论行政诉讼的政治蕴涵

张士威

摘要：行政诉讼作为一种特殊的行政主体与行政相对人之间的对话机制，其功能在于为利益与利益、权力与权利和权威（集中化）与权威（分散化）之间的对话提供平台。因此，从广义政治论的视角来看，行政诉讼也就具有了政治蕴涵。

关键词：行政诉讼;对话机制;广义政治;政治蕴涵

一、引言

为了使行政诉讼制度更好地发挥作用，我们既要把握行政诉讼的目的，又要把握行政诉讼的功能，只有这样才能认识行政诉讼的本质。行政诉讼就是指“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼，人民法院对该具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判的活动”。[1]370行政诉讼是解决纠纷的司法程序，在执行中，这种司法机制可能有客观诉讼的作用，但其根本目的是在合法权益被侵犯的状况下通过恢复性判决来矫正正义，使公民法人的合法权益得到有效的保护。从法院的角度来看，《行政诉讼法》首先是法院受理并审理案件的一种法律依据，因此其功用性往往高于其目的性。保护公民的合法权益是《行政诉讼法》的基本功用，并且也是其基本目的。[2]21-23由此观之，行政诉讼本身既是目的又是功能。行政诉讼不仅是一种“民”告“官”的纠纷解决机制，更是一种对话机制，为原告（行政相对人）和被告（行政主体）提供了一个对话平台，使他们由原来的对抗关系转变为对话关系，实现了利益与利益、权力与权利之间的对话。由此，从广义政治论的视角来看，行政诉讼也就具有了政治的蕴涵。

二、行政诉讼是利益与利益之间的对话

所谓利益，“在任何条件下，都是一种社会关系，或者通过社会关系表达人的劳动生存利益关系”，[3]142利益有两个基本特征：“一是以稀缺物质为其载体，二是从人的关系上表现出来”。[3]176随着社会日益复杂化和不断分化，人与人之间的利益也随之分化。利益的分化虽然并不必然会带来利益冲突，但由于利益的稀缺性以及利益主体的趋利性，不同利益主体在自利的过程中将不可避免的会产生利益冲突。

作为公共权力的行使主体，行政主体理应代表社会公共利益，为社会公共利益服务，这是行政主体被授予行使公共权力的前提条件。但由于不可避免的自利倾向，以及附着于普遍强制性权力的巨大资源，行政主体具有一种“化公为私”的内在冲动，从而成为独立于社会和公民的特殊利益主体。权力的异化必将导致对行政相对人合法利益的侵犯与践踏。另一方面，由于行政相对人较行政主体而言的相对弱势地位，使得其在合法利益受到侵犯时与行政主体的平等对话几乎不可能，为此，有必要“创建一种法律规则来解决冲突，这就是现代意义上的行政诉讼制度产生的重要原因之一”。[5]50-55

《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为使其合法权益受到侵犯，有权根据本法向人民法院提起诉讼。首先，行政相对人在认为行政主体的行政行为侵犯其合法利益时，有权依法向法院提请行政诉讼，要求其受到损害的利益得到补偿;其次，行政主体则要向法院及行政相对人证明其行政行为的正当性与合法性，以表明其没有侵犯行政相对人的合法利益。从某种角度来讲，利益“存在于人们之间”，[6]143意味着表达、言说，也即一种信息的交流。《行政诉讼法》第31条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任。”基于该规定，行政诉讼中举证责任的承担者是行政主体，也就是被告。这一方面是因为行政主体相对于行政相对人而言处于强势地位，其凭借单方面意志“所作出的具体行政行为必须建立在充分的事实根据及法律依据基础之上，‘先取证、后裁决是行政活动的基本程序规则起码的要求”;[1]390另一方面，由于现代社会的复杂性，行政相对人要获得越来越专门的知识以理解政府活动所涉及的复杂知识与技术的难度越来越大，加之“公众对许多政治问题非常隔膜，以及普通公民……很难介入其中”，[7]166-167这一切都使得行政主体承担举证责任成为必须。因此，在行政诉讼中，行政主体通过承担举证责任，向法院和行政相对人证明其行为合理合法，取得法院和行政相对人的理解，而法院则为这种理解的达成提供了规则

体系。

三、行政诉讼是权力与权利之间的对话

“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”[8]81也即是说权力意味着一种即便是遇到反對也能执行自己意志的可能性。权利则为这种可能性的实现提供了正当性基础。权利意味着人们可以在一起生活的资格，即只要是一个“人”，就具备同其他人在一起生活的资格，亦即意味着具有权利。因为权利就是生活，生活就是权利，去生活就是去行动，无论是在公共领域的生活还是私人领域的生活，概莫能外。而权力就产生于在一起生活的人们之间，人们的共同生活是“权力唯一不可缺少的物质要素”。[6]158由此可以看出权利的本源性和权力的从属性。

行政诉讼的一个重要功能就是通过司法权对受到行政权侵犯的公民权利的保护来为处于弱势的公民提供与行政权展开对话的平台并对行政权的强势加以平衡，以使行政相对人在事实上具有与行政主体平等的地位。一方面，权利与权力的对话需要地位平等作为前提条件。“诉讼过程在一定意义上可以被视为冲突在特殊空间的延续，冲突主体的诉讼行为是一种特殊的对抗方式。为了保证这种对抗不至受冲突主体的社会身份、支持者的人数以及其他因素的影响，就必须赋予各方相同或者对应的对抗手段。相同的手段既指共同可以行使的诉讼权利，即各方可以同时行使的权利……也指某些共同的权利机遇”[10]60。在行政诉讼过程中，通过司法权对行政权的平衡，使处于弱势的行政相对人取得与行政主体相对等的地位，与行政主体展开有效的对话。另一方面，权利与权力的对话内容体表现为权力行使的主体、目的及结果三个方面，而这同时也是司法权对行政权加以有效制约内容。一是对权力行使主体的制约。行政法治的原则要求权力与责任相辅相成。从某种意义上讲，权力也是责任。因此，确定被告时一定要证据充分，并通过司法机关的严格审查，从而真正体现权力与责任的统一性。

四、结论

广义政治论认为，政治是对人的生存的利益的调控，或者说只要是涉及到人的生存利益的调控都具有政治的蕴涵。作为一种社会关系或者通过社会关系表达的利益是行政相对人提请行政诉讼的动因所在，而其背后所代表的权利则为这种动因提供了正当性基础。行政诉讼作为既定体制范围内的行政相对人维护自身受损利益的制度安排或者说作为一个的“纷争”显现的空间，即利益与利益、权利与权利得以对话的空间，因而具有了政治的蕴涵。

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