英国监管沙盒制度对我国金融科技监管的启示

陈游

[摘要]英国监管沙盒制度通过主动、适当地放宽相关监管规定，减少金融科技创新过程中的规则障碍，鼓励更多的社会创新方案投入并应用，最终实现金融科技创新和防范管控风险的双重目的。通过借鉴英国监管沙盒制度，推动我国金融科技监管制度的建立与完善。

[关键词]监管沙盒 金融科技 消费者保护 监管科技

一、我国金融科技监管的现状及面临的挑战

随着一大批金融科技企业的崛起，我国金融科技在诸如P2P借贷、众筹、第三方支付以及互联网理财等相关领域的应用不断深入。未来金融机构仍需进一步提高技术品质，提升金融服务效率，最终实现普惠金融的目标。2015年以前，我国对金融科技的监管基本以相对包容的监管政策为主。《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》对互联网金融产业提出了原则性监管措施，标志着我国开始对金融科技进行监管并立法。但从整体来看，我国金融科技监管缺乏实质性机构、监管规则以及执行力的支撑，监管不足或缺位，导致金融科技风险事件不断发生。由于金融科技监管缺乏系统的法律体系，一些金融机构在实践中偏离了正确的创新轨道，打着互联网金融的幌子行欺骗之实，扰乱了金融市场秩序，损害了广大消费者的利益。作为一种新生金融业态，由于金融科技企业还没有固化的经营模式以及成熟的内控机制，加上相关监管法规的前瞻性、有效性不够，缺乏监管技术支撑，导致监管机构之间沟通协调不通畅，监管成本高昂，市场上监管套利盛行，监管实效大打折扣。

金融科技本身的迅速发展也使我国金融监管体系面临重大挑战。首先，由于金融科技进一步深化了金融机构的综合化、混业化经营，而我国现有监管体系仍以分业监管模式为主、以机构监管为基础，可能产生分业监管体系与混业经营趋势之间的制度性错配问题。其次，由于金融科技创新性强，可能存在非常明显的监管漏洞甚至监管空白。再次，由于金融科技具有高科技特点，跨界特征明显，对现有金融监管体系的有效性及操作性提出了挑战。最后，金融科技的虚拟性也会使监管机构在需要稽核审查或现场取证的时候面临技术性难题。

（一）金融科技监管框架尚未成熟

互联网金融以及金融科技并未真正改变金融产品的风险属性，相反其在应用过程中产生的技术、数据以及信息安全等风险更加凸显。一方面，随着互联网金融跨界、混业经营成为趋势，风险扩散更快、波及范围更广、溢出效应更明显。另一方面，金融科技服务对象多为长尾客户，由于风险识别能力不高、损失承受能力有限，潜在危害较传统金融业务更严重，风险防范和化解难度更大。由于不同金融科技的创新性及成熟度不同，目前我国对金融科技的监管主要集中在网络融资和电子货币上，但对具体金融科技相关类别的监管存在较大差异。对金融科技的跨界监管不足，在金融监管或消费者保护方面，迄今仍未有明确的机制化安排，监管框架尚未形成。

（二）金融科技风险识别监测难度加大

虽然金融科技是以金融信息技术为核心，但其业务模式背后是更为庞大、复杂、密切关联的信息系统，海量的数据、复杂的信息结构无疑给金融科技风险识别造成难度。同时，以大数据、云计算、生物识别、人工智能及区块链等相关技术为支撑的当代金融科技，正日益深入地影响金融服务的业务模式、风险定价机制、风险管控模式。这种具有高度虚拟化、分布式特点的信息化金融科技体系，对监管体系的监管能力和监管技术提出新的要求。由于金融科技能够跨越时空限制，在不同金融市场开展多元化、综合化的金融业务，混业经营特征更加明显。此外，去中心化和金融脱媒造成很多未受过严格监管、内控机制不完善的科技企业进入互联网金融行业。同时，由于许多金融交易脱离人民银行清算体系，扩大了交易风险敞口。这就要求监管机构快速更新知识结构，提高识别潜在风险的能力，增强监管的有效性。

过去几年，金融科技越来越广泛应用于第三方支付、网络借贷、财富管理等相关领域，在全球范围内深刻改变着金融行业。金融科技在推动金融业发展、提升金融普惠属性以及提高金融服务效率的同时，也对世界各国金融体系的稳定带来一定挑戰。同时，由于金融科技正在模糊全球资金的流动边界，以比特币为代表的多种新数字资产的产生，使跨境金融监管问题越来越突出。目前在全球范围内，对于金融科技的监管有两种不同的趋势：一是通过加强监测管控防范金融风险；二是通过推行监管沙盒鼓励金融创新。其中源于英国的监管沙盒制度，正在被越来越多的国家引用和借鉴。

