论互联网金融治理之二元共治模式

许恋天

(西南政法大学 经济法学院，重庆 401120)

在互联网金融自发勃兴与被动规制的互动博弈中，监管始终被视为应对互联网金融风险的最直接有效方式。当下，互联网金融风险的密集生成与快速暴露，令互联网金融监管的紧迫性和有效性问题越发凸显。然而，可以看到，尽管互联网金融监管政策持续加码*2015年7月，中国人民银行等十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》；2016年4月，国务院办公厅颁布《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》；2016年8月出台《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》；2016年10月，银监会联合十五部委发布了《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》；2017年6月，央行等十七部门联合印发《关于进一步做好互联网金融风险专项整治清理整顿工作的通知》，明确整改应最迟于2018年6月底前完成；2018年8月17日，全国网贷整治办下发《关于开展P2P网络借贷机构合规检查工作的通知》，进行新一轮大规模网贷合规整治。，“一放就乱、一管就死”的监管悖论却始终难以回避。据网贷之家的最新数据显示，截至2018年8月底，P2P网贷行业累计停业及问题平台多达4 811家，其中8月停业及问题平台数量就有63家。[1]互联网金融监管持续强化与危机不断深化同向而行的现实状况，从某种程度上折射出当下互联网金融治理所面临的复杂困境以及可能存在的治理缺陷。

互联网金融所具有的特殊运行结构，使其内含的透明度风险与表外的技术性风险相叠加，风险敞口往往大于传统金融。首先，互联网金融和传统金融一样，具有信用风险、市场风险和流动性风险；其次，互联网金融因虚拟性、征信体系不完善与投资者风险意识淡漠等因素，具有更高的道德风险；再次，互联网金融的长尾特征，增加了金融风险的外部性、弱化了市场约束、引发了羊群效应；最后，互联网金融的网络效应通过网络外部性和正反馈效应增加了金融动荡，其竞争性垄断的市场结构则增加了金融体系的脆弱性。[2]

作为新兴金融业态的代表，互联网金融及其风险所呈现出的特殊性，给新兴金融的治理模式提出了时代性的挑战。当前，为打好形势愈发复杂多变的互联网金融风险防范攻坚战，迎接未来更多的新型金融业态，我们势必需要认真对待互联网金融治理的复杂性、艰巨性、系统性，进而完善治理理论、更新治理观念、优化治理模式、凝聚治理合力。正是基于对此问题的持续思索，促使笔者形成了这样一种看法，即互联网金融治理不应囿于强化监管这一一元化治理模式，而应扩展为行业监管与垄断规制的二元共治模式，并以此为基础重塑互联网金融治理架构。

一、互联网金融特殊性与治理复杂性

金融通常以杠杆为手段、以资金融通为目标，进而实现优化配置货币资金的基础功能。金融产品的本质是风险与收益的集合体，因此，在理论上，金融投资者需要借助有效金融市场对产品风险的动态定价，并结合自身对风险溢价的评估，进而获得风险利润。为了满足投融资双方对资金融通效率的追求，金融市场的自发定价功能推动着资金融通形式不断优化和完善，即由间接融资逐渐衍生出直接融资。然而，金融投资高度依赖投资者对产品信息的捕捉与分析。虽然直接融资降低了资金融通成本，但因信用中介的缺失而使金融投资者获取与解读产品信息的压力骤增，投融资双方的信息鸿沟由此产生。随着金融产品的日益复杂化和信息不对称性的加剧，金融投资者因自身专业知识的缺乏而逐渐嬗变为金融消费者。

互联网金融借助技术创新实现了“金融脱媒”，因而被认为是“既不同于商业银行间接融资、也不同于资本市场直接融资的第三种金融融资模式。”[3]11互联网金融的创新逻辑并不难理解。从理论上看，互联网金融的本质功能是借助互联网技术为借款人与贷款人提供在线的、突破时间和地域限制的资金匹配机会。互联网金融平台作为交易平台，需要制定相关参与方的行为规范，为投融资双方提供信息服务，并从中收取一定的服务费用。[4]然而，在利润最大化目标的驱使下，部分互联网金融经营者从产品、技术到商业模式进行无序创新，通过监管套利实现对投融资双边市场的疯狂掠夺，最终异化了互联网金融的本质功能而陷入恶性竞争的怪圈。互联网金融的兴起和发展为我国金融行业带来的积极影响毋庸置疑，但同时也显现出诸多新的矛盾和问题。

(一)互联网金融产品结构的混业创新，使分业监管难以应对

互联网金融在中国虽是舶来品，但当其缓解了中国投融资抑制现象时，就具有了较为鲜明的中国特色，最直接体现在我国互联网金融的产品结构较其他国家更复杂。以支付宝第三方支付为例，该平台凭借技术创新，成功地将电商平台、支付终端、理财产品、增值服务等业务整合于一条产品线上，大大提高了市场竞争力。支付宝产品线尾部的延长和产品创新程度的提高，增加了产品结构的复杂性，且支付宝所属的阿里巴巴集团业务横跨数个行业和领域，如此一来，支付宝旗下的互联网金融产品的属性愈发难以明确。

