大数据驱动政府科学决策：现状与前景

何林生

(中共福建省委党校 公共管理教研部，福建 福州 350001)

大数据是信息化发展的新阶段。近年来，党中央、国务院对我国大数据的开发与应用工作高度重视。2015年，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》，系统部署我国大数据发展工作；2016年，党中央将实施国家大数据战略写入十八届五中全会公报，标志着大数据战略正式上升为国家战略；2017年，党的十九大报告提出，要推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，建设“数字中国”[1]。习近平总书记也曾多次强调，要建立健全大数据辅助科学决策的机制，实现政府决策科学化[2]；开发适用于政府服务和决策的人工智能系统，加强政务信息资源整合和公共需求精准预测[3]，发挥大数据推动政府治理能力现代化的重要作用。

国家大数据战略的出台为数字治理理论与大数据技术的应用与融合创造了条件。作为西方公共治理的前沿理论之一，数字治理理论强调大数据对公共政策制定的重要作用，政府在决策过程中应用大数据技术能够明显提高公共政策制定的准确性与前瞻性，促进政府治理能力的提高，这也正是数字治理理论作为一种侧重于工具性理论的关键所在。国外学者对这一理论的应用研究比较深入。邓利维(Patrick Dunleavy)主张积极运用大数据等先进的数据处理技术，加强信息时代背景下协同公共服务的发展，不断丰富公共部门管理系统的“工具箱”。[4]阿朗索(Roberto Garcia Alonso)认为，在治理过程中，数字治理理论以提高公民参与程度为价值导向，以信息化为治理手段，合理、有效的公民参与是检验公共政策成功与否的重要标准，数字治理的应用将有助于创新公民参与的形式。[5]从国内研究情况来看，韩兆柱等探究了数字治理理论的内涵及其应用途径[6]；王少泉分析了大数据时代的数字政府治理结构的演进情况[7]；胡均国认为大数据时代具有数据规模大、结构复杂、处理速度快等特点[8]；李平荣认为，在大数据时代更应该重视数据的挖掘技术。[9]这些研究成果对于进一步理解大数据技术以及大数据技术的应用具有重要意义，同时，大数据时代的政府科学决策还需要进一步展开深入分析。基于理论与现实两个层面考量，我们认为有必要对以下问题展开分析：大数据驱动政府科学决策的现状如何？面临什么问题？前景又将怎样？

一、大数据驱动政府科学决策的现状与现实意义

(一)大数据在政府科学决策方面的应用

随着现代信息技术发展到大数据阶段，各地各级政府都开始尝试将大数据技术应用于政府决策领域，大数据驱动政府决策在科学性、有效性、精准性等方面的效果逐渐显现。目前，大数据在以下几个方面应用较为普遍。

1.在搜集和分析舆论、民情方面，大数据技术应用广泛。随着技术的发展，智能终端的普及为人们提供了新的社交方式，现在，人们更喜欢通过微博、微信、贴吧等渠道及时表达对某一事件的观点与看法，庞大的网民数量和超长的上网时间成为各类数据来源的保障。这些庞大而混杂的数据信息需要进行一定的加工和转化，才能够应用于政府部门的决策，而大数据技术在加工和转化的过程中将起到重要作用。经过有效分析和处理，政府部门可以及时掌握社会民众心态的状况与变化趋势，为社会问题、社会态势的发现和处理提供直接依据，实现公众议程向政策议程的转化。

“民之所望，施政所向。”2014年，中国政府网“我向总理说句话”栏目吸引了大量网民的关注，特别是在每年“两会”前，网民自发在该栏目留言并提出意见建议，以期引起“两会”代表和媒体重视，并通过中国政府网向国务院《政府工作报告》起草组建言。2018年《政府工作报告》吸收了中国政府网提供的“教育”和“医疗保障”两则网民意见。这两则网民意见不仅是民众高度关注的民生话题，同时也是政府制定公共政策过程中应该予以优先解决的问题。通过网络平台充分听取群众呼声更有助于对政策目标进行清晰明确地界定。在地方上，江苏省通过借助“12345在线服务平台”，试图运用大数据技术实现尽早发现问题、全面分析问题，从而提高预测预警和风险隐患排查能力，以此作为响应政策诉求、启动政策议程、制定或调整政策方案的重要依据，从而推动决策过程优化，同时为有效应对和妥善处置各类突发事件提供数据支撑。

