项目制扶贫：运作逻辑、实施困境与改进策略

刘 建

(北京大学 社会学系，北京 100871)

一、问题的提出

20世纪90年代以来，随着分税制改革的完成，中央的各项财政资金开始以“项目”和“专项”的方式向下进行分配，而且现已成为财政支出的主要手段。[1]113-130特别是进入新世纪以来，随着农村农业税费的全面废止与取消，项目制就成了连接中央与地方政府、村两委、农民的一种中介。

项目制作为一种新的财政转移支付制度，它通过将各种农村社会建设工程以项目和专项划拨的方式向下分配和转移，重构了中央与地方政府、地方政府与村两委、村两委与农民之间的责任利益联动关系。[2]211-217在当今精准扶贫进入攻坚阶段之际，项目制在农村扶贫工作中起到的作用显得至关重要。项目制扶贫以专项化资金自上而下进行资源的配套下发，其在贫困农村落地后，将有效地促进贫困地区公共资源的整合和公共产品的供给。精准扶贫也同样遵循项目制落地的基本逻辑。

作为一种专业化治理农村和技术化进行扶贫的手段，项目制近年来引起了学界的广泛关注，学者从不同角度提出了不同的分析观点。折晓叶、陈婴婴从中央、地方和村庄三者的关系入手，形象地总结出项目制中发包、打包和抓包的逻辑[3]；周飞舟从财政体制的角度，对专项资金的分配体制进行了历史回顾和简要分析，并通过一个义务教育的案例来分析这种专项化的资金在基层社会的分配和使用中出现的问题[4]；周雪光从“控制权”的理论视角提出一个分析框架，用以解读项目制的不同权威类型、条件和博弈过程[5]；李祖佩从“项目进村”的视角出发，重点阐述乡村精英在项目下发中起到的作用和“项目进村”背景下村庄权力的结构再造[6]；马良灿则关注项目制背景下农村扶贫工作出现了资源主体、执行主体、参与主体与受益主体的角色倒置与目标错位问题。[2]211-217

既有研究为后续研究提供了必要且充实的学术基础，对项目制不同角度的分析也为下一步学术研究提供了较为广阔的研究空间，但从项目制视角分析扶贫的研究较少，该方向仍需要继续深入探讨。近代以来，研究中国基层社会政权和秩序的学者大都倾向于用“国家政权建设”来研究基层秩序，特别是社会关系结构的变化。在项目制运作的大背景下，农村扶贫工作也开始以项目的方式从中央向地方进行下发，地方政府承接扶贫项目并逐级辅之以相应的配套资金在贫困农村进行精准扶贫。基于此，本文将分析项目制扶贫的运作逻辑，探讨项目制扶贫在实践中遇到的困境，并提出建设性的改进策略，以期发挥项目在农村扶贫工作中的最大效益，规避因各级政府自利性而带来的运作偏离和实施错位，实现农村项目制扶贫的“善治”。

二、项目制扶贫的运作逻辑

近年来，大量农村产业化扶贫项目的实际运作深刻地体现出以项目制为核心的财政转移支付对地方政府组织行为的影响，折射出农民与地方政府、地方政府与中央政府的关系被重塑。扶贫项目的发包方，也就是项目资源的直接掌控者，通常指的是中央各部委。中央政府将政策导向嵌入项目，通过项目的下发来实现其政治诉求和施政逻辑，并逐级向基层社会传递。传统国家政权干预基层社会的方式不复存在，新的方式(项目制)重塑和形成了国家政权与基层社会的联动关系。而作为项目的打包方在项目实施的过程中通常将国家意愿与地方政府的利益诉求相结合，赋予项目新的内涵。作为项目抓包方的县、乡镇、村一级组织在项目的抓包过程中对于申请的项目需要具有一定的资金配套能力。每个行为主体的行为逻辑在体现国家、区域利益的同时，也体现出利益的差异性，甚至存在对自身利益追求的最大化。三者之间的角色与行为既影响着项目制扶贫的运作逻辑，反过来又被项目制扶贫的运作逻辑所塑造。