我国传统金融监管以分业监管为基本理念[注]如《证券法》第六条规定：“证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。国家另有规定的除外。”，但对互联网金融创新产品的监管，往往由于其业态模糊性而出现监管“空窗期”，从而便利了互联网金融平台的监管套利。在监管套利目标的驱使下，互联网金融平台的创新热情高涨，交叉业态、新生业态的产品创新层出不穷，由最初的技术创新、模式创新发展到后来的业务性质创新。伴随着一系列的互联网金融创新，监管真空地带也不断扩大，风险指数直线上升。在这场“打地鼠”式的博弈中，监管机构逐渐疲于应对，最终不得不“一刀切”地严格管控互联网金融创新。

(二)互联网金融融通资金的手段创新，使流动性风险敞口较大

互联网金融的优越和风险恰好集合于有效提高社会资金的流动性上。互联网金融平台结合我国投资者对风险极度厌恶的实际国情，创新了资金流通手段，并在加大个体信用变现力度的同时，增加资金来源、分散信用风险、降低资金流通成本，最终实现投融资双方以及互联网金融平台三方获益。然而，由于互联网金融平台在上述运行过程中自发地进行融资增信，增加了信用杠杆，因此其流动性风险也大大增加。

以我国的P2P平台为例，P2P平台必须减少平台的临时资金存量，并保证充足的在贷资金总量，才能稳定地获取投融资双边的资金“服务费用”。P2P平台通常先行放款，满足融资者对融资便捷度以及资金的规模、期限和可持续性等要求；此后，为了分散信用风险、确保平台流动资金，P2P平台将自身享有的债权按照金额和期限进行标准化拆分后转让给投资者。一旦出现债权到期不能被清偿时，P2P平台为了维护平台信誉、迎合小额投资者的风险零容忍心理，不得已而通过债权回购方式先行兑付投资者的本息，再将债权连同平台所垫付的利息一并进行二次拆分后转让给小额投资者。然而，若一个违约项目经历数次拆分或多个项目同时出现违约，P2P平台无法再将信用风险转嫁给公众投资者，流动性风险就随之爆发。

(三)互联网金融经营者的门槛较低，使平台风控机制较缺乏

我国传统金融监管体制具有较为鲜明的金融抑制特征，在极其严格的行业准入标准下，传统金融机构的风险防控机制往往较为完善。就金融机构的注册资本而言，我国不仅在最低注册资本金数额上有较高要求，在注册资本登记制度上也有严格控制。2014年，我国完成了对公司注册资本登记制度的改革，但在国务院印发的《注册资本登记制度改革方案》中明确指出，“现行法律、行政法规以及国务院决定明确规定实行注册资本实缴登记制的银行业金融机构、证券公司、期货公司、基金管理公司、保险公司”等金融机构“在法律、行政法规以及国务院决定未修改前，暂按现行规定执行”。因此，严格准入的金融机构在成立之初就有较强的风险内控体系，尤其是商业银行还必须具备三级备付金储备；此外，金融机构还可通过同业拆借缓解流动性风险，存款保险制度和央行的“最后贷款人”制度又能为银行业提供信用背书。

由于互联网金融平台被定性为为借贷双方提供信息交互、撮合、资信评估等中介服务的平台，理论上平台在运行中不应有自有资金参与，平台本身也没有资金存贷功能，因此在监管上并没有适用的互联网金融机构行业准入标准。较低的行业门槛使得互联网金融平台在成立之初就缺乏内部有效的风险防范体系，在流动性风险管控方面基本空白，处于“裸奔”状态。[5]同时，互联网金融平台为了增强平台本身的资金实力和提高其市场竞争力而逐渐设立了隐性资金池，加之风险评估能力较差和有效内控机制缺失，使得平台风险敞口不断扩大。

(四)互联网金融投资者的草根性强，使权益保护主体难寻

互联网金融的资金来源广泛，金融长尾产品众多，而互联网金融的投资者往往具有草根性，其风险承受能力低且专业知识缺乏，交易双方的信息偏在现象加剧。这些小额投资者由于缺乏盈亏自负、风险自担的投资意识，一旦互联网金融平台出现兑付问题，他们在面临权益无法得到保障时，会将个人投资失败的最终原因归结于金融市场的秩序混乱，从而扩大互联网金融行业的信誉风险。

