深化改革，让非营利性幼儿园办得明明白白

魏聪 王海英 陈红敏 陈镜如

自2016年11月7日新修订的《民办教育促进法》审议通过后，我国民办教育改革大幕正式拉开，随着后续3个配套文件的接连发布、《民办教育促进法实施条例》修订草案和送审稿面向社会公开征求意见，民办教育分类管理改革成为民办幼儿园举办者关注的焦点和讨论的热点。尤其是2018年11月15日发布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》），更是引发了社会的高度关注和热烈讨论。《意见》的颁布和出台对我国学前教育而言不仅是一次庄严宣告和郑重承诺，更是一次重大飞跃和重要转折。这一文件从根本上回应了近年来民办幼儿园举办者的担忧、困惑和误解。

我们在前期的调研中发现，民办园举办者对分类管理改革的关注程度和期望程度很高，但了解程度和参与程度相对较低：新政何时才能落地？政府如何布局规划？理解并赞同学前教育应始终将社会效益放在首位，但仍然存在一定的误解和疑惑：前期投入如何处理？普惠与非营利是何关系？非营利意欲何为？

核心立场：扩大普惠资源，遏制过度营利

《意见》立场坚定。自从分类管理改革新政出台后，民办园举办者对这一政策持续、高度关注，但参与、了解程度相对较低。笔者前期对全国26个省（区、市）的3737位民办园举办者进行了问卷调查、对24个省（区、市）的43位民办园举办者进行了深入访谈，发现办园者高度关注此次新政的一举一动，迫切期望此次改革尽快落地实施。民办园举办者对分类管理改革新政最直接的反应是“一直非常关注这个政策，但不太清楚国家的后续操作”;最普遍的态度是“茫然无措和焦虑不安”;最迫切的期望是“政策要具体细化，扶持要落实到位”。而此次《意见》的发布，不仅旨在回应办园者的高期待高关注、消除办园者的低了解低参与，而且态度非常鲜明、立场十分坚定：国家将继续着力扩大普惠性学前教育资源，并且严令禁止部分民办幼儿园的过度逐利行为。

入園率目标的分段设定、80%普惠覆盖率的再次强调、50%公办园占比的原则规定、师资培养的体系建立……所有的发展目标都明确了具体数字并规定了时间节点。显而易见，这是一场攻坚战和一根硬骨头，但《意见》出台的速度和力度彰显了国家的立场和决心。毫无疑问，学前教育各阶段发展的目标和政策以及未来的走向已然非常明确：政府将大力鼓励非营利性民办园的建设以回应民生困扰难题;坚决遏制营利性民办园的上市操作以捍卫教育公益普惠。

任重道远：前期投入有补偿，后期发展有扶持

《意见》决心很大。分类管理改革新政实施后，占据学前教育半壁江山还多、占据我国民办学校九成的民办幼儿园举办者中有一种流言：学前教育深化改革会不会让民办园的生存步履维艰？问卷数据显示，倾向选择非营利性民办园的举办者有2462位，超过2/3的民办园举办者担心前期投入在终止办园之时的补偿奖励无法达到自身预期;访谈中，很多民办园举办者均表示最为关心的是自己前期投入的重资产，尤其是土地和房产。甚至有一些举办者认为选择非营利就意味着“什么都没了”“全打水漂了”等。在对非营利性民办园制度设计的期望方面：高达84.28%的办园者希望政府保护园所举办者的基本权益和出资财产，77.45%的办园者希望政府加大对非营利性民办园的优惠扶持和政策支持力度。民办园举办者的焦虑和担忧是可以理解的，但不可盲信社会流言、曲解政策法规。

2016年12月《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》明确提出“给予出资者相应的补偿或者奖励”，此次《意见》字里行间也流露出国家对民办园财政投入、扶持奖补的决心和力度。各省份配套文件的相关规定也足以说明，上述一些民办园举办者的观点存在严重偏颇。如上海市对存量办园选择非营利后，在其终止办园时会进行补偿奖励，且在“上海市民办教育网”上推出了补偿与奖励的计算模拟公式;江苏省对存量办园的补偿数额和奖励数额均作出了清晰、具体的说明和规定。党的十九大及《意见》均明确了政府在社会力量兴办教育中的角色定位：支持和规范。前期投入有补偿奖励是国家的郑重承诺，后期发展有支持规范是政府的责任担当。

