博士硕士学位授权审核的行政法规制

章志远

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出：“高等教育承担着培养高级专门人才、发展科学技术文化、促进社会主义现代化建设的重大任务。提高质量是高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求。”研究生教育是高等教育体系的重要环节，研究生培养更是高素质专门人才培养的主战场。因此，研究生学位授权审核在整个高等教育发展进程中具有举足轻重的地位。于高校和科研院所而言，博士硕士学位授权审核事关其自身办学层次提升和社会声誉塑造，并成为资源获取和人才争夺的重要抓手；于学者和学生而言，博士硕士学位授权审核事关其自身职业发展和人生定位；于国家而言，博士硕士学位授权审核则事关高等教育振兴、资源公平配置和政府职能转变。改革开放以来，我国先后进行了11批博士硕士学位授权审核工作，已经成为研究生教育的大国。与此同时，博士硕士学位授权审核的法制化程度也在不断提高。除《高等教育法》《学位条例》《学位条例暂行实施办法》等规范依据之外，2017年3月13日国务院学位委员会印发了《博士硕士学位授权审核办法》(以下简称《办法》)，并随之开展了第12批博士硕士学位授权审核工作。《办法》的出台及其初步实践，代表着我国研究生学位授权审核制度的重大变革，在坚持依法行政、加快建设法治政府的时代背景下，探讨学位授权审核制度改革所蕴涵的法治意义、塑造其行政法规制体系具有重要的理论和实践价值。

一、博士硕士学位授权审核改革的法治意义

我国研究生学位授权审核制度是随着高等教育的恢复逐渐发展起来的。近40年的博士硕士学位授权审核实践，既是我国高等教育做大、做强和做优的真实写照，也是我国研究生学位授权审核制度自身不断规范化、法制化和程序化的生动体现。伴随着法治政府建设的不断推进，党和国家对依法治教的要求日益提高。特别是2009年发生的西北政法大学“申博”失败案，这是教育领域第一起因学位申报审核引发的行政复议案，对学位授权审核制度的法治化提出了一系列亟待解决的课题。[1]可以说，《办法》的出台代表了政府职能转变下重塑行政机关与高校之间关系的一种努力，对深化行政审批制度改革、保障高校办学自主权和构建多元主体的社会共治模式都具有重要的现实意义。

(一)深化行政审批制度改革的有益探索

有学者指出：“学位授权审核是国家行政部门按照一定程序，对学位授予申请单位及其学科和已经获得学位授予权的单位及其学科进行学位授予资格的审定。”[2]这一界定反映出我国研究生学位审核授权活动属于典型的行政审批行为。研究生学位授权审核法律关系的主体分别是高等院校、科研院所和政府，这种关系的性质是行政法律关系，从行政法角度认识这种关系是正确界定学位授权审核行为的性质、双方的权利义务以及行为程序的基础。综观我国《学位条例》实施以来所启动的11批博士硕士学位授权审核工作，总体上是一个逐步放松行政管制的过程。特别是在国务院持续推进“放管服”改革的时代背景下，学位授权审核制度的法治化充分体现了深化行政审批制度改革的成果。《办法》第一条就开宗明义地将《行政许可法》列为立法依据之一，并在第二条将“学位授权审核”行为界定为“国务院学位委员会依据法定职权批准可授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科(含专业学位类别)的审批行为”。这样的制度安排直接将博士硕士学位授权审核活动纳入行政许可的范畴，标志着学位授权审核新时代的正式开启。一方面，学位授权审核活动需要严格依据《办法》进行；另一方面，学位授权审核活动也需要符合行政许可制度的一般要求。尤其值得一提的是，《办法》第六章以专章形式增设“质量监管”，推出了包括“暂停新增学位点”“暂停所属院校新增学位授权”“专项评估”“取消当年申请资格”“通报批评”“约谈”“暂停该地区本次学位授权审核工作”在内的针对省级学位委员会和学位授予单位的监管措施，改变了既往“重审批、轻监管”的工作导向。《办法》的出台，与当下深化行政审批制度改革的时代强音相呼应，这是其首要的法治意义所在。