事实上，我国互联网金融投资者的维权之路的确较为不易。虽然互联网金融平台在发挥资金融通功能上异军突起，却因其一味地追求市场效率而普遍缺少投资者保护意识，互联网金融投资者只能寻求外部保护。首先，民法作为确权法，强调的是民事责任的事后补偿，通常只能确认损害赔偿义务的存在，难以为互联网金融消费者提供更多的保护。其次，2014年开始实施的新消法虽加入了金融服务经营者的责任义务等内容，但面对互联网金融的不断创新，其所规定的保护对象和保护手段是否适用互联网金融投资者，仍存争议。[注]新《消费者权益保护法》第二条规定，该法保护的对象是为生活消费需要而购买商品或接受服务的消费者。但互联网金融消费者与一般消费者不同，互联网金融产品并非仅仅为了生活消费，同时也是一种投资行为。再次，金融科技和网络信息技术的不断发展，使互联网金融投资者收集和保存被侵权证据越发困难。最后，互联网金融投资者很难从现有的监管法寻求应有保护，这是因为：一方面，监管机构缺乏对互联网金融平台的事前过滤、事中指导、事后协调，难以把控平台风险；另一方面，监管机构对互联网金融投资者也欠缺适时的风险预警和必要的投资教育，借贷双方的信息不对称问题依然严重。当互联网金融平台风险爆发时，维权无门的互联网金融投资者往往只能诉诸舆论，甚至采取自杀或报复社会等极端手段。

(五)互联网金融垄断格局易生，使垄断风险较大

互联网技术与金融业的完美融合，使互联网金融平台克服了传统金融的地域界限和行业壁垒，间接网络效应、交叉网络效应双双强化，多边平台间的多次“锁定”效应明显。同时，技术创新驱动下的自由竞争加剧了经营者的“冒尖”现象，最终导致互联网金融的垄断格局易生。目前，在我国第三方支付市场，腾讯与阿里巴巴俨然成为行业双寡头，据《阿里巴巴集团2018财年业绩报告》(March Quarter 2018 Results)显示，截至2018年3月底，支付宝连同其海外合营公司伙伴在全球约有8.7亿年度活跃用户，蚂蚁金服亦在中国服务超过1 500万家中小企业。[6]互联网金融市场垄断格局的确立，加大了垄断行为风险，也使互联网金融消费者的合法利益受到一定程度的威胁。依据我国《反垄断法》第六条规定：“具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。”然而，诸如京东、沃尔玛、淘宝网、天猫商城等线上线下的商家，亦有不少明确了独家合作的第三方支付平台。[注]笔者在消费时发现，京东商城和沃尔玛超市只接受微信支付这一第三方支付方式；而淘宝网和天猫商城，还有诸如“Hellobike”等共享单车则只接受支付宝作为第三方独家支付通道。

综上所述，互联网金融在兴起、发展和不断创新的过程中突破了传统金融的产业逻辑和结构框架，脱离了传统金融的发展模式和演变路径，从而衍生成为具有普惠金融、平台金融、信息金融和碎片金融等特征的新型金融模式。由于互联网金融风险内生、监管困难而垄断易生，使其成为了一种需要实施特殊治理的对象。这意味着，当前互联网金融治理既要吸收传统金融的治理方式，又要结合互联网金融的复杂性和特殊性，适时地进行治理方式的调适和完善。

二、互联网金融治理之一元模式及其局限性

从治理实践和政策演变过程来看，我国互联网金融的现有治理模式可以概括为“一元治理”，即以金融行业监管机构为主导的单一主体治理模式。这种模式具有一定的现实必要性，也呈现出较为明显的局限性。

(一)从互联网金融监管政策演变透视一元治理模式及其局限性

互联网金融的自发勃兴与监管规制是一个动态博弈的过程。2013年，互联网金融在中国崛起之初就被作为民间金融的线上模式加以对待，金融监管层甚至没有将其纳入正规金融范畴，监管措施一度缺失。之后，互联网金融在野蛮生长下风险爆发，如平台跑路、非法集资等现象屡见不鲜。2015年的“E租宝”事件更让互联网金融的乱象暴露无遗，互联网金融尤其是P2P网贷一度成为“非法集资”的代名词而被社会所诟病。[7]39

2015年7月，中国人民银行等十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)，明确了我国互联网金融实行分类监管模式。《指导意见》将互联网金融细分为互联网支付、网络借贷、股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融六个业态；同时规定了各细分业态所属的监管机构，具体为：人民银行负责监管互联网支付业务，银监会负责监管网络借贷业务、互联网信托业务和互联网消费金融业务，证监会负责监管股权众筹融资业务和互联网基金销售业务，保监会负责监管互联网保险业务。

