体现了平等和对人的需要的考量，特别是弱势人群的需要，保障了社会生产和人的福利。列宁在俄国社会民主工党第六次（布拉格）全国代表会议中，提出“最好的工人保险形式是工人的国家保险”⑦中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《列宁全集》第二十一卷（第2版），北京：人民出版社，1984，第155页。。毛泽东提出要给予人民看得见的物质福利，关注人民实际生活问题的解决⑧龙国存：《毛泽东社会福利思想及其现实启示》，《湖南社会科学》，2018（6）。，强调要使青年身体好、学习好、工作好⑨中共中央毛泽东主席著作编辑出版委员会：《毛泽东选集》第五卷，北京：人民出版社，1977，第85页；第385页。，“使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者”⑩中共中央毛泽东主席著作编辑出版委员会：《毛泽东选集》第五卷，北京：人民出版社，1977，第85页；第385页。，包含了对儿童青年的爱护和期望。计划经济时期，适应于计划经济体制而形成了单位福利（集体福利）为主、民政福利为辅的社会福利制度框架⑪林闽钢、梁誉：《我国社会福利70年发展历程与总体趋势》，《行政管理改革》，2019（7）。，相应地，儿童福利也依托于集体并得到民政扶持。在儿童福利模式的选择上，建国初期受苏联社会福利模式的影响较大，如孤儿的院内集中供养被认为是最佳的替代性养护方式，受强调集体价值及个人对党和国家忠诚的主导意识形态的影响，儿童在孤儿院内的集体生活被认为是实践这种意识形态的最合适方式。①尚晓援、伍晓明、万婷婷：《从传统到现代：从大同经验看中国孤残儿童福利的制度选择》，《青年研究》，2004（7）。

20世纪七八十年代以后，西方发达国家已成为成熟的福利国家，而福利国家的弊端已经凸显，西方涌现出新自由主义、第三条道路等各种社会福利思想流派，探索适度的社会福利制度。我国社会福利包括儿童福利的观念因改革开放受国际影响较大②姚建平：《国与家的博弈：中国儿童福利制度发展史》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2015，第98页。，学者对各种福利思想及国外社会福利制度多有探索，在中外制度比较下提出要建立适合国情的社会保障制度。如对孤残儿童的养育观念发生变化，不同于计划经济时期偏好院内集中供养，孤儿的家庭寄养、类家庭等快速发展。1991年批准联合国《儿童权利公约》，儿童福利进一步与国际接轨。特别是20世纪90年代以后，社会福利社会化进程加快，学者指出我国社会保障社会化程度低，儿童福利也要逐渐走向法制化、社会化。③郑功成：《建立适合国情国力的社会保障制度》，《湖北社会科学》，1990（9）；陆士桢：《简论中国儿童福利》，《华中师范大学学报（哲学社会科学版）》，1997（6）。儿童福利领域的学术研究不断推进，对国家政策产生重要影响。

“十二五”规划纲要中明确提出要推动我国社会福利由补缺型向适度普惠型转变，提高国民福利水平。自2010年以来，我国儿童福利亦由补缺型逐步迈向适度普惠型。所谓适度普惠型儿童福利，是指逐步建立覆盖全体儿童的普惠福利制度，立足当地经济社会发展状况、儿童生存与发展需要和社会福利制度的发展，全面安排和设计儿童福利制度。④适度普惠型儿童福利制度的基本内涵明确于民政部发布的《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（民函〔2013〕206号）。儿童福利的“适度普惠式”路径选择，是国家和社会共同进行制度创新的结果。作为社会福利先发展国家，北欧的“普惠式”福利与英美等国的“补缺式”福利制度均暴露出一些问题，我国社会福利的道路抉择需要避免犯重复性错误，并与我国国情相适应，其时30多年的改革开放和经济发展及科学发展观理念的提出，为普惠型儿童福利制度的建立奠定了坚实的基础。⑤成海军、朱艳敏：《社会转型视阈下的普惠型儿童福利制度构建》，《学习与实践》，2012（8）。适度普惠是综合我国社会制度、人口状况、文化传统、执政理念等多种因素而提出的具有中国特色的福利模式。⑥陆士桢：《适度普惠社会保障体制下的社会福利服务——以儿童福利的视角》，《社会保障研究》，2010（2）。