2.在公共服务领域，大数据技术的应用有较为突出的效果。以医疗卫生服务为例，通过健康医疗大数据平台可以拓宽就医渠道，打破信息传递障碍，让居民就医更加便捷。例如，福州市计划在2020年之前推出“互联网+智慧医疗”服务应用，打造数字医疗九大平台，其中互联网医疗服务平台将建设统一的预约挂号平台，汇集二三级医院挂号资源池，提供网络、电话、APP、微信等多种预约挂号途径，实现统一的全时、全科、全程预约挂号。[10]厦门大学附属第一医院也推行了“互联网+”与医疗的融合方案，运用先进的移动信息技术助力医疗卫生行业的发展，使更多的居民体会到智慧医疗带来的便捷。同时，通过对社会公众健康医疗数据的挖掘，有助于深入分析个别地区集中出现某一病情的原因，为政府降低患病诱因、治理环境、制定政策等提供强有力的技术支持。不难看出，大数据的应用使公共需求得以更好满足、民生得以更好保障，并促进人民美好生活的愿望能更好得到实现。

3.在应急管理中，大数据技术的作用逐渐凸显。地方政府可以根据大数据提供的实时动态监测、人流趋势分析、人群画像分析等信息，对诸如举办大型群体性活动、节假日旅游景区等进行人流的智能把控，一旦数据分析提示出现异常人群密集情况或超过场所的最高承受量，管理机构就能够提前采取应急措施，预防复杂问题的出现。又如对自然灾害预测方面，过去的数据收集和分析方式存在着死角多、成本高等问题，而物联网的发展则可以借助大量廉价的传感器摄像头和无线通信网络，实现实时数据监控收集，再利用大数据预测分析，做到精准预测，降低自然灾害损失。

大数据不仅是新技术，更是一种全新的思维模式和工作方法。大数据技术在社会治理领域的应用正是各级政府转变思维模式，创新工作方法的体现。如今，大数据技术在以上领域的应用才刚刚起步，但已经为决策主体多元化提供了前所未有的条件和便利，同时为公民的有序参与，为决策科学化和民主化提供了技术支持。

(二)大数据驱动政府科学决策的现实意义

大数据为政府决策提供重要的参考指标，有利于解决决策过程中信息不全面、不完整、不及时等问题，并对问题未来的发展趋势和风险作出预判和评估。同时，通过大数据分析对不同的政策方案反复对比，可以尽量减少人为干扰，努力做到好中选优、精准施策。因此，有效运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府科学决策和服务能力，打造精准治理、多方协作的社会治理新模式，具有一定的现实意义。

1.有助于高效实现政府的决策价值。现代政府的决策价值体现在其提供公共服务的能力上，服务效率的提升对解决新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾将有重要影响。“让百姓少跑腿，数据多跑路”。大数据在实现政府决策价值过程中起到的作用非常明显，决策者通过运用大数据分析平台对相关数据进行分析、整合、挖掘，针对差异化对象的差别化需求，结合地区实际情况，能够为民众提供最适合、最有效的“量体裁衣式”服务，从而更科学地落实以人民为中心的发展理念，提高民生保障的针对性。

2.有助于改善政府决策模式。长期以来，各级政府传统的决策模式可以简单分为以下三种类型：第一种是直觉式决策，这种决策方式也经常被称为“拍脑袋”式决策，一把手忽视决策过程中的民主化和科学化要求，对决策往往具有绝对的“话语权”。第二种是偏好式决策，通过异地学习等方式“取经”，以外地经验解决本地问题，但由于问题和环境的特殊性，照搬照抄难以解决实际问题，而部分学习又可能因为决策者的偏好不同而出现“南橘北枳”等问题。第三种是专家式决策，也可以称为“论证”式决策，地方政府在做决策时也会邀请专家参与讨论和论证，建构模型，作定性或定量分析，但在实践的过程中，这种“论证”常常变为“走过场”，专家的意见、建议未必会对决策产生实际影响。当然，在实际中决策模式不可能如此单一，但无论上述三种模式怎样“混搭”，制定出来的政策都可能出现不尽如人意的结果。

决策过程通常是以问题为中心、以结果为导向。传统的决策模式通常对应着传统的信息收集方式，如实地调研、抽样检查、专家论证、群众座谈、基层信息、典型案例等，通过这些渠道收集的信息具有一定的可信性，但也呈现碎片化的特点，往往存在信息不全面、不完整、不及时，甚至不准确的问题。而信息化发展到大数据时代，人们的生产生活越来越具有数字化特征，大数据技术理论上几乎可以搜集到所有相关信息，数据之间通过互相佐证和反复比对从而使结果更全面、更立体。新的大数据决策模式将成为传统决策模式的重要补充。