确定细分业态并加以分类监管的治理手段，一定程度上缓解了互联网金融领域的监管缺失情况。《指导意见》出台后，互联网金融平台的业务范围受到不同程度的冲击，其运行模式随即转向。在竞争策略上，从之前的“烧钱”作品牌推广，转而寻找战略合作伙伴，进行跨界、跨行业的产品结构创新，绕开金融监管领域；在业务范围上，互联网金融平台表面上迅速停止《指导意见》明确禁止的业务，实质上却借助技术手段给原有业务穿上创新“马甲”，摇身一变成为新兴业态，分业监管下的监管真空地带再次出现。例如，网络借贷在法律上被明确定性为“信息中介服务平台”后，大部分网络借贷平台在注册及备案时都及时进行了业务归位，但在实际运行中却经营大量的互联网债权式融资(债务式融资)业务，因此网络借贷成为监管争议最大的互联网金融细分业态之一。从《指导意见》对网络借贷的性质界定来看，投融资“信息中介”的角色定位的确应属于银监会的监管范畴。而从网络借贷的实际业务来看，银监会却没有相应的管辖权限。因为按照证券融资的方式，债权融资和股权融资均属于融资范畴，网络借贷并没有改变资金需求方(个人、企业)融资的性质，而且往往采用权益证书式、“一对多”的资金聚集行为，网络借贷其实是债权式众筹。[8]我国网络借贷实质业务与形式业务脱离的现象，直接导致银监会空有监管之名而无监管的实际管辖权，进而间接纵容了P2P平台埋雷无数，“据不完全统计，截至2016年6月底，全国P2P问题平台达1 778家，约占全国机构总数的43.1%”。[9]

2016年8月24日，银监会会同工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室等部门公布并施行了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》(以下简称《办法》)。《办法》再次重申了网贷平台的“信息中介”性质，明确了平台的备案登记制度，加强了平台义务，并在第十七条对网贷平台中同一借款人的借款余额上限进行额度规定。根据一份网贷平台压力测试报告，该报告选取了2016年1月1日至2016年8月24日期间203家P2P网贷平台的18 867项借款标的数据[10]，对P2P平台房抵业务压力进行测试，结果显示抽查样本中超过96%的平台不满足限贷额度，占待还金额高达73%。可见，按照《办法》的限贷规定，九成以上的P2P平台都将受到冲击。[11]然而，当时我国尚未建立网贷平台信息共享系统，监管机构无法获取整改期间网贷平台借款人的准确信息，整改期限截止时，监管机构虽然能够统计出节点数据，却无法强行要求网贷平台同时抽贷，否则将引发系统性风险。因此，这一限贷规定最终收效甚微。

2016年10月13日，国务院办公厅联合十几个部委在一天之内出台了七份有关互联网金融治理的文件，掀开了一场互联网金融的“监管风暴”。[7]40其中，银监会联合十五部委发布了《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》，对网贷机构的基本情况、产品及业务运行情况以及网贷平台涉嫌违法违规问题进行排查，并将网贷平台分为合规类、整改类和取缔类三种，进行分类整治。此次整治工作持续三月有余，大部分网贷平台都被归为整改类，漫长而频繁的整改措施使大量网贷平台的正常运营受到影响。即便是在整治风暴之后得以幸存的互联网金融平台，其信誉和竞争实力均受到较大的冲击。

也在2016年10月13日这天，国务院办公厅发布《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》，首次提出“采用‘穿透式’监管方法，根据业务实质明确责任”，并将P2P平台作为重点整治对象，意在严格业务合法性，促使互联网金融细分业态回归其应有的金融服务属性，为诸如P2P平台设立资金池和从事任何资金业务等行为划上法律红线。这一举措的推行初衷不仅有利于防范系统性金融风险，同时也能保护互联网金融消费者权益，但在具体实施中却引发了一定争议：一方面，有人认为监管力度宜轻不宜重、整治时限宜长不宜短，因为“快刀斩乱麻”式的整治容易扼杀新业态的生存空间，将我国金融业倒逼回金融抑制体制中；另一方面，不少互联网金融平台在历经多年发展后已初步奠定了细分业态的市场龙头地位，甚至逐渐呈现出取代传统金融机构的趋势，因其行业信誉较好、社会认可度较高，监管机构在进行归位式整治时投鼠忌器，监管政策难以严格执行。因此，实力较弱的中小平台成为整治的重点对象，且不少良性平台在此轮整治中被取缔了。这在某种程度上保护了互联网金融寡头平台，忽视了互联网金融市场竞争的充分性问题。

P2P平台专项整治结束不足半年，央行等十七部门于2017年6月联合印发《关于进一步做好互联网金融风险专项整治清理整顿工作的通知》，开始了为期一年的互联网金融全面整治。在强监管风暴下，以P2P为代表的互联网金融平台出现了新的风险，即监管风险、政策风险。诸多良性平台在历经数次整治和多次检查后，被监管之风吹垮。伴随着不断加码的监管政策，大量互联网金融平台在形式上日益规范，但由于监管压力过大，平台流动性风险相继爆发。截至2018年7月24日，已有236家P2P网贷平台相继“爆雷”，其中有163家是在6月份以来的50天内“爆响”，平均每天约3.26家。[12]然而，2018年7月8日，中国人民银行在会同相关成员单位召开互联网金融风险专项整治下一阶段工作部署动员会上明确表示，“再用1到2年时间完成互联网金融风险专项整治”。[13]紧随其后，8月17日，全国网贷整治办又发布了《关于开展P2P网络借贷机构合规检查工作的通知》，“一刀切”式的监管思路仍在延续。

