基于协商民主的城市治理研究

王华

摘 要：协商民主导向的城市治理有利于城市的和谐稳定，有助于提升城市治理现代化水平。从理论视角上看，协商民主嵌入城市治理具有逻辑的必然，二者具有高度的契合性。从目前发展现状上看，协商民主视角下的城市治理在社会认知度、参与度和制度支持等方面还存在一些差距。从协商民主导向城市治理的实践路径上看，应重点从协商治理城市的主体能力、重点领域、关键问题三个层面抓起。

关键词：协商民主;城市治理;治理现代化

中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）08-0046-02

城市是生产、消费和服务中心，是人们生活的聚居地。随着我国经济社会的快速发展，城市化进程的加速推进，城市群体的思想观念、社会结构、利益格局都出现了较大变化，城市治理的复杂性增强、难度加大。而协商民主导向的现代城市治理方式有利于建立一种民主、合作、高效、开放的城市治理体系，有利于实现城市和谐稳定发展局面，有助于提升城市治理现代化水平。

一、协商民主嵌入城市治理的逻辑必然

协商民主是党的十九大提出的发展人民民主的要求，是指在多元社会背景下，公民通过对话、讨论、商谈、审议等程序行使政治权利、表达利益诉求、参与公共决策与立法，在充分交流、克服偏好的基础上达成共识，从而赋予决策和立法以政治合法性的一种民主模式。它是一种新型的民主话语模式，也是一种新型的治理形式。城市治理是治理理论在城市中的运用，主要是指“在城市范围内政府、市场和社会组织作为三种主要的组织形态形成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程。”[1]它体现着高效、平等、民主、参与、法治、和谐等现代社会追求的价值理念。经过四十多年的改革开放，我国城市治理方式发生了巨大变化，城市自身的复杂性、人们诉求的多元性、权益要求的迫切性等诸多因素，使得城市治理方式发生改变，协商民主嵌入城市治理成为必然。

（一）城市治理主体与协商民主主体具有一致性

随着经济社会的快速发展，现代化进程的加速推进，社会多元化的特征越来越突出，成为影响协商民主和城市治理的基本要素。从主体的一致性上看，协商民主和城市治理的主体都是多元性主体，二者的契合性、重合度很高。

（二）协商民主是实现城市治理价值理念的有效方式

在协商民主中，各个层面的协商主体需要公平参与、相互尊重、自由表达、理性倾听、沟通对话、有效回应，才能针对某一公共议题全面分析、权衡利弊，进而寻求最大共识。因此，协商民主的实践方式有助于实现城市治理所追去的公平参与、积极回应、合法透明等基本价值理念。

（三）协商民主有助于提升城市治理的合法性和执行力

协商过程是自由的、自愿的，不受各种权威、各种势力的强制性影响，客观反映社会不同群体的利益诉求。在现代社会经过协商环节制定的政策，其合法性更容易被认可，在执行过程中遇到的阻力会减小到最低限度，执行力大大增强。

二、协商民主视角下城市治理存在的问题

（一）社会各界对参与城市治理的认知度有待提高

从政府层面看，还存在重视城市经济发展，忽视城市治理的倾向。从社会层面看，公民参与城市治理的意愿与能力有待加强。城市新市民的素质和能力尚需不断塑造和提升;城市社会还带有较为明显的私民社会特征;企事业单位和社会组织参与城市治理的意识和动力也需要在遵循现代城市治理规律和发展趋向的前提下进一步加强。

（二）社会各界参与城市治理的广度和深度有待拓展和加强

从社会组织的参与情况看，主要参与环境保护、社区治理、公益服务等活动，尤其以文化体育、扶贫助困、教育培训居多，承接的治理职能有限;从多元主体的参与情况看，不同群体参与公共问题的指向还比较模糊，需要进行明确，并且形式上参与较多、实质性参与较少的现象较为普遍，这在一定程度上也会影响参与治理的深度。

（三）社会各界参与城市治理的体制机制还需进一步理顺

当前，多数地方在城市协商共治的体制机制方面主要存在以下三点需要系统化改进的地方：一是城市治理中各部门的分工配合问题，如何做到分工明确、职责清晰、相互配合、效率优化，这需要从体制机制上进一步理顺;二是关于协商共治的制度健全规范运行方面需要从体制机制的角度进一步理顺;三是城市资源配置问题需要从体制机制方面予以解决。

三、构建协商民主导向城市治理的路径选择

（一）提高多元主体协商治理城市的能力

1.转变公民的参与意识，提高公民的协商治理能力。一是通过宣传教育培养公民意识。可以通过在基层单位开展知识宣传、知识讲座等形式，使公民对现代社会的公共精神、理性精神、权利与责任意识有深刻的理解，明确城市治理中的协商应以多数人的公共利益的满足为出发点。二是提高公民的专业素养。加大对相关政策关联的专业知识的学习培训力度，以增强公民对协商议题的理解把握，从而对协商诉求进行合理定位，选择最佳协商方式和协商渠道，以达到更有效的争取最大公共利益的效果。三是支持鼓励公民参与城市治理的协商实践。要为广大公民参与实践提供机会、搭建平台，使其在参与协商的实践中提高自身能力，成为具有公共精神、承担社会责任、参与城市治理、与政府互补相融的城市治理主体。