(二)充分尊重高校学术自主权的制度体现

诚如有学者在解析西北政法大学“申博”失败案时所言：“大学事实上已经成为一个独立的利益主体，一个由教师和学生集合成的有机体。学校的兴衰存亡与他们休戚相关，他们自然要去争利益，要谋发展。虽然多数学校还仰赖政府财政的支持，但它们已经生存在市场中了。西北政法大学‘申博’案本身就是重新确立学校与政府关系的标本，大学不再是政府的附属。”[3]身处学科建设和人才培养的第一线，高校需要根据自身的发展规划和社会的现实需求进行学科布局和长远谋划，在研究生学位授予方面理应获得更多的自主权。回顾我国研究生学位授权审核的历程，进入21世纪后高校自主权不断增强，体现出学位授权审核改革向学术自由和大学自治的回归。例如，第9批学位授权审核工作就贯彻了“逐步形成以国家宏观管理与高等学校自主办学有机结合，与社会主义市场经济体制相适应”基本原则；第10批学位授权审核工作特别赋予了清华大学、北京大学试行自行审核博士学位授权一级学科点；第11批学位授权审核工作则进一步扩大学位授予单位在授权审核工作中的自主权，委托部分学位授予单位开展自行审核本单位博士学位授权学科的试点。在此基础上，《办法》进一步贯彻激发高等学校办学活力，以第五章“自主审核单位新增学位点审核”的专章形式放权部分学位授予单位开展自主审核，每年可自主新增学位点，可根据学科发展趋势和经济社会发展需求，探索设置新兴交叉学科学位点，为其开展高水平研究生教育创造良好的环境。随后，国务院学位委员会于2018年4月19日发布《关于高等学校开展学位授权自主审核工作的意见》，专门指导高校开展学位授权自主审核工作。可见，《办法》的出台，充分体现出对高校学术自主权的尊重和保障，这是其第二重的法治意义所在。

(三)多元主体社会共治模式的创新

围绕博士硕士学位的授权审核，中央和地方、政府与高校、行政与专家等多方力量都参与其中并相互博弈。回顾研究生学位授权审核的历程，可以发现中央层面的放权趋势日益增强，审核重心逐步下移到省级学位委员会；同时，行政系统之外的高校及专家评议作用也逐步增强。《办法》第九条规定：“省级学位委员会受国务院学位委员会委托，负责接收学位授予单位申请，根据本区域经济社会发展对高层次人才需求，在专家评议基础上，向国务院学位委员会择优推荐新增博士硕士学位授予单位、新增博士硕士学位点和自主审核单位。”据此可以看出，省级学位委员会在博士硕士学位授权审核中取得了新的中心地位，即虽不享有最终审批权但却享有举足轻重的推荐权。《办法》第三十一条则进一步规定：“省级学位委员会要加强本地区学位与研究生教育统筹，科学规划学位授予单位和学位点建设，不断优化布局，根据本区域经济社会发展对高层次人才的需求，加强指导，督导学位授予单位自律，引导学位授予单位特色发展、提高质量、服务需求。要严格按照学位授予单位和学位点申请基本条件进行审核，保证质量。”这一规定固化了省级学位委员会在研究生授权审核中的主动权，有利于发挥地方政府的积极性和主动性。此外，《办法》中“专家”一词先后出现13次，专家无论在省级学位委员会推荐还是国家学位委员会最终审批环节上都担负着事实上的“影子决策者”角色。可见，《办法》的制定实施，将形成一种新的以多元主体参与博士硕士学位授权审核为特征的社会共治模式，这是《办法》在创新社会治理层面上的重要法治意义。

二、博士硕士学位授权审核新政的实践观察

《办法》出台之后，国务院学位委员会随即发出通知，正式启动2017年新一轮学位授权审核工作。2018年4月19日，国务院学位委员会印发《关于学位授权自主审核单位名单的通知》，北京大学、清华大学、中国人民大学、北京航空航天大学等20所高校获准开展学位授权自主审核。2018年5月2日，国务院学位办发布《增列博士、硕士授予单位及其学位授权点名单的通知》，标志着第12批博士硕士学位授权审核工作的圆满结束。观察这一轮博士硕士学位授权审核的新政，可以看出其整体上呈现以下三个方面的显著特点。

(一)学位授权审核活动许可属性的回归

与过往以分配数量指标为导向的审核方式相比，新一轮学位授权审核工作从办学方向与特色、师资队伍与水平、人才培养与质量、科学研究与贡献等方面入手，分类制定了学位授权基本的申请条件，实现了博士硕士学位授权审核活动由内部审批向外部许可的属性转变。在内部审批模式下，学位制度是为国家培养人才，能否获得学位授予权直接取决于国家的行政计划，学位授权审核实质上是通过行政指令方式完成的。即使存在某种程度的单位间竞争，最终还是争抢国家事前所配置的有限名额，甚至以“跑部钱进”的方式获得名额。新一轮学位授权审核则是严格依照根据《行政许可法》所制定的《办法》展开，有关授权审核的种类、条件、标准、程序和监督均有章可循，从而实现了向行政许可的属性回归。尽管《办法》还略显粗糙，但其“标准明确、公平竞争、严格监管”的制度框架已经成型，充分保障了学位授权审核活动的连续性、客观性和透明性，使得研究生学位教育成为可以通过公平竞争方式获取的教育资源。由内部审批走向外部许可、由指标分配走向标准设置，这是学位授权审核新政最重要的制度成果。