竞争性的项目资源通常由省一级往下分配。省级政府会向市一级下发项目指标，市一级在接到项目指标的分配后会有选择性地挑选部分县区进行竞争。其挑选的主要原因在于，竞争性项目资源往往需要相对应的配套资金支持，县一级倘若没有足够强的配套资金能力，市一级通常会将其排除在竞争名单之外。所以在市一级往下分配项目资源时，已经淘汰了一些财政能力不足的县区，而这些被淘汰的县区往往是贫困程度较严重的地区。除此之外，市一级还会对所有县区往年项目的完成情况进行综合考察与评价，在往年项目工作实施过程中完成较差或者未完成的县区也会失去更多竞争项目资源的机会。项目资源到县一级后，各个行政村需要申请项目。首先，在项目自下而上的申请过程中，村一级组织需要召开村民代表大会对其需要申请的项目进行讨论协商，确定好本村申请的项目名单后，村一级将项目申报材料提交给乡镇政府一级。乡镇政府召开会议协商各行政村提交的项目申报，确定好上报的项目后统一提交给县一级。县扶贫办在对各乡镇申请的项目进行协商讨论前，要对申请项目的村庄进行实地考察，主要是对村一级要完成所申请项目的能力进行评估和分析。县扶贫办的评估标准主要是看村庄具有项目实施能力和村民参与能力的强弱。县扶贫办将实地考察的结果及时反馈给县级项目评审小组，由评审小组最终决定项目的去向。[7]

在项目资源的层层下发和竞争过程中，各级政府领导人包括村一级乡村精英的社交能力和人脉资源起到了重要的作用。在市县级政府参加省级项目专家评议小组答辩时，市县级派出的答辩人在一定程度上也影响了项目流向的结果。答辩人影响项目流向的因素包括：一是答辩人的社交能力和人脉资源；二是答辩人的身份，参加答辩的领导人身份体现了市县级政府对于项目的重视程度；三是答辩人对评议小组所提问题的发挥，答辩人回答问题的质量高低是影响项目评审得分的重要内容；四是答辩人所在地区往年完成项目的情况，往年项目工作完成的质量对于项目的评议起到了重要的影响。同样，村一级提交项目申报材料给乡镇、乡镇一级提交项目申报材料给县一级政府，以及县扶贫办在相关行政村进行实地考察时，领导者的个人能力和社会资源都起到了重要作用。与乡镇有着密切联系的行政村和与县政府有着密切联系的乡镇，往往能够赢得最后项目的竞争，这与乡村精英个人能力的发挥密不可分。

此外，上级政府更关注的则是项目落地后的执行过程和实施结果，因为项目的实施结果关系到上级政府的绩效考核。在科层制权力结构中，上级政府为了推行工作，通常会对下级政府进行施压，以期下级政府能够保质保量完成任务。但由于利益关系的分化和追求自身利益最大化的原因，下级政府会对上级派发的工作有所选择地执行。考虑到下级政府自利性表达的同时，上级政府会采取“目标管理责任制”来规避这种现象的发生，即将总目标进行层层细化和分解，形成一整套目标和指标体系，再按照目标体系的完成情况对下级工作的实际开展进行考核评估，以此来调动下级政府的积极性，确保项目工作的顺利实施。

作为项目制扶贫最终流向主体的农民群体，同样对项目制运作的逻辑产生了重要的影响。农民是项目制扶贫的对象，他们的最大利益诉求就是尽快脱离贫困，走向富裕。农民的需求具体且实际，他们希望能够引进满足自身发展和切实受益的项目，规避基层政权追求政绩要求而带来的风险，对项目的输入产生反作用力。如果扶贫项目与农民的具体要求和切身利益不相符，加上部分基层政府为完成工作任务和追求绩效考核而强力推行，必然会导致农民不满，甚至会加大农村社会的不稳定性。基于此，地方政府在选择项目下放的村庄时，会慎重考虑该村庄村民的往年“情绪”，避免项目在实施过程中出现因农民反对和抵制而导致项目“流产”现象的发生。因此，基层政府在项目下放过程中通常往容易接受项目、不闹事的农民群体倾斜。