（四）儿童福利的家国责任演变

家国同构的传统社会，虽然国家在一定程度上承担了恤孤育婴等责任，但宗族在慈幼方面发挥重要作用，这种以家庭和宗族为核心的价值理念使传统儿童福利以家庭保障为主。近代以后受到西方理念及外来宗教影响，社会慈善发展较快，国民政府也设立了社会福利司，下设儿童福利科，后又设立北碚儿童福利实验区等，国家承担起儿童保护及儿童福利之责。但有学者认为，新中国成立前并没有真正意义上的现代儿童福利。⑦尚晓媛、王小林：《中国儿童福利前沿》，北京：社会科学文献出版社，2012，第5页。新中国成立以来，现代儿童福利制度得以建立并发展，国家、家庭与社会在儿童福利中的关系在不断调整演变。

传统中国崇尚自力更生，有学者认为中国的福利文化往往服务于生产发展，有生产主义福利文化的传统⑧严运楼：《新中国成立后毛泽东福利生产思想研究》，《毛泽东思想研究》，2017（5）。，建国初期号召群众生产自救和以工代赈，充分发挥群众自身力量发展生产进而实施补救型的福利，这既与积弱的国情相适应，也是深受传统文化影响的结果。建国初期的儿童福利主要由国家和集体负责，儿童是国家的财富，也是集体大家庭的成员，儿童福利在保障儿童基本生活和健康的前提下，面临怎样培养儿童以及培养儿童成为什么样的人的问题。通过儿童福利，儿童将被形塑为新中国未来的公民、共产主义接班人、社会主义建设者，儿童福利是国家的责任。

改革开放以后，随着单位制和集体经济的瓦解，儿童又“回归”小家庭之中，而此时完善的儿童福利体系尚未建立，国家在经济建设为中心的发展理念与市场化浪潮下，对儿童福利的责任承担开始有所变化，形成了孤残儿童等特殊儿童福利的国家责任不断增强，一般儿童福利的国家责任有所弱化的二元局面。如在儿童照顾政策方面，有着明显的弱化政府支持、强化家庭照顾责任的“隐性家庭化”取向。①岳经纶、范昕：《中国儿童照顾政策体系：回顾、反思与重构》，《中国社会科学》，2018（9）。如前文所述，社会福利社会化的取向更加强了家庭和社会在儿童福利中的作用。

2010年以来，一方面，适度普惠儿童福利的开展重新拉回了儿童福利领域的国家责任，国家的兜底作用与强干预逐渐凸显；另一方面，儿童养育成本的提高与社会风险的增强也弱化了家庭的抗压抗风险能力。有学者指出我国儿童福利存在供给不足的问题，未能满足多样化的需求，也缺乏提前预防、积极回应或事后及时安排等问题解决机制，这就强烈要求了儿童福利国家责任的回归。②李辉：《国家责任回归：我国儿童福利的制度优化与升级》，《劳动保障世界》，2018（23）。目前来看，儿童福利司的成立是国家满足儿童需要，将儿童福利作为重要责任目标的重要一步。