(二)学位授权审核活动法制化的遵循

除了直接依据《办法》以外，新一轮学位授权审核工作还有很多配套的规范性文件可资支撑，主要包括《2017年学位授权审核工作总体要求》《学位授权审核申请基本条件(试行)》《关于高等学校开展学位授权自主审核工作的意见》《博士、硕士学位授权学科和专业学位授权类别动态调整办法》《学位授权点合格评估办法》等。这些规范性文件对新增博士硕士学位授予单位审核、学位授予单位新增博士硕士一级学科与专业学位类别审核、自主审核单位新增学位点审核以及学位授权点动态调整等不同类型的审核活动，都提供了较为具体的操作规程。总体上看，学位授权审核活动在审核权限划分、审核标准、审核程序、审核后续监管等方面实现了全过程管控，确保其规范化、法制化运作，初步实现了学位授权审核良法善治的局面。

(三)学位授权审核活动审慎化的立场

尽管新一轮学位授权审核并无任何指标数额限制，且各省学位委员会均推荐了数量可观的新增博士硕士学位授予单位、新增博士硕士学位点和自主审核单位，但国家学位委员会还是严格按照《办法》及其他规范性文件的要求，坚持新增学位授予单位和学位点的高标准、严要求，守住了“服务需求、质量优先”的制度底线。以法学专业一级博士点为例，各地共向国务院学位委员会推荐了28所高等院校，最终只有8所成功获批，淘汰率高达七成之多。其中，东北和华中地区推荐的高校无一获批。又如，在首次开展的学位授权自主审核单位遴选中，只有20所高校最终获准，中山大学、东南大学、华中科技大学、山东大学等名校均未入选。历时近一年的新一轮学位授权审核实践，验证了行政许可常态化、规范化的运作，彰显出授权审核活动审慎化的立场。

三、博士硕士学位授权审核规制理念的重塑

根据《办法》第八条和第二十三条的规定，新增学位授权审核由国务院学位委员会统一部署，每3年开展一次；自主审核单位可每年开展新增学位点审核，并于当年10月31日前将本单位拟新增学位点报国务院学位委员会批准。回顾2017—2018年的学位授权审核工作，虽然可圈可点之处很多，但离理想的行政许可型授权审核还有一定的差距，尚需从规制理念、主体、手段等多个方面进行努力。其中，学位授权审核规制理念的重塑尤为重要。