梳理以上政策演变的历程可以发现，当前对于互联网金融的治理，主要依靠金融监管机构发挥主导作用。基于互联网金融的风险特质及其风险不断升级的现实，金融监管机构无论从政策逻辑上还是从具体措施上都选择了层层施压的监管基调。然而，这种治理方式似乎并未达到完全遏制和消除风险的政策目标，亦更难以达到《指导意见》所提出的“鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展”的总体治理要求，反而在监管范围不断扩展、监管力度不断增加、监管强度不断升级的治理进程中，一定程度上影响了互联网金融的正当竞争和良性创新。

(二)从结果导向型金融监管行为探析一元治理模式的局限性成因

在一元治理模式下，金融行业的治理目标与监管目标一致，主要是维护金融业的安全与稳定。因此，金融监管行为往往具有结果导向性，表现为对安全性较高的金融机构的保护偏向。我国金融市场起步较晚，市场化程度较低，不少传统金融机构具有国有性质，此类金融机构尤其是大型国有银行暗含政府信用背书，机构本身较为稳定、抗风险能力强，而且其与金融监管机构间的利益关联较为密切，因此在金融监管过程中出现了“太大而不能倒”现象。以结果为导向的金融监管，使得监管机构对不同的金融机构实施监管时表现出多样化监管标准、不一致监管规则。因此，这一结果导向型金融监管行为背后的合法性与正当性值得探究。

2005年9月24日，银监会发布《商业银行个人理财业务管理暂行办法》，规定银行可以开展个人理财业务，且个人理财产品可突破存款利率上限。由于个人理财产品内含银行信用背书，因此，这一业务的特许经营，使银行业的资产规模和利润大幅增加。根据《中国银行业监督管理委员会2006年报》显示，截至2006年底，银行业金融机构资产总额43.95万亿元，比2005年增加6.48亿元，增长17.3%。[14]同时，《商业银行个人理财业务管理暂行办法》第五章规定了商业银行开展个人理财业务的监督管理办法，其中，保证收益理财计划业务采取审批制，其他理财业务则只需报告制。银监会出于防范金融风险的考虑，在审批时更多地偏向于大型国有商业银行。2006年，股份制商业银行凭借发行大量的非保证收益理财产品，资产规模上升最快，但为了争取市场份额，实践中股份制商业银行往往向客户承诺并兑现了高于保证收益理财产品的收益率，因此而付出了较高的资金成本，其总资产净回报率远低于四家国有商业银行。

2013年，余额宝、百度百发、微信理财等互联网金融平台相继出现，其借鉴银行个人理财业务思路，并通过技术和模式的双创新直接绕开了监管机构关于此类业务的“特许制”监管规定。由于具有产品类型灵活、没有起投点和投资期限制、投资和赎回方式更便捷等比较优势，余额宝等互联网金融产品很快抢占了市场份额，尤其是金融理财的长尾市场，因此对商业银行理财产品造成了重大打击，进而威胁传统金融业的垄断格局。与此同时，互联网金融平台为消化庞大的投资资金，开始寻求与多家商业银行达成长期稳定的合作关系，用资金量抬高了商业银行理财产品的固定收益率。根据2013—2014年的《中国银行业运行报告》数据显示，两年间商业银行的资产总量都保持了13.5%以上的增速，但净利润同比增长率下降显著，其中2013年较2012年下降4.5%、2014年较2013年下降4.8%，平均资本利润率也下降明显。两个指标的一增一减，意味着互联网金融的崛起的确打破了我国传统的金融市场格局。

随着互联网金融所带来外部冲击的日益猛烈，我国传统金融机构也陆续向中间业务转型，理财产品层出不穷。大型国有商业银行同时面临着利率市场化的外部压力和行业白热化的内部竞争，其市场垄断地位岌岌可危。为了帮助大型国有商业银行应对两难困境，2013年9月24日，在中国人民银行指导下，市场利率定价自律机制以“维护市场正当竞争秩序”之名正式成立。市场利率定价自律机制在利率定价上逐渐取代人民银行并开始发挥作用，该自律组织成员必须接受利率市场化趋势下来自自律机制的利率定价。

在互联网金融的助推下，我国银行业开始顺应利率市场化的大趋势。2015年10月24日，中国人民银行发布《央行决定下调存贷款基准利率并降低存款准备金率》的通知，取消对商业银行和农村合作金融机构等存款利率浮动上限的设置。理论上说，利率市场化能有效加大金融行业市场竞争，提高金融效率，从而增加金融消费者的投资选择，降低中小企业的融资成本，最终提高资金流动性和金融自由化。监管层迫于形势而逐步放开利率管制，由市场利率定价自律机制的核心成员协商并完成利率定价的方式，发挥日益重要的利率调控职能，全国各地纷纷建立地方性市场利率定价自律机制。截至2016年6月，自律机制的核心成员已达12家，基础成员有873家。我国银行利率已从硬法规定走向了软法规制，然而这一规制主体既没有法律赋予的监管权，又涉嫌同业间横向垄断协议的违法行为，其背后的合法性值得深思。