三、项目制扶贫面临的困境

(一)项目资源分配不均衡

扶贫项目从最开始的竞争就体现出了资源分配的不均衡现象。项目在下放过程中注重下级政府的资金配套能力和财政支持，在这一不成文的规定下就容易淘汰部分需要扶持的贫困地区，因为贫困地区恰恰是因为财政支出能力不足和缺乏相关的配套资金支持。最贫困的地区因为贫困而无法得到扶贫项目的支持，这无疑成了一个悖论。另外，因为地方政府有着自身的利益诉求，加上地方官员往往会追求政绩，所以地方政府通常会集中主要的资源和力量投入到几个事先选好的“理想”村庄，打造几个扶贫亮点村和试点村，成为下级政府应对上级政府检查评估的政绩工程和面子工程。

最终获得项目资源的村庄通常有以下几个特点：一是村庄的乡村精英有着超强的个人能力和广泛的社会资源，能够和乡镇、县政府或者更高级别的政府有密切的联系和沟通渠道，能够为自己的村庄发声、争项目；二是村庄有着较强的集体经济作为后盾，因为项目的下放往往伴随着配套资金的支持，有了相应的配套资金，上级政府才会相信项目落地后的实施能力，所以也更多倾向于投向基础较好的村集体；三是扶贫的村庄是中心村，即处在乡镇政府工作的中心位置、项目指标重点倾斜的村庄，对于乡镇政府来说，村庄的空间位置优劣决定了投入资金价值的大小，当村庄位于乡镇的主要道路干线上，乡镇政府为了外界媒体宣传和领导视察，会着力打造扶贫亮点村和试点村，夸大在任时的工作业绩，为日后升迁增加筹码；四是容易接受项目、不闹事的村庄，对于地方政府来说，如果项目在实施过程中出现农民的集体反抗或抵制，不仅会影响其政绩考核、职务升迁，而且也会加大政府项目下放和处理问题的成本，不良的后果会造成项目的意外“流产”，严重的会导致乡镇政府与农民群体的暴力对立。

(二)“专家治理”色彩下的目标缺陷

项目的立项与运行受到地方领导人意志的支配，缺乏规范的议程，带有较强的随意性。项目立项和申请时，乡镇政府热情很高，会投入大量的人力物力去争取，但有的并没有进行认真细致的实地考察，不是根据实际情况和农民的切身需求进行申请，缺乏系统且科学的事前评估与调研。在部分项目实施的过程中，由于缺乏对项目的整体认识与监管，面对出现的问题无法及时解决，导致项目问题积压越来越多、越来越复杂，最终造成项目的实施困境或中期流产。项目的设计也更多体现了资源发放主体的政治诉求和施政意志，与农民群体的真正需求并不能完全对接，导致发放的项目不能行之有效地进行精准扶贫，更不能使广大农民群体享受到资源配置到农村普惠性的公共服务。

项目制与传统行政体制不同，它力图做到专项目标明确、预算结构合理、资金分配均衡、审计监督规范、程序技术得当，具有明显的“专家治理”的倾向，这种项目的科学性和系统性都比较完善。[1]113-130但是在项目的具体实施过程中，基层政府常常会把他们的意图目标和利益诉求掺杂在项目中，成为项目的新内容，使得项目所涉及的总体结构关系及其运作机制变得越来越复杂，且与农民群体的切身利益需求渐行渐远。前期工作缺乏前瞻性和远见性，致使工作开展到中期面临着诸多利益纠纷和矛盾对立，此时基层政府往往会反复修改项目实施意见与内容，来勉强应对中期及后期出现的各种问题。加上有些基层干部没有将扶贫项目上升到国家战略、人民福祉的高度，致使有些项目只是达到了项目最初设计的部分要求，这与扶贫项目的总体要求相差甚远。

(三)政府自利性和官员绩效考核的双重影响

政府的公利性既是政府赖以存在的合法性基础，又是政府赖以生存的终极性价值目标。但政府不仅是公共利益的代表，有着为人民服务的价值驱动，而且也有其自身利益的追求，在项目运行和执行过程中体现着其自利性价值的导向。这种自利性利益集中体现在两个方面：一是政府官员的政绩诉求，特别是政府领导对于个人政绩的追求，期望项目落地后能够取得预期的效果；二是整个政府机构的利益，即项目运作过程的成本最小化，这些成本包括申请项目的成本和项目落地后的实施成本。