2.提高行政管理者的认知水平和协商能力。一是要对行政管理者进行公共精神教育。通过对行政管理者进行公共精神的強化，使其在实践中把公众的公共利益放在首位，作为决策和处理问题的出发点和落脚点。二是要提高行政管理者的协商能力。可以通过对行政管理者进行协商知识与协商艺术的培训，使其掌握协商技巧，以提高对协商议题的解读能力和科学决策的制定水平;可以通过建立与工作绩效相结合的科学考评机制，来促进行政管理者的观念更新和协商治理水平的提高。

3.加大社会组织参与协商治理城市的力度。一是充分认识社会组织在协商治理城市中的不可或缺作用。社会组织尤其是专业社会组织对问题的看法有较强的代表性和专业深度，加之社会组织成员来自社会各界，能广泛地征集和代表民意，在协商过程中可最大限度地凝聚社会共识。二是进一步明确分工，向社会放权。要结合党的十九大提出的机构和行政体制改革，厘清党委、政府和社会组织的职能边界，通过简政放权，切实转变政府职能，将社会组织培育成为城市治理的重要力量，协同政府解决城市治理中的各类难题。三是完善政策，加强引导，优化与提高社会组织参与城市治理的环境和能力。我们应加大政府培育扶持社会组织的力度，通过各类补贴、资源开放等政策对社会组织参与城市治理予以积极扶持，让其在治理活动中承担更多的事务。与此同时，社会组织也必须加强自身能力建设，依法依规开展活动，不断提高服务的专业化和职业化水平，提升社会组织的诚信度和公信力。

（二）确定城市治理的重点协商领域

1.关于城市规划制定的协商。一份科学完备的城市规划，需要关照社会各个层面人们的诉求，集大家智慧共同商议决定。城市规划的制定需广泛征求各方意见，安排不同层面的协商环节，通过辩论、商议、讨论等环节，以达对问题客观、全面的认识且符合绝大多数人利益。可以考虑将多层面的协商讨论作为制定城市规划的必经程序，以确保各项规划设计的科学性、整体性、民主性和认同性。

2.关于城市环境问题的协商。在城市发展中，城市环境方面的工作应未雨绸缪，实行严格的项目环保准入和环境监管制度，环境要求不达标的坚决不上，守住环境质量底线。因环境问题与每个市民密切相关，我们可以考虑在城市环境治理方面，建立政府、企业和市民多方协商治理机制。企业应向各方市民代表说明其环境影响，政府必须向社会公布环评情况，对一些有争议的项目，必须经各方协商决策。

3.关于城市社区治理的协商。随着城市化进程的加快，社区居民的差异性、复杂性加大，社区冲突开始显现，社区协商治理的必要性也就凸显出来。因此，我们需要考虑在社区治理中如何运用好协商议事制度，化解冲突、消解矛盾。我们需要探索在社区建立常态化的协商制度，明确社区内哪些事情要走协商程序，协商的平台如何设计，协商参加人数需达到的比例，以及协商的公平和效率等问题。通过规范的协商制度建设，保障公民权益，增进社区居民最大共识，进而推动社区民主自治进程。

（三）解决城市治理中推进协商民主的几个关键问题

1.确定协商主体。协商主体的素质直接决定协商议题的协商质量;协商主体的代表性也决定协商议题的公正性。因此，确定协商主体是至关重要的事情。对于公共议题而言，确定的协商主体必须包括相关利益群体;但除此外，还应根据议题的需要考虑包括各个层面的代表，比如市民代表、媒体记者、专业人士、法律界代表、社会组织、企业代表、政府部门等。利益主体、非利益主体以及各界代表的广泛参与，既可以使得议题的辩论充分、全面，不至于走偏而进行不下去，也可以最大限度地保证协商的公正性、有效性，为最后达成的协商共识的执行奠定基础。

2.制定协商程序。为保证协商的公正性、合法性和社会认可度，有必要对协商的程序做出明确规定。尤其是城市治理方面的议题，多与广大市民息息相关，需要让广大市民了解协商的程序，复杂的议题也可能需要进行多轮协商、辩论争议，对一些重大公共议题，在达不成协商共识的情况下，也可以在广泛征询意见的前提下进行票决。因此，协商的程序必须进行严格规定，且要公开透明，要充分保证各方平等、充分表达意见和看法。凡是走协商环节的重大公共议题必须按规定的程序办事，并應有公证机构和媒体在场，以保证协商的公信力。

3.保证协商效力。协商代表的公众认可度、协商程序的公民认同性都是协商具有效力的基本条件，但最重要的是协商结果的公民认可度。由于城市治理中需要协商的问题多数与公众利益相关，是公共利益问题。因此，协商是否能围绕公共利益展开，是否能从公共理性的视角分析问题，协商结果能否最大限度地利于公共福祉的提升，这是协商效力得到公众认同的最终决定因素。否则，即便是协商代表和协商程序是合法合规的，协商的效力也很难得到广大公民的真心赞同。时间久了，次数多了，协商的公信力必然受到影响。这就需要我们在社会上宣传公共理性、公共意识，要让公共理性思维成为公民的自觉意识。同时，组织者也要加强对协商议题的必要掌控能力，避免走偏，这是解决城市治理中公共问题的关键因素，也是城市治理中公共问题协商效力的根本保证。

参考文献：

[1]闵学勤.基于协商的城市治理逻辑和路径研究[J].杭州师范大学学报：社会科学版，2015，（5）：132.