二、英国监管沙盒制度的主要内容

面对快速迭代的金融科技，为更加有效地执行监管政策并减少合规成本，从而为监管机构追踪金融科技的应用和发展提供便利，2016年英国FCA（英国金融行为监管局）推出监管沙盒机制。所谓监管沙盒机制，就是预设一个安全空间，规定在安全空间内申请的金融机构可测试即将推出的创新产品、服务、业务模式和营销方式，遇到问题时无须立即面临监管规则约束。也就是说，监管机构在保护消费者或者投资者权益、严防金融风险外溢的条件下，通过主动适当放宽相关监管规定，减少金融科技创新过程的规则障碍，鼓励更多的社会创新方案投入并应用，最终实现金融科技创新和防范管控风险。监管沙盒机制主要内容包括以下五点：

（一）评估标准

要求企业拥有创新的产品或服务，可以解决当前金融业关注的问题或能够支持相关金融业务的发展；开发的产品或服务明显区别于传统金融业务；可以为消费者和社会经济创造价值；申请的金融机构必须有明确的发展目标和战略；企业拥有社会责任感，具有完善的合规和自律机制。

（二）申请流程

英国FCA实行创新企业申请制，按照申请者的具体情况提供完全授权或限制性授权（一旦申请者符合条件，FCA会取消相关限制性规定），此外英国FCA还采取虚拟沙盒、沙盒保护伞两种灵活方式，让部分企业进入沙盒监管。一旦申请获批，FCA与企业进行协商，共同制定测试方法，并据此进行沙盒测试。FCA基于测试结果进行评估，最后决定是否允许创新产品或服务投入金融市场。

（三）参与测试

在监管沙盒测试过程中，FCA能够对测试企业给予充分帮助，如对持牌企业的创新产品和服务提供合规性评估、为测试企业提供合规性指导、在权限范围内给予一定的法律豁免；對非持牌企业提供短暂授权，允许企业在沙盒测试持牌机构的相关业务，了解消费者对相关产品或服务的需求，为申请正式金融牌照做准备。对于获得授权的企业，英国FCA会通过无强制措施声明、条款豁免以及特别指导等方式，帮助企业防范未来可能面临的法律风险。

（四）退出机制

只要符合筛选条件，FCA允许金融机构参与测试，测试期通常为3—6个月，一旦达到预先规定的测试时间，就要退出沙盒测试。如果企业由于某些特定原因需要延长沙盒测试，可以在测试期结束前向FCA提出申请并说明相关理由。另外，如果测试企业对沙盒期间的相关测试结果非常满意，FCA允许企业在退出沙盒后，继续享有更大范围内推广这一创新解决方案的权利。

（五）消费者保护

英国沙盒监管机制涉及四种金融消费者保护方式。规定沙盒中的测试企业只对知情并同意参与的相关消费者或者投资者测试提交的创新方案；被选中的对象通常是较为理性、具备一定风险承担能力的客户；参与沙盒测试的企业可基于测试结果提出包括信息披露机制、消费者保护以及消费者赔偿的相关建议，FCA将通过考察予以采纳或调整；为保护消费者权益，参与沙盒的企业需要对参与测试消费者的损失给予赔偿，并提供具备赔偿能力的证明。

三、英国监管沙盒制度的主要特点

面对苹果、谷歌、亚马逊为代表的新兴科技巨头，英国在本轮科技创新竞争中处于落后位置，力图在新一轮产业技术升级中，重获竞争优势。但英国过去以传统金融为主导的监管体系，难以为科技创新机构提供足够的支持。次贷危机发生后，英国也对原有金融体系进行了改革，金融监管从宽松转为严格。监管沙盒制度的提出是英国政府对严格金融监管制度的一种及时纠偏。监管沙盒是一种极具创新意义的金融监管模式，进一步扩大了传统金融行业的监管范围，明确了监管机构对金融科技创新的具体监管职责。同时，监管沙盒传达了一个清晰的监管逻辑：以消费者保护为中心、鼓励真正的金融创新。监管主体、金融技术研发主体、市场参与主体同时进行互动，加强了政府、金融机构和消费者三者之间的有效沟通。英国监管沙盒重新定义金融监管机构的角色，对监管者进行自我完善，通过改变传统金融监管模式的对抗性及滞后性，进一步调整金融各参与主体间的关系，探索和平衡监管机构、金融机构、消费者三方的利益，以促进三方良性合作，避免以往“严监管就死、宽监管就乱”的恶性循环。