自从分税制改革后，地方政府财政困难重重，债务积压严重，财政赤字逐年扩大。作为项目的打包方，市县级政府不仅有自利性利益的潜在驱动，而且还具备获得物质利益的条件，也正是在这一阶段，扶贫项目出现了设计目的与最终结果的偏离。地方政府之所以如此热衷于项目的打包形式，原因还在于他们可以借助项目实施的机会贯彻自身的发展意图，以期建立政绩工程、亮点工程，为自己的职位晋升服务。在传统的官员绩效考核体系下，项目的实施结果最终是由一系列事先划分好的体系指标来体现和决定的，这些体系指标关注项目实施的结果，很难反映出项目实行的真正效果，这就使得地方政府对于指标的完成度超过了对解决问题的关注度，基层政府对项目运作的工作支配权大大加强。

(四)农民主体地位的缺失

马良灿将项目运作的主体细分为资源主体、执行主体和参与主体。他将资源主体对应为掌握资源的中央各部委、省级职能部门和地市级职能部门；执行主体对应为县级政府及其职能部门；参与主体对应为乡镇政府和村两委。而最终资源流向方和受益者的农民容易被排除在项目的主体之外，农民在扶贫项目过程中处于“被参与”的尴尬地位。在更大程度上，扶贫项目的设计和实施还是国家意志的体现，是上级政府进行任务下发的结果。资源主体向执行主体发放的很多扶贫项目由于地方各级政府的利益博弈而无法得到有效贯彻执行，使得执行主体在理解和实施项目时出现偏差，而参与主体和农民群体又无力改变这种困境，最终使项目在落地后勉强执行，收到的效果甚微。

作为贫困主体的农民没有较高的科学文化知识，甚至有些贫困地区的农民不知道该如何维护自身权益，更别说向上反映农村地区的真正需求了。这会导致项目供给与农村实际的需求存在很大的差距。在农村的扶贫实践中，有的地方开始的时候轰轰烈烈、场面宏大，当地政府官员投入相当大的精力与热情，但由于扶贫项目的宗旨与原则背离或偏离了农民的现实需要，最后项目以失败或收效甚微而告终。因此，如果扶贫项目背离了农民作为项目扶贫主体地位而蜕变成个别领导的形象工程时，往往会给农民群体带来更大的“二次伤害”。对于农民群体来说，如果存在这种现象，他们慢慢会形成一种项目制扶贫就是给地方政府脸上贴金、政绩镀金的观念，长此以往，农民对于扶贫项目的热情就会冷却为政治冷漠，扶贫项目在农村的实行就会缺乏参与群体，这与项目制扶贫的最初意图与设计无疑是背道而驰。

四、项目制扶贫的改进措施

(一)实现资源主体与贫困主体的直接对接

如果项目执行主体有设租、寻租行为，就会导致项目扶贫对象的实际需求往往被忽视，使得项目的最初意图和目标与最终实施结果相背离。为了防范这一问题，农村应当尽快恢复和重建贫困农村社区的内生性组织，并且通过农村社区内生性组织的建设提升农村社区自建能力，实现资源主体与贫困主体的直接对接。农村社区内生性组织是村落共同体的拓展和延续，在农民的实际生活中起互帮互助、维护社区公共利益、维系社区公共关系和乡村秩序的重要作用，是实现基层公共组织规则正常运转的重要保障。政府应当将农村社区内生性组织视为农村社会承接扶贫项目下乡的组织基础，并给予充足的资金支持和相关制度保障，为其持续健康运行保驾护航。在农村社区内生性组织运行过程中，应将贫困农民群体纳入其中，识别下乡的项目内容并完成与本社区农民需求的配对，在逐步提高社区组织化程度的同时，实现资源主体与贫困主体的对接、基层社会与国家政权间的良性互动，进而减少和避免中间环节对扶贫过程的过度干预和利益捆绑。