三、我国儿童福利的发展展望

综观建国70年来的儿童福利，随着经济发展与制度完善，儿童福利正在由补缺型向适度普惠型转变，儿童福利对象覆盖面在扩大，福利内容涵盖了教育、医疗、生活救助、残疾儿童康复等各方面，福利供给主体也由单位制下的集体供给转变为社会化进程下的多元福利供给，国家、家庭和社会力量在儿童福利供给中均发挥了重要作用。当前迫切需要均衡国家、社会乃至个人与家庭的权责关系，均衡主体各方的责任负担。③郑功成：《改革开放40年与社会保障制度变革》，《教学与研究》，2018（11）。福利多元理论认为，福利供给的责任不能完全归为政府，应建立国家、市场、家庭、社会组织等多元主体的福利供给模式。④同春芬、张越：《福利多元主义理论研究综述》，《社会福利（理论版）》，2018（5）。这一理论由罗斯首次明确提出，即社会中的福利有三个供给方：家庭、市场和国家⑤彭华民、黄叶青：《福利多元主义：福利提供从国家到多元部门的转型》，《南开学报（哲学社会科学版）》，2006（6）。，相继有学者对此开展讨论，伊瓦思将其演绎为家庭、（市场）经济和国家共同组成福利整体，并称之为福利三角，家庭、（市场）经济与国家三种不同的制度与它们之间的互动，不仅表示社会政策产生的动力机制，同时支持了社会政策的制定。⑥彭华民：《福利三角：一个社会政策分析的范式》，《社会学研究》，2006（4）。传统的福利多元主义强调福利资源来源的多元化，而今也应重视福利供给手段的多元化，有学者提出了供给主体多元化与手段多元化的双维度福利混合框架。⑦张继元：《双维度福利混合框架——供给主体多元化与手段多元化的结合》，《治理研究》，2019（2）。

在我国儿童福利的发展脉络中，福利多元是其发展的重要趋向，而多种福利供给主体及供给手段的选择，除经济基础与意识形态之外，文化价值的影响不容忽略。有学者从文化理论视角出发，认为社会福利制度的选择与各国人们需求的不同，深受文化及核心价值的影响。①朴炳铉：《社会福利与文化——用文化解析社会福利的发展》，高春兰、金炳彻译，北京：商务印书馆，2012，第14-15页。郑功成强调社会保障的制度设计优于技术方案的选择，而在优化现行制度设计时，特别需要注意理性尊重和对待中国的传统特色，包括政府的强势主导、亲情意识浓烈的家庭保障与邻里互助等，②郑功成：《中国社会保障制度改革的新思考》，《社会保障研究（北京）》，2007（1）。陆士桢认为建构国家儿童福利体系的核心社会基础便是对儿童及儿童福利的根本认识。③陆士桢：《建构中国特色的儿童福利体系》，《社会保障评论》，2017（3）。因此，本研究认为儿童福利的未来发展应充分挖掘我国固有文化传统，适应本国实际，将文化要素引入福利多元体系中，建立深植于文化基础上的多元儿童福利建设模式，形成多方良性互动，特别是发展国家主导、家庭赋能及社会参与的多元儿童福利体系，契合我国文化价值，推动儿童福利发展（如图2所示）。

图2 多元儿童福利体系

（一）国家主导：提供适合儿童成长的福利

目前英国等主要的福利国家正在向着“社会投资型国家”转变，即对社会和人力资本进行投资，因此，在儿童福利中，儿童作为“未来的公民”成为政策投资的对象，以发挥其未来潜能。④Pete Alcock， Margaret May， Karen Rowlingson：《解析社会政策（下）：福利提供与福利治理》，彭华民等译，上海：华东理工大学出版社，2017，第321-322页。自新中国成立以来，儿童是“未来主人翁”“社会主义接班人”，是国家发展民族振兴的后备力量。在此观念引领下，我国儿童福利以国家为主导，制度为儿童的健康成长与能力培养而设定，有学者指出我国的社会福利应向以社会需要为本转型⑤彭华民：《论需要为本的中国社会福利转型的目标定位》，《南开学报（哲学社会科学版）》，2010（4）。，目前的儿童福利显然并未充分满足儿童和家庭的需要，因此，将儿童的生理、心理等需要和国家的发展需求相结合，提供儿童成长需要的福利，是国家的重要责任。

目前来看，儿童福利仅有专门部门没有专门法律，制度建设仍很不完善。2010年，民政部启动了儿童福利条例草案的起草工作，旨在通过推动立法解决儿童保护和儿童福利领域的突出问题，进一步保障广大儿童、特别是困境儿童的基本权益。2013年4月，民政部在北京召开《儿童福利条例》框架论证会，此后几年开展调研，2018年民政部回应外界称“儿童福利条例草案”已经起草完成，但至今仍未出台。法律保障的缺失，使儿童福利在施行过程中缺乏统一依据，不利于儿童福利向普惠式发展。在国家主导下，为儿童提供适合成长需要的福利措施，包括法律、制度等的设置，是当前及未来儿童福利发展的重要手段。