在市场利率定价自律机制的“指导”下，银行业的竞争力依旧没有提升。根据2016—2017年中国银行业协会发布的《中国银行业发展报告》显示，银行业的存款规模依旧一路下行，平均资本利润率也没能缓解持续减少的趋势，五大国有商业银行的净利润增长率也纷纷降至个位数。鉴于此，监管机构对银行业务与互联网金融业务采取了“分头监管”的手段。一方面，当银行(活期存款)和基金公司(“余额宝”等互联网货币基金)在同一纬度展开竞争时，监管机构事实上为后者提供了某种“监管补贴”，如货币基金投资协议存款所需提取的风险准备金较低。[15]另一方面，监管机构借“风险整治”之名，首先取缔一批违规的互联网金融平台和未能经得起整改的良性中小平台，仅留下行业龙头作为新生业态的代表，限制市场竞争；进而再不断压缩业务范围、增设业务门槛，降低互联网金融的竞争实力。比如，余额宝等互联网基金公司被迫降低投资利率、调整投资上限，并在赎回额度和赎回时限上不得不加设越来越多的限制。由于互联网金融创新受限，其市场竞争力大打折扣。因此，这一“分头监管”模式的正当性令人深思。此外，监管机构对互联网金融实施的监管行为具有明显的结果导向性，即“太互联而不能倒”，导致互联网金融在成功打破传统金融的垄断壁垒之后，由于缺乏充分的市场竞争而衍生出新的垄断问题。

《反垄断法》素有“经济宪法”之称。我国《反垄断法》第三条规定垄断行为包括“经营者达成垄断协议”，第十三条则规定“禁止具有竞争关系的经营者达成固定或者变更商品价格的协议”，并在第十六条规定“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章(即第二章)禁止的垄断行为。”上述规定意味着，在我国尽管金融行业监管具有明显的市场主导特点，但监管机构也不应实施任何直接或间接限制市场竞争的行为。金融风险的特殊性导致金融监管行为天然带有行政垄断性。以银行业为例，通过严格准入标准和对夏普比率较高的优质业务进行审批控制，监管机构在防范系统性风险、保护金融消费者和维护金融秩序的同时，事实上却限制了银行业内部市场竞争。当前，监管机构出于保护金融安全的动机，对互联网金融行业实行“一刀切”式的严厉监管，导致中小型互联网金融企业生存环境逼仄，同时行业协会又维系了传统金融业的垄断格局，两个因素叠加从而呈现“小的能倒”“新的能倒”但“大而不能倒”“传统而不能倒”的怪相。金融市场内部缺乏行政垄断规制的现象，使互联网金融一元治理模式的合理性受到了质疑。

基于互联网金融的涉众性和草根性，从保护金融消费者和维护金融市场安全与秩序的角度来看，对互联网金融实施较为严厉的监管政策具备一定的合理性。但是，就维护金融效率和提高治理有效性而言，持续高压式的监管政策并不符合国务院对互联网金融新兴业态所制定的“适度宽松”的监管基调。互联网金融的一元治理模式，虽然一定程度上降低了互联网金融的总体风险、规范了金融市场秩序，但事实上也抑制了互联网金融行业发展和金融创新。应当认识到，高强度的一元化治理模式，并不符合金融业发展的规律和要求，最终可能会将互联网金融业态逼上绝路。而无论是将此类业态降格为传统民间直接借贷，抑或升格为正规金融，均有违国家鼓励互联网金融创新、为小微企业和初创企业提供资金支持的本意。[16]1622当前，以监管的单一视角开展互联网金融治理存在着垄断悖论，从而不得不寻找最佳的治理平衡点。

三、互联网金融治理之二元共治构想及阐释

在一元化治理模式下，互联网金融不仅难以如预期的那样被“规范化”，反而“越管越死”，且监管手段的偏私化容易催生垄断格局，进而诱发经营者的垄断行为。从目前和长远来看，传统金融与互联网金融间的竞争公平性以及互联网金融市场内部细分业态间的竞争合法性都有待规制。鉴于此，对于互联网金融治理向何处去的重大命题，本文提出行业监管与垄断规制的“二元共治”构想。

(一)反垄断机构应作为互联网金融治理的重要主体

一元化治理模式基于分业监管理念而产生，立足于业务性质既定这一前提而展开，因此，对商业模式和产品架构双重创新的互联网金融实施一元化治理时，需要先将监管对象进行业务定性、分类，进而才能由相应的监管部门实施监管，监管滞后性明显。我国的互联网金融缘起于金融市场的内在需求而自发产生，产品的市场导向性特征明显，尽管技术创新后的互联网金融产品结构较为复杂，但是产品设计初衷却是迎合了市场需求，且实现了金融普惠，因此应当主要依靠市场来实现对互联网金融产品的选择与过滤。笔者认为，在互联网金融的治理上，应重点着眼于维护市场公平，回归市场主导而非监管主导，实现互联网金融的“正名化”。