有学者认为，在当代农村实行社区内生性组织建设不切合实际，因为贫困地区的农民知识和能力水平有限，无法进行有效地协调和组织。但是随着时代的发展和进步，互联网和大众媒体对于农民观念的影响越来越大，农民的眼界不仅仅局限在自己的“一亩三分地”上，他们期望政府能够提供技术和资金支持，来实现自己的脱贫梦。再加上一批进城务工人员对于城市的接触了解和回乡创业青年的热情推动，他们以传统的村落共同体为依托进行内生性组织试建，期待能够承接和对接更多的项目资源、资金来进行脱贫致富。在内生性组织的建设过程中，重要的是经济组织的建设与发展。与传统外置金融不同，社区内生性组织更适合建立村社内置金融合作社组织。内置金融，就是指在农村村社组织的内部置入以资金互助合作为核心的金融平台，它建立在土地集体所有制的基础上，以家庭承包经营为基础的统分结合双层经营体制为依托，并与所有制和经营体制相匹配，农民的集体成员权、家庭承包权、农户财产权都可以成为其抵押品。在项目资源的下放过程中，内置金融完全可以承接、对接资源主体分配的扶贫项目，通过村社合作社的形式进行资源整合，规避信息不对称的风险，实现资源利用的最大化。[8]

(二)充分发挥乡村精英的动员和领导作用

竞争到项目是一件比较困难的事情。项目的成功获取，除了村干部的努力外，也需要具有一定资源支撑与行动能力的乡村精英的共同努力。如同律师在连接国家法律体系和公民认同方面的作用，作为连接国家体制和村民的关键角色，基层乡村精英的活动和影响在扶贫项目的运转中起到很大的引导作用。乡村精英的社会资源比较丰富，且有着庞大的社会关系网络。村庄需要这样的乡村精英来为其争取项目，乡村精英也有着实现政治抱负的热情与动力，二者不谋而合，共同促进了“项目进村”的实现。[9]

乡村精英在农村生活过，他们清楚导致农村贫困的深层次原因，也清楚如何才能把农民团结起来并走上富裕之路，对于农村需要的基础设施和项目资源自然也十分了解，所以他们争取得到的项目资源自然存在着诸多合理性。再者，乡村精英在农村社会中有着广泛的群众基础，农民群体也十分信赖乡村精英，如果能够真正将乡村精英的作用发挥出来，就能够最大限度地团结农民群体，使农村社区自治组织发挥出应有的协调作用，从而使项目资源在农村贫困的土地上生根发芽并茁壮成长。乡村精英之所以为精英，就在于他们拥有较强的社交能力和人脉资源，一般都有着较为雄厚的经济基础，他们个人所积累和拉拢的社会关系能够为缺乏资源的村庄带来丰富的外部资源。

在新时代下，基层治理面临着新的困境和难题，这些问题又阻碍着扶贫项目的运作与实施。农村空心化问题越来越严重，大量的青壮年离开世世代代耕作的土地，奔向繁华的城市，致使农村现在只剩下老人、儿童、妇女等弱势群体，这间接赋予了乡村精英更大的权力与机会。但是我们也看到，现在部分乡村精英也存在着素质低下、为己谋取私利的不良现象，通常作为乡村精英的部分村干部更是出现了贿选和决策专断的不法行为，这使得提高乡村精英素质的工作迫在眉睫。随着扶贫攻坚的深入开展和农村扶贫项目的逐渐增多，农村地区迫切需要一个有公信力、有执行力、有行动能力的村两委，而村两委的作用发挥往往依赖于乡村精英的行动。当前复杂的形势需要加强对乡村精英的业务培训工作，提高他们的业务素质和政治素养，使他们在农民群体中能够起到领头羊的作用，真正使扶贫项目顺畅进行。

(三)县、乡镇级政府及其部门应及时调整和转变角色

在精准扶贫的大背景下，地方各级政府应当转变传统的扶贫意识与扶贫逻辑，以服务型政府为根本准则，以简政放权、责任清单、服务优先为具体要求，重塑贫困农民群体的主体地位；根据各地不同的致贫原因、发展障碍和帮扶对象提供有针对性、有价值和更优质的信息与服务，为广大返乡有志青年提供切实可行的帮助。