3.有助于精准预测和度量社会风险。现代社会充满了不确定因素,但是由于数据之间的关联性，通过大数据分析平台对多种因素进行综合分析，可以在一定程度上探寻事物发展的规律，对事件的走向进行预测和风险度量，及早发现潜在的社会矛盾和公共风险。如2011年，美国在全国2 000多辆公交车上安装了传感器，将汽车沿途收到的温度、湿度、露水、光照度等数据传送至国家气象中心，用以更精确地预报天气[11]，这将在一定程度上增强政府应对自然灾害的能力。当然，这只是精准预测简单应用的例子，假以时日，大数据将对保护人类赖以生存的自然资源、探索大自然规律、促进人与环境和谐相处等方面发挥重要的作用。[12]

4.有助于明确决策目标。政策的制定通常以问题为中心，但实践中，发现“真问题”却经常成为“真正的问题”。地方政府往往无法抓住民众真正关切的问题，陷入“什么都想解决，实际上什么都没解决”的困境。不仅民众不满意，政策执行者也感到无所适从。通过大数据分析，用可视化的分析结果反应公共需求，对明确政策目标有重要价值。

二、大数据驱动政府科学决策存在的问题及其成因

(一)大数据驱动政府科学决策存在的问题

面对复杂的社会环境，借助大数据网络平台的全样本生成能力和分析技术，通过信息的平等交流与共享,大数据将助推各级政府进行科学决策。但在实际应用中，一些地方政府还处于谨慎观望状态，“雷声大雨点小”“只闻楼梯响，不见人下来”，大数据决策的应用还面临一些问题。

1.大数据技术推广难。大数据概念的出现是近些年的事情，很多领导干部虽然“听说过”大数据，但对大数据的内涵及外延并不了解，“心中无数”现象比较普遍，短时间内难以实现思维方式的转变。另外，还有相当一部分领导干部对决策中运用大数据持怀疑态度，仍然固执地认为传统的封闭式决策才是成本最低、效率最高、权力感最强的决策方式[13]，思想上和行动上对大数据“不接受、不了解、不使用”，政府决策过程中较少运用大数据技术。

2.政府决策过程中公共数据资源的开放共享程度偏低。各级政府掌握的公共数据资源是数据开放的主力。随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布实施，我国政府信息公开工作得到极大推动。2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确要求在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台，率先在信用、交通、医疗、卫生、就业等重要领域实现政府公共数据资源合理适度向社会开放。但在实际工作中，很多地方政府用“数据公开”代替“数据开放”，且政府数据不同程度地存在“自成体系、相互设防、彼此屏蔽”情况，“不敢、不愿、不会”将公共数据资源进行互通共享，大量的政务、社会数据资源处于脱节、割裂状态，形成“数据烟囱”和“信息孤岛”，极大阻碍了数据资源的开发和利用。个别地方和部门甚至存在“数据小农”心态，数据专享观念较重，以“涉密”为由将数据作为部门“隐私”，甚至将数据神秘化、权力化、利益化，从中寻租牟利、以“数”谋私。

3.政府决策过程中运用大数据技术的能力较弱。当前很多地方和部门并没有设立专门负责数据资源管理和应用的部门，对于大数据进行深度挖掘和分析所需的资金投入也不足，同时，大数据方面的人才更是匮乏，特别是能结合政府决策进行大数据分析和判断的应用型人才更是如此。现在从事大数据相关工作的人员大多是熟悉编程、信息管理等知识的网络信息专业技术人员，但他们往往并不具备大数据采集、挖掘、整理和分析等方面的专业技能。在实践中，为了解决专业人才短缺的问题，一些地方的政府部门将相关数据服务外包给第三方，但这种做法不仅提高了政府运行成本，也存在着一定的安全隐患。比如，有的企业做完政府外包项目后，私自截留数据，不论是企业内部使用还是倒卖数据，都给政府部门留下了安全隐患。[14]

(二)大数据驱动政府科学决策存在问题的成因

1.对大数据思维的认同感较低。作为新生事物，部分领导干部对大数据技术还处于观察、理解和学习的阶段，思维、理念的转变没有跟上快速发展的新形势，对大数据能够提升决策科学性的认知程度还较低。一些决策者质疑数据的真实性，从而怀疑数据分析和决策模型的有效性；另一些决策者担忧大数据的保密性，对运用大数据和智能终端可能会造成的泄密存在恐惧感。这些怀疑都源于对于大数据技术的陌生。事实上，大数据技术并不是排斥传统调研的调查结果，而是传统调研的有益补充，决策者通过在互联网、社交平台和各类数据平台获取大量数据，通过多样数据源来佐证和关联分析，数据质量一定比传统调研获取的信息质量高得多。