底线明确：收费科学合理，质量严格监测

《意见》底线明确。笔者在访谈中发现，很多民办园举办者对非营利性民办园的收费标准和质量保障存在一定的误解和投机心理。例如，一些民办园举办者觉得：“我如果加入普惠的话，收费那么低让幼儿园怎么生存？如果选择非营利、不让盈利，那幼儿园怎么高质量发展呢？”针对这些疑惑，关于民办园收费问题《意见》作出了明确规定：根据办园成本、市场需求等因素合理确定。由此可见，政府对民办园收费进行指导所秉承的原则是科学、合理，而非限制更非打压。非营利并非不盈利、无结余。政府坚决抑制的是“过高收费”，重点是对“坐地起价”“店大欺客”等不合理、高收费的整治。再如，一些民办园举办者仍然抱有投机取巧和“暗度陈仓”的心态：“我选择非营利以后，可以通过其他方式和手段赚取利润，比如扩大班级规模、降低人员成本、克扣幼儿伙食等”。《意见》对这些威胁园所质量发展的行为严惩不贷，甚至一票否决。对教职工的配备、教师资质管理、财务监管公示等方面的严格规定，充分体现了政府对学前教育质量底线的坚守和幼儿生命安全、健康的守护。

“人园难，难于考公务员;入园贵，贵过大学收费”。一句调侃，道出了不少家长的无奈。政府指导价的规定是对过高收费的抑制，而非正当收费的限制;非营利性民办园的建设是为了更好地保障办园质量，绝不能沦为投机分子的圈钱工具。

态度明朗：普惠与非营利，衔接才是主导

《意见》态度鲜明。普惠与非营利究竟是何关系，一直是民办园举办者的困惑所在。经常听到办园者咨询：“普惠性民办园与非营利性民办园有区别吗？”二者关系的界定需要考虑我国当前的公众需求、教育生态以及市场环境。各路资本的纷纷跨界、安全事故的多次爆发、外行人“挤压”专业人、低质量“攫取”高利润，已经严重伤害和阻碍了学前教育的健康发展。基于教育立场和我国国情，《意见》已经愈发清晰地表明了政府态度：普惠与非营利的衔接过渡将是未来的主导操作。因为，学前教育的准公共产品属性要求国家不能将幼教完全抛向市场、任其发展，世界各地的经验表明加大投入是政府的主导责任，加强监管是政府的神圣使命。因此，结合我国文化土壤和现实需求，二者的衔接融合当是初心之选：学前教育应该普惠，让每一个孩子都能上得起幼儿园;学前教育更应该公益，让专业人安心做教育，请企业家出局去上市。

《意见》的出台也为二者的顺利衔接做了充分准备：小区配套幼儿园必须办成公办园或普惠性民办园、非营利性民办园（包括普惠性民办园），收费具体办法由省级政府制定，2019年6月底前对普惠性民办园认定标准等的完善及对民办园分类管理实施办法的制定等多方面要求，均打通了二者的衔接难点;中央财政继续安排支持学前教育发展资金、学前教育成本分担比例的合理确定、教师权益的大力维护等全方位的规定，均回应了二者的共同需求。因此，促进普惠性民办园的非营利转向更适合我国国情，让教育更纯粹，让价格更普惠，让质量更安心。

本文系全国教育科学“十三五”规划2017年度课题“我国非营利性民办园制度建设研究”（项目批准号：BFA170056）、2018年江苏省研究生科研创新计划“非营利性民办幼儿园制度建设研究——基于江苏省的实证调研”（项目批准号：KYCX18 1162）的阶段性成果

（魏聪系南京师范大学教育科学学院博士研究生;王海英系南京师范大学教育科学学院教授，博士生导师，学前教育政策研究中心主任;陈红敏、陈镜如系南京师范大学教育科学学院硕士研究生）

责任编辑 李帆