我国《反垄断法》第一条规定了立法目的，即“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”该法将“保护市场公平竞争”作为立法主旨，恰恰符合互联网金融“公平优先”的治理逻辑，因此，在互联网金融治理中将垄断规制与行业监管置于同样重要的地位，具备正当性。同时，《反垄断法》第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”此条将行政垄断明确纳入了反垄断规制范围，为反垄断执法机构规制金融监管垄断赋予了合法性。

2018年4月3日，金融反垄断学者李震向国家市场监督管理总局举报马云、支付宝、阿里巴巴、蚂蚁金服的垄断行为，认为支付宝部分业务涉嫌滥用市场支配地位，并且“侵害了包括自己在内的6亿用户的合法权益”。同时，李震向云南省昆明市中级人民法院提起垄断侵权诉讼。2018年8月6日，中国人民银行上海分行对支付宝公司开出一张412万元的行政罚单，确认其违反“支付业务规定”。但是，云南省高级人民法院随后却作出“维持‘不予受理’的二审裁定”。金融监管机构对支付宝违规事实的确认，变相肯定了支付宝涉嫌垄断行为，但在具体执法上，由于专业与技术等多种原因，反垄断执法机构迟迟未对支付宝进行“违法”调查和垄断评估，而金融监管机构也只能以“违规”为由对支付宝作出相应处罚。在本质上，这是由于《反垄断法》对反垄断执法机构与行业监管机构之间管辖权的模糊界定，导致两机构在执法实践中处于尴尬境地。[17]对于互联网金融，行业监管机构的分业监管虽更为专业，但作为行政主体，必须坚持“法无明文规定不可为”的执法信条，故行业监管机构实际上并没有明确的垄断规制权。拥有管辖权的反垄断执法机构却由于互联网金融的专业性，在执法上存在诸多业务技术难点。互联网金融垄断行为的管辖真空是垄断规制的盲点所在，因此，当前在互联网金融的共同治理中落实反垄断规制具有合理性和紧迫性。

(二)互联网金融反垄断与行业监管的共治逻辑

为确保互联网金融市场能够充分发挥“优胜劣汰”的过滤功能，就必须在完善互联网金融行业监管体系的基础上，适当制约监管机构的行政垄断对互联网金融市场公平的影响程度，构建以行业监管和反垄断规制为二元主导的整体性治理结构。一方面，互联网金融的创新性、复杂性和技术性决定了专业化的行业监管机构应该处于治理体系中的“领军”地位。另一方面，行业监管与反垄断规制的治理需求比重，往往根据互联网金融的市场化程度而发生动态变化。互联网金融的市场化程度越高，竞争越充分，互联网金融的创新激情就越高涨，产品也越发呈现出多样化和复杂化，其风险敞口越大且对传统金融的冲击也就越大，互联网金融市场对金融安全和金融秩序维护的需求就越高，为防范系统性风险和道德风险，金融监管机构便占有了主导地位；在互联网金融市场走向抑制时，竞争缺乏而新型垄断格局迅速确立，为保护新生业态发展，避免其在经营内容和市场地位上受到监管机构的不公平对待，反垄断法的重要性就需要凸显，因而在互联网金融行业涉嫌行政垄断和市场垄断行为时，反垄断执法机构便应占有更多的主导权。显而易见，在互联网金融发展的不同阶段，行业监管和垄断规制应灵活协调，且两者皆不可偏颇。因此，将行业监管与垄断规制进行统合的“二元共治”模式，是走出互联网金融分业监管困境、克服反垄断执法面临技术局限的可行路径。

互联网金融的特殊治理需求导致现有的一元治理模式表现出较大的局限性，监管体制和监管方式的改革迫在眉睫。然而，改革亦需考虑成本问题。为了应对互联网金融混业经营给当前分业监管所带来的重重挑战，我国于2018年3月进行金融监管机构初步改革，从中央层面整合了金融监管职能，确定了“一委一行两会一局”的金融监管体制结构。尽管该监管体制只是在原有的“一行三会”监管框架内进行结构上的“微调”，但在改革过程中，由于涉及的点多、面广及调整的事宜繁杂，改革的内在动力明显不足，推行起来较为缓慢。

虽然我国的《反垄断法》出台较晚，但经过十年发展，反垄断执法体系已初步成形。就反垄断执法机构而言，《反垄断法》第九条与第十条分别规定了反垄断委员会和反垄断执法机构的相应职能；并且国务院的“三定”方案进一步细化了反垄断执法部门及其职能，确立了“双层次、三合一”的反垄断执法架构。[18]就反垄断法律体系而言，我国也已建立了以《中华人民共和国反垄断法》为根本、以《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》和《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》为配套法规、以最高人民法院《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》的司法解释为补充的反垄断法律框架。在互联网金融治理上，只需两者的统筹协调机构——反垄断委员会与金融稳定发展委员会之间建立有效的协作机制，二元共治模式便可即时运行，无须另行占用治理资源。