（二）家庭赋能：增强家庭福利供给

儿童在家庭中出生成长，家庭是其享受照护、教育等福利的重要一站。费孝通曾提出“小家族”是乡土中国的基本社群，在现代化快速发展的当下，家庭亦为个人提供物质支持与精神归依。随着近些年来家庭小型化、核心化、少子化等趋势的凸显，传统大家族解体，家庭“4-2-1”结构增多，家庭保障功能有弱化趋势，高昂的养孩子成本甚至成为生育率下降的一个重要原因。与此同时，我国现行社会政策体系“去家庭化”倾向明显①刘娜：《积极推进家庭福利政策建设》，《中国人口报》，2018-09-28。，政策福利往往直对福利对象本身，儿童福利一般提供给儿童而非通过赋能家庭而给予，更加弱化了家庭福利功能。

家庭是有机的生活共同体，家庭福利是在维护家庭伦理的前提下，围绕家庭成员的义务和权利关系的实践②罗红光：《“家庭福利”文化与中国福利制度建设》，《社会学研究》，2013（3）。，以亲子关系来说，父母承担对子女的“抚养”责任，子女回报以“孝”及“赡养”的义务，这是传统的中国家庭伦理，在现代仍有不小的影响，这可能也是我国儿童福利和司法领域实践中父母亲权③亲权，是司法领域的概念，指父母基于亲子关系而对未成年子女保护与照管的权利。与其相对的是国家亲权，即国家作为每个儿童的最终监护人，可对家庭进行干预。的重要原因。以家庭伦理为重的文化背景下，赋能家庭从而保障儿童福利，是一条切实可行的路径。有学者提出建立综合性和系统性的家庭津贴制度，为家庭生活提供支持。④刘继同：《中国儿童福利制度研究》，北京：中国社会出版社，2017，第137-138页。虽然我国正在走向适度普惠的儿童福利，但受制于目前的经济发展与人口压力，目前儿童福利仍以补救型为主，为家庭赋能，提高家庭抗压能力，增强家庭稳定性，可为儿童营造安全、健康、可持续的发展环境。

（三）社会参与：拓展儿童福利供给渠道

我国自古便有儿童慈善的理念与实践，“安老怀少”“幼有所长”等福利理念，鼓励了受儒家思想教化的士绅群体参与福利供给，宗教慈善与民间慈善是重要的福利供给力量。近代以后，育婴院、孤儿院、善堂等为儿童设立的民间儿童福利机构，为抚养与保护儿童做出了贡献。新中国成立以来，尤其是21世纪以来，儿童公益类社会组织飞速发展，社会力量参与儿童专业服务呈现出专业化等显著优势，这为进一步拓展儿童福利供给渠道提供了有力支持。

近些年来，我国在逐步推动社会力量参与儿童福利等福利事业，如促进福彩公益金购买社会服务以为困境儿童提供服务等，鼓励社会力量提供教育、医疗、兴办福利机构等。民政部2014年发布《关于建立儿童福利领域慈善行为导向机制的意见》，指出我国目前的儿童福利制度在覆盖范围、保障标准、服务内容等方面距群众要求还存在不足，需要社会力量积极参与和大力支持。在儿童福利领域重视社会力量参与，可以使民政部门与社会力量实现服务对象、服务项目和服务方式的互补，形成一股儿童福利制度建设的合力。

总之，中国的福利模式正处于转型的重要阶段，学者们认为与西方国家福利模式不同，东亚的福利模式呈现出了“生产性”、“家庭化”和“儒教主义”等三种重要特征。⑤万国威等：《东亚福利体制的理论动态：30年间的国外观察》，《社会工作与管理》，2018（4）。中国作为东亚国家的重要代表，其福利模式一直是学界研究的热点。在儿童福利的发展过程中，福利为何提供、福利如何提供、福利背后是怎样的文化价值内核是值得思考的重要问题，即儿童是作为儿童自身还是作为国家公民而享受福利？国家、家庭和社会在儿童福利供给中应处于什么样的位置？文化如何影响了福利制度？这些都是需要继续思考研究的问题。