要实现学位授权审核活动向行政许可彻底回归：第一，应当坚守“辅助性原则”的许可理念，实现从行政导向到学术导向的转型。《行政许可法》第十三条规定：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的；(二)市场竞争机制能够有效调节的；(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的；(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”该条规定突出了“个人自主、市场调节、社会自治和事后监管”相对于行政许可的优先地位，是近年来深化行政审批制度改革、加快服务型政府建设的基本准据。同时，这一规定与行政法上辅助性原则的要义相通，理应成为指导学位授权审核进一步改革的法理依据。在行政法学上，辅助性原则揭示了个人相对于社会和国家、较小的下位组织相对于较大的上位组织所具有的事务处理优先权。具体言之，当公民个人或较小的下位组织能够胜任某项事务的处理时，社会、国家或较大的上位组织就不应介入，此即所谓的“消极面向的辅助性原则”。反之，当个人或较小的下位组织无法胜任某项事务的处理时，社会、国家或较大的上位组织才能够积极支援协助，必要时亲自接手完成相关任务，此即所谓的“积极面向的辅助性原则”。[4]按照辅助性原则的要求，学位授权审核制度下一步改革的方向应当是从行政导向逐步过渡到学术导向，尊重学术发展规律、崇尚学术自治理念，更多发挥学术市场竞争机制的自发调节，尽可能减少行政机关组织的授权审核活动，将行政机关的工作重心转向公共服务水平和事中事后监管能力的提升上。第二，应当秉承“动态调整”的许可理念，实现从规则导向到需求导向的转型。身处全面深化改革的新时代，进一步转变政府职能、发挥市场在资源配置中的决定性作用是改革的根本目标和方向。《行政许可法》颁行已有15年之久，多轮行政审批制度改革业以展开，行政许可的实际范围和类型已有明显缩减。诚如有学者所言：“如何认定行政许可，是行政审批制度改革的最基础性法律问题。当前中国的‘行政许可’是个不确定概念，这增加了立法、执法、守法和司法的不确定性。”[5]在行政审批制度改革的过程中，要对现有规则特别是许可范围及其设定规则作出适度的限缩性解释，坚持社会需求导向，为进一步削减行政审批事项和开发更多的行政许可替代性方式创造空间。按照《办法》第十一条的规定，博士硕士学位点审核要按照《学位授予和人才培养学科目录》规定的一级学科和专业学位类别进行。但社会现实发展往往超出目录清单的规定，特别是在统筹推进“五位一体”整体布局和协调推进“四个全面”战略布局的新时代，必须贯彻社会发展新理念新思想新战略，使学位授予审核制度能够跟随时代发展的步伐。例如，党的十八大以来，随着党的建设制度改革的深入推进和全面从严治党重大决策部署的落实，党内法规制度建设取得了显著成就，围绕党内法规的法理阐释、制度构造和运行保障产出了一大批理论成果，党内法规逐渐成为显学。然而，作为一门独立学科的党内法规学并未在教育部的学科目录之中，对党内法规博士生硕士生培养带来诸多不便。为此，今后的研究生学位授权审核应当坚持需求导向优先的理念，真正能够使学位授予审核与时代发展相向而行。

四、博士硕士学位授权审核规制权限的分配

在《办法》所打造的学位授权审核权力网络中，不同主体之间有着相对的权限分工，如省级学位委员会的初审和推荐权与国家学位委员会的最终批准权等。从2017—2018年的学位授权审核实践上看，未来还需要在授权审核规制权限的分配上作出进一步改革，从而发挥不同主体的协同作用。

省级学位委员会法律地位和权力界限的明确是学位授权审核权限科学配置的关键。《学位条例》第七条规定：“国务院设立学位委员会，负责领导全国学位授予工作。”《学位条例》第八条规定：“授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”国务院学位委员会办公室与教育部学位管理与研究生教育司合署办公，其主要职能包括六项：组织实施《中华人民共和国学位条例》；拟订全国学位与研究生教育工作的改革与发展规划；指导与管理研究生培养工作；指导学科建设与管理工作；承担“世界一流大学和一流学科建设”等项目的实施和协调工作；承办国务院学位委员会的日常工作。不过，《学位条例》并未就省级学位委员会的地位作出规定，其法律地位的最高依据直接来源于《办法》第九条有关“受国务院学位委员会委托”的规定。按照这一规定，省级学位委员会的权力似应理解为一种行政委托。但是，根据省级学位委员会相关规范性文件的规定，其自身似乎又具有独立的法律地位。例如，《陕西省学位委员会工作试行办法》第一条规定：“为了改进和加强陕西地区学位工作的指导，经国务院学位委员会和陕西省人民政府批准，特设立陕西省学位委员会。”从学位授权审核实践上看，省级学位委员会先后获准组织审批硕士点试点工作、审核新增硕士学位授权点、部分新增博士点初审等，这些权力主要来自国务院学位委员会的授权下放。从学位授权审核制度的发展来看，省级学位委员会的统筹权、初审权和推荐权已经突破了《学位条例》原有的法律空间，使得学位授权审核权限缺乏应有的法律授权和规范。可见，省级学位委员会的法律地位和权力界限，未必就能够简单地以其能够以自己的名义，作出行政行为而倒推出已经具有“行政主体”资格。[6]为此，修订《学位条例》、明确赋予省级学位委员会的法律地位和部分审核权限是为其“正名”的必由之路。