反垄断执法机构与行业监管机构在美国银行业的反垄断规制方面已经有了二元共治的成功经验。以谢尔曼法和克莱顿法为代表的反垄断法是行业规制机构审查之时务必适用的法律，在银行并购事宜之外，反垄断执法机构则需要寻求银行业监管机构的相关竞争建议。[19]

(三)互联网金融二元共治的方法论问题

确立互联网金融二元共治模式的主要目的是为了确保互联网金融市场竞争的合法性。这里所说的合法性包括两层含义：一是监管机构能够合法监管互联网金融，禁止通过监管垄断限制互联网金融市场竞争；二是互联网金融市场内部能够合法、有效地竞争，禁止通过垄断行为实施恶性竞争。然而，二元共治模式下的合法性认定却面临着不同方法论之间的博弈。由于行业监管与垄断规制在治理方法论上的不同考量，导致两者在同一问题上有着截然不同的治理思路和治理方案，而这可能导致共治基础的动摇甚至坍塌。

互联网金融监管机构的监管方案往往受到经济学界功能主义方法论的影响。功能主义方法论是从互联网金融的客观属性入手，将互联网金融与传统金融相对比，由此寻找监管路径。在面对互联网金融涉嫌垄断问题时，功能主义方法论往往根据互联网金融的客观属性，进而推出应否规制或如何规制的答案。具体而言，可能得出三个答案：首先，谢平、邹传伟等学者认为，互联网金融属于“第三种金融融资模式”，是一种完全不同于传统直接融资和间接融资的融资模式[3]11，模式特殊性决定治理差异性，因此，对互联网金融的监管不应按照传统金融业的垄断规制方式进行违法认定和规制，而应根据其特殊性另设执法的标准和具体方案；其次，陈志武等学者认为，互联网金融只改变了交易的具体形式，却没有改变金融的本质[20]，其属性与传统金融具有高度相似性，监管方式便也具备共通性，因此，对互联网金融的监管应当比照传统金融业的垄断规制方式进行执法；最后，贾甫、冯科等学者将“互联网技术的金融创新”与传统金融的“金融互联网”相区分，认为应当将互联网金融分业态进行治理[21]，按照这一思路，对于“金融互联网”相关业态的监管，应当适用传统金融业的垄断规制方式，而对其余的创新业态的监管则不宜直接适用。

从上可知，功能主义方法论在分析互联网金融是否受制于现有法律规定时，其思路并不是将问题放置在具体法律框架下进行涵摄，而是预先假定不同性质的金融行为应受制于不同法律规范的约束。[16]1623与此不同，由于反垄断法明确的公法性质，反垄断执法政策在制定的过程中更多受到传统法学研究者的影响，他们往往采取法律解释学方法论，通过肯定并适用现有法律来解释某一特定的事实或法律现象，从而判定其应承受的法律后果。具体而言，在对互联网金融涉嫌垄断的问题上，法律解释学方法论往往会先确定涉嫌垄断行为的具体事实，然后寻找相关法律法规，进而依照法律适用范围明确具体适用条文，从而判定具体行为的合法性与否。按照这一思路，反垄断执法往往会忽略互联网金融的业态特殊性，且在具体执法过程中将面临技术性难题。

两种方法论虽然从起点到论证过程都截然不同，但都是依托于互联网金融具体问题，并试图寻找最有据可循的规制手段，实质上是追求治理效率与法律秩序之间的冲突。因此，二元共治模式必须在接洽两种方法论的前提上进行展开，即在传统法学的思考模式之前引入功能主义的客观属性判定，如此不仅能够确保治理过程的合法性，同时也能够确保二元共治结果的合理性。

四、结 语

鉴于反垄断执法机构与金融行业监管机构存在着治理目标的同一性，因此，互联网金融治理的二元共治模式可能在理论上具有一定的前瞻性。然而，若在具体实践中推行这一模式，仍有很多突出的现实问题需要考虑和解决：一是共治主体的权力如何配置的问题。由于立法存在一定的偏失，反垄断执法机构与金融行业监管机构的职能存在诸多交叉、冲突的地方，因此在具体治理中如何明确各自的权力边界，显得尤为重要。二是共治主体能否有效合作的问题。金融监管机构因监督职能而与互联网金融行业经营主体接触频繁，更易发现垄断问题的存在，但反垄断执法机构由于执法资源有限，专业性相对较差，难以及时发现并准确评估涉嫌垄断的违法行为。因此，作为共治主体，在理论上两者应建立高效的合作协调机制，但在实践中两者是否能够亲密合作，还将受到很多现实因素的制约。三是共治力度如何把握的问题。当前不少学者普遍质疑传统的硬法规制在我国互联网金融治理中的适度性问题，而在二元共治模式下更要重点把握互联网金融的治理理念与治理限度，特别是如何明确治理起点、清晰治理边界。