在扶贫项目流转和实施过程中，各方的利益交织在一起，形成巨大的利益冲突与博弈网络，往往会把农民群体排除在外。要想破除这一难题，就要打破由各级政权所建构的权力利益网，加强各级政权的利益联结，建立风险共担机制。基层政府应当及时转变扶贫观念与思路，认真学习当前党中央与国务院扶贫的最新要求，将精准扶贫的理念贯彻到项目制实施过程中，创新项目扶贫的工作思路与方法，并且根据不同地区的实际情况作出准确科学且有效的判断。省级和县市级政府在项目的下放过程中，可以适度下放扶贫项目工作权限，给予基层政府适当的自主性。这是因为在现实中，扶贫项目一旦审批，就必须按照原先方案逐步进行实施，而作为最了解农村实际情况和农民生活需求的乡镇政府和基层干部，在实施项目和推进项目过程中出现问题时，调整项目的权限很小甚至没有。如果将权力适度下放给乡镇政府，可以让扶贫项目发挥出应有的效果，同样还可以避免项目资源的不必要浪费。

基层政府应严格按照项目程序进行实施，杜绝将各种扶贫资源和贫困群体当成塑造政绩的手段和工具，杜绝当前农村扶贫过程中出现的一些形象工程与面子工程，规避压力型体制带来的弊端。

(四)重塑贫困群体在扶贫项目中的主体地位

在一些地方，作为扶贫对象的农民被排除在项目运作的过程之外，处于位置尴尬的“被参与”和“被调动”的地位。要想使农民群体真正成为受益的主体，摆脱被动参与的局面，就必须通过赋权的方式为农民群体争取更多的机会，将他们的切身需求嵌入到扶贫项目的具体内容和实施的各个阶段，充分表达农民群体的所思、所想和所需。

项目的顶层设计与贫困群体的实际需求之所以存在较大的偏差主要是因为上下信息不对称，即“专家治理”的初衷是为民考虑，但是没有考虑贫困地区的实际情况，以致在项目实施过程中农民并不买账。而且从“项目配套资金”的现实情况来看，项目实行必须要有相应的配套资金来支持，地方政府不惜以举债借债的方式筹集资金来竞争项目资源，但在项目落地后农民的参与性和积极性低，项目实施效果较差，直接导致项目的意外流产，进而使所借的外债难以还清，地方财政入不敷出。要想切实解决此问题，就必须增强农民的主体地位，使之成为项目需要方的真正发言人；同时各级政府需要为农民群体提供发言和建议的畅通渠道，以便资源主体能够有效了解贫困主体的实际需要，在项目的最初设计上也会更加科学、合理和切实可行。农民在其自治组织内通过民主协商的方式，对自身发展需求提出切实可行的项目计划申报书并提交给基层政府进行审核，基层政府根据农民项目申报的内容，召集相关领域的专家对项目实施和运行可行性进行分析讨论、审核，并对项目申请地进行实地考察，最终确定项目的去留。可行性较强的项目，基层政府应该往上逐级提交，让上级政府了解贫困农村和贫困农民群体的切身需要，有效避免项目设计与需求不相符的制度缺陷。

五、结 语

项目制扶贫在当前精准扶贫工作中取得了较为显著的成绩，项目制的运作也成为农村扶贫减贫、促进新农村建设的主要方式之一，但是在实践过程中也出现了诸多问题。这些问题的产生与项目制的运作逻辑密切相关。在项目制的背景下，部分基层政府由于利益联动而进行博弈，使得项目资源的一部分并没有真正惠及贫困农村和农民群体，也就使得项目制的效果日渐式微。因此，如何对现有的扶贫思路、扶贫制度和扶贫模式进行改革、如何重塑贫困农民群体的项目扶贫主体地位、如何发挥乡村精英在项目制扶贫中的动员与领导作用、如何调整和转变地方政府的扶贫方向和服务意识，成为当前国家与社会迫切需要思考和解决的问题。[10]扶贫工作进入攻坚期后，农村扶贫工作面临着诸多“难啃的骨头”。农村地区空心化问题严重，村庄内生力不足，农村扶贫工作变得更加复杂多变。如何调动农民扶贫的积极性和主动性、如何将精准扶贫嵌入到项目制中、如何唤醒基层社会的内生活力，将是我国今后项目制扶贫工作的重中之重。