根据《办法》相关条款的规定，专家的作用主要体现在三个环节：一是为省级学位委员会择优推荐权的行使提供专业评议意见；二是为国务院学位委员会最终审核提供专业评议意见；三是为自主审核单位拟新增的学位点审核提供专家论证意见。从学位授权审核实践来看，专家作用的发挥主要存在两类极端情形：第一、第二环节中的“专家垄断”；第三环节中的“专家俘获”。例如，在2017年开展的博士硕士学位授权审核工作中，一些省的学位委员会就没有将有关高校推荐到国务院学位委员会，从而丧失了“出线资格”；又如，自主审核单位邀请的专家往往与其有着较为密切的关系，这使其论证沦为拟新增学位点审核的“过场”。无论是哪种情形的发生，都事关专家伦理和审核公正。更重要的是，专家论证和评议活动往往被视为审核及推荐的内部流程，出现争议之后又无法寻求妥善的解决机制。为此，国务院学位委员会可以在《办法》的基础上，专门就学位授权审核中的专家组成、权力运作规则作出细化规定，通过专家组成人员信息的公开机制倒逼其能够公平公正地进行论证和评议，进而维系学位授权审核的公信力。

五、博士硕士学位授权审核规制手段的更新

《办法》虽然为新一轮博士硕士学位授权审核工作提供了基本遵循，但在“放管服”改革持续推进的时代背景下，学位授权审核制度的改革还需要从规制手段的更新上下功夫。从《办法》第六章的规定来看，授权审核的监管处罚力度明显加大，其中，暂停新增学位点、暂停所属院校新增学位授权、撤销学位点、取消自主审核权限、通报批评等针对学位授予单位和省级学位委员会的制裁措施，发挥了很好的威慑作用；同时，评估、约谈等作为新兴社会治理手段的“中性行政行为”[7]也得到了初步运用。回顾2017年的学位授权审核过程，申报材料之复杂、申报过程之漫长应予以检讨。除了保持必要的处罚措施以维护学位授权审核的质量和公信力之外，还需要适度简化申报程序，避免学位授予单位陷入被材料反复折腾的境地。当然，更为重要的是，国家学位委员会还应当继续秉承“弱化事前审核、强化授后监管”的基本理念，不断更新规制手段。其中，过程信息监管和学位论文抽检应当成为学位授权审核事中和事后监管的重要手段。

就学位授权审核的行政许可属性而言，所谓过程信息监管，主要就是对学位授予单位申报材料信息的真实性予以全程监控。《行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”学位授予审核涉及学科方向与特色、学科队伍、人才培养、培养环境与条件等多方面的材料报送，尽管《办法》已经安排了材料核查、官网公开、推荐公示和审核公示等相应程序规定，但在“申点”急迫心理的驱使下还无法完全杜绝学位授予单位材料虚假情况的发生。为此，应当立足过程信息监管的基本理念，引入“有奖举报”制度，从申报材料提交到最终审核通过，实施全流程监控。由于公开、公示的时间往往比较短，很多材料的核实需要耗费相当精力，可以采取适度物质奖励的方式发动和鼓励社会力量积极参与，通过外部力量的引入对学位授予单位形成震慑、为审核机关提供协助。“对于举报这一更为特殊的权利类型而言，通过奖励尤其是高额奖励做法引导公民积极行使尤为必要和迫切。”[8]有奖举报在我国食品安全监管、税务征收监管、环境保护监管等领域相对成功的运作实践，为学位授权审核规制提供了有益参考。有奖举报机制的引入，能够对潜在的材料虚报行为构成长效性和全程性监管，最终形成学位授予单位“不想”提供虚假材料的局面，从而营造出浓郁的诚信申报氛围。

就学位授权审核的行政许可属性而言，学位论文抽检可以作为学位授予机关实施有效事后监督的重要制度载体。《行政许可法》第十条规定：“行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。”就学位授予审核的事后监管而言，对作为授权审核“副产品”的博士硕士学位论文的质量检测，是对学位授予实施评估和动态调整的有效方式。近些年来，随着学位点的爆发式增长，博士硕士人才培养的质量出现了一定程度的滑坡，博士硕士学位论文水平低劣，甚至公然抄袭的现象都时有发生。特别是随着研究生学位点的“大跃进”和本科教育的普及，研究生导师和研究生生源质量令人堪忧。就一般的学位授予单位而言，普遍存在跑马圈地、争夺更多学位点的跨越式发展心理；就研究生指导教师群体而言，应付指导、敷衍了事甚至姑息纵容并非个例；就研究生自身而言，忙于考证、忙于实习、忙于寻找工作大大挤压了原本就比较有限的学位论文撰写时间，研究生学位论文质量堪忧已成社会普遍关注的话题。基于这种现实状况，应当继续坚持和不断完善学位论文抽检制度，形成检测覆盖面更广、检测形式更为灵活、检测标准更为科学的学位论文质量检测体系，通过“双随机”检测机制的运用，使学位授权审核制度更具社会公信力，最终实现我国从研究生教育大国到研究生教育强国的转型。