2.决策主体缺乏协同运作和担当精神。大数据环境下的政府决策强调决策主体结构扁平化、网络化，主张协同运作与交流互动。而传统的自上而下、层级复杂的决策机制在目前我国政府决策过程中仍普遍存在，这种决策机制存在机构臃肿、决策时间长、决策效率低、回应公众的诉求迟缓等弊端，协同运作难以实现。

数据开放，就是要让“任何人”都能够“没有限制”“没有门槛”地使用数据，除法律、法规、规章中规定不能或不宜公开的内容，其余所有的“原始数据”都应当让使用者免费获得和机器可读，获取便捷。同时，“数据公开”不等于“数据开放”，这是两个不同的概念。有些地方和部门用“数据公开”来代替“数据开放”，“不敢、不愿、不会”将公共数据资源进行互通共享，其根本原因就在于缺乏担当作为的勇气或存在寻租牟利的心理。不同层级政府或部门之间的决策数据如果无法做到互联共享，大数据分析就如“无米之炊”，数据决策更是纸上谈兵。

3.人才培养和专业培训不足。大数据决策需要经过数据准备、建立模型、实施部署、输出结果等多个阶段，需要具备专业技术能力和综合业务能力的人才。专业化人才是最重要的，这关系到决策所依的数据分析是否可靠。未来，各级政府决策需要的不是单纯的技术人才，而是同时兼具管理学、传播学等知识的复合型人才，但目前大数据人才培养的机制、模式和相关国际交流与合作还是应该予以优先考虑。

三、大数据驱动政府科学决策的前景及途径

(一)大数据驱动政府科学决策的前景

大数据技术是具有极强洞察力和流程优化能力的信息资产处理技术，被誉为21世纪最珍贵的财产，是社会治理现代化和决策科学化的重要支撑。早在1947年，管理学大师赫伯特·西蒙就指出，人类所有的决策都是基于有限理性的结果，如果能利用存储在计算机里的信息辅助决策，人类理性的范围将扩大，决策的质量就能提高。在大数据时代，人类社会面临的中心问题将从如何提高生产率转变为如何更好地利用信息辅助决策。[15]对于政府大数据决策来说，最大的障碍不是硬件技术和方法，而是思维和理念的转变。[16]只要不断顺应时代发展新趋势，用好大数据、引领大数据，就能推动政府决策不断走向科学化、国家治理不断走向现代化。

(二)大数据驱动政府科学决策的途径

在中共中央政治局第二次集体学习会上，习近平总书记强调指出，要善于获取数据、分析数据、运用数据，这是领导干部做好工作的基本功。增强利用数据推进各项工作的本领，用好大数据，要注意以下几点。

1.树立大数据决策的思维理念。大数据是数据、技术和思维三要素共同作用的结果，三者之中大数据思维对政府决策的影响最为关键。当一个地方或一个部门的管理者或者是决策者首先要具备大数据的思维，才能做好大数据决策。这就要求各级政府和领导干部要不断解放思想，秉持开放包容的态度，从思想上高度重视运用大数据推进政府科学决策的重要性，将大数据作为“开门搞决策”的重要抓手。各级党校(行政学院)、干部学院要加大对政府工作人员尤其是领导干部大数据方面的相关培训，这并不是要让领导干部掌握获取数据、分析数据的技术，而是要让领导干部掌握应用分析结果来解决问题的基本方法，应该使用案例教学让各级干部将“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的思维和理念入脑入心，做到既能精通政策、严守规则，又能合理、合法、合规地运用和共享大数据平台。将大数据思维和技术融入并运用于政府决策过程中的各个环节，将大数据分析的民意结果和公共需求作为响应政策诉求、启动政策议程、制定或调整完善政策方案的重要因素，利用互联网平台建立的“公众舆论空间”进行平等协商，引导公众有序参与政策讨论，加快推进政府科学决策，提高为人民服务的水平和质量。此外，各级政府还应积极应用社交网络、智能终端等传输的数据对政策执行效果进行实时分析，优化决策过程，提高政府事中感知和事后反馈能力，从静态管理转向动态治理，提高决策方案的执行效果，降低决策的执行成本。

2.稳步推进大数据资源的开放共享。各级政府的决策往往是全局性、综合性的，不同地方、不同部门之间存在着千丝万缕、错综复杂的关系，这就需要不同的决策主体在决策时对有关数据进行充分的互联共享。英国学者佩里·希克斯认为：“整体性治理就是通过政府组织机构间进行充分的沟通与合作，以此形成有效力的整合与协调，彼此实现政策目标的一致性与连续性，相互强化政策执行的手段，最终实现合作无间的一种治理行动。”[17]

政府手中掌握着大量最具权威、最具公共服务价值的数据。现在，各级政府进行科学决策和综合施策时越来越强调多元主体的合作与共治，强调部门间的合作交流与沟通协同，重视数据在各部门之间的交流。一项政策的出台和执行，往往需要跨部门、跨层级，甚至跨区域之间提供必要的数据资源信息进行开放共享，从而为提升决策实效提供帮助。如学生学籍信息与公安户籍数据信息若实现共享，在高考报名前教育部门就可以通过共享的公安户籍数据信息对当地参加高考适龄人数预先进行统计，然后与本部门学生学籍信息进行对比，从中就可以很容易甄别出“高考移民”情况，及时做好风险评估、研判工作，为政府科学决策、调整政策等提供可靠依据，尽可能避免出现所谓的高考移民事件。

要实现数据资源开放共享，首先，要打破信息系统之间不必要的数据壁垒，以共享为原则、不共享为例外，无偿和分类共享公共数据。凡是可以通过共享方式获得的公共数据，不得通过其他方式重复采集；凡是通过共享获得的公共数据，应当只用于本机构履职需要，不得以任何形式提供给第三方，也不得用于其他任何用途。通过建立“谁拥有，谁负责”“谁使用，谁负责”“谁流转、谁负责”的“三负责”机制，从制度上明确各方的责任、权利以及成果分享机制。在当前数据共享体系建设中不要急于求成，不宜一味追求物理集中，在一定层级上可以采用“物理分散、逻辑统一、管控可信、标准一致”的原则，也就是说，在暂时不改变现有信息系统与数据资源的所有权和管理格局的情况下，明晰责权利，即数据应用部门提需求、数据拥有部门做响应、交换平台管理部门保流转，从而解决数据资源拥有者“不敢、不愿、不会”共享的问题，促进数据开放共享。其次，要统筹规划政务数据资源和社会数据资源。抓紧建设、对接和完善省、市两级政府数据汇聚共享平台，进行统一管理，将各级各部门非涉密、非敏感政务信息系统进行整合并接入共享平台，依托共享平台，面向全省各级各部门统一提供数据资源的共享服务。但在数据开放共享过程中，一定要建立共享负面清单制度，避免因信息共享而泄露隐私。再次，对公共数据实行统一目录管理。明确公共数据的范围、数据提供主体等要素，加紧编制公共信息资源开放目录，建成公共信息资源开放平台，为公众提供全省公共信息资源数据开放开发统一窗口。推动各级各部门按照“领域、行业、部门、主题、服务”等多维度的数据主题分类并整理完成拟开放的政务数据集，制定数据开放清单，适时向社会公布并动态更新；同时做好数据开放安全保障，依法依规加快向企业和公民分类开放相关数据，倒逼公共数据资源的真实可靠。

3.切实抓好人才教育和专业化培训。做好顶层设计，系统规划、协调推进大数据“政产学研用”，促进跨界融合，形成工作合力，探索大数据人才引进、培养的机制和模式，打造多种形式的高层次人才培养平台，加强后备人才培养力度，鼓励高等院校和科研院所整合多学科力量、积极谋划大数据学科建设，开设大数据理论知识方面的专业课程，引导高等院校与相关企业重点培育数据分析师、数据咨询师等专门人才，为大数据人才的培养提供立体式平台。

四、结 语

无论是对理论研究者而言还是对决策者来说，政府科学决策都绝非易事。在大数据时代来临之前，理论研究者和决策者在政府决策过程中必须收集并处理碎片化数据、对影响决策的诸多因素加以考量，这是一项难度极大的任务；大数据时代来临之后，理论研究者和决策者在政府决策过程中能够较为容易地获得与决策相关的数据，但数据规模大、结构复杂及变化速度快等情况的存在使理论研究者和决策者将面临新的困难。如何借助大数据驱动政府科学决策已受到一些政府部门及研究者的重视，但我国目前尚未在这一领域取得重大研究成果，这一领域研究的推进，有赖于理论研究者和决策者的共同努力。