（一）具有明确而清晰的监管目的

英国监管沙盒机制向市场传达了明确而清晰的监管导向，要以消费者或投资者利益为中心，支持企业进行真正的金融科技创新。深入金融科技创新业务流程第一线，也使金融监管机构充分了解创新方案的本质、风险特征以及操作流程等，不但确保最终进入金融市场的都是名副其实的创新，而且可及时找出不利于消费者长远利益的相关监管规定或金融科技企业的某种不规范行为，要求对此作出修订或加以引导，最终实现保护消费者的目的。此外，由于消费者也参与了创新产品的测试和使用，企业可以根据消费者反馈情况，对产品和业务流程进行完善。同时通过虚拟或接近真实的测试环境，保护消费者不会因为接受沙盒测试而丧失合法权益。沙盒监管制度还增加了金融产品的种类和服务，进一步提高金融服务的可得性，同时促进监管者与创新者进行合作，保证创新产品和服务在投放市场前，有更合理的消费者保护措施。

（二）创建监管者和市场之间的良性互动关系

监管的不确定性将对金融科技创新造成抑制，而监管沙盒的引入及其操作过程，意在建立监管者和市场之间的良性互动关系。即监管者需要通过创新者了解创新，创新者也需要得到监管者的支持以更好地推动创新。同时，英国FCA在实践中通过各种圆桌或非正式会谈等方式，加强与创新企业的沟通和合作。通过监管沙盒制度，监管机构向金融科技企业提供法律咨询，降低了创新过程中的法律风险。此外，政府机构的辅助和指导可以帮助企业在创新初期识别判断相关风险，更有效地控制金融科技创新风险。

（三）重视金融科技创新的实时性要求

金融科技创新通常对实时性要求较高，由于以往监管过程中没有先例，导致审批周期长，很容易错过金融科技创新的最佳时机，监管沙盒制度有效解决了此问题。一是监管沙盒制度减少了创新业务进入金融市场的时间和成本。由于监管的不确定性，通常会让创新业务推向市场的时间延迟1/3，同时增加的成本将接近产品整个生命周期收入的8%。二是监管沙盒制度减少了创新企业面临的融资障碍。由于关键增长阶段金融监管的不确定性，将进一步影响金融科技创新企业的估值，并使融资难度增大。三是监管沙盒制度促进更多金融科技创新产品进入金融市场。由于监管的不确定性，一些金融科技创新方案被抛弃或未被测试，而监管沙盒制度能够将金融科技创新风险控制在可控范围内。

（四）奉行行业自律优先的原则

英国对金融科技的监管总体是在现有监管框架基础上实施归口监管，依然保持行业自律先行、政府机构监管跟进的原有特征。同时，积极探索有利于推动金融科技创新的监管模式，关注对金融消费者相关权益的保护。英国遵循一贯的金融发展模式，赋予行业协会相关公权力，给予金融科技产业一定的发展空间，等行业自律准则较为成熟后，再由相关政府部门出台统一监管政策。监管沙盒制度沿袭了这种监管模式，提高了行业发展的积极性以及整体竞争力，推动金融科技行业的稳健发展。在实践中，英国FCA比较认可相关行业协会的自律性及自我监管能力，对于已在行业内试验效果不错的方针政策，英国FCA通常会加以推广。

（五）体现柔性监管的思维

监管沙盒制度中，英国FCA通过适当放松监管，加强与企业的沟通交流，促使监管对象进一步增强合规意识及对监管政策的理解，从而在创新中积极自发地预防和化解风险，体现了柔性监管的思维。申请沙盒测试的创新企业，有的无法合规，有的合规成本很高，对这些申请者，FCA可以提供受限许可。监管沙盒还会按照测试企业业务和行为的相关情况，提供相应的容错方案或者协助。一是进行有针对性的指导。测试企业如果希望了解沙盒测试规则和要求，FCA将提供个别指导并进行解释。二是可以豁免或修改规定。一旦测试难以达到预期或难以满足FCA相关规定，只要符合豁免规则，FCA可继续为企业修订规定甚至提供豁免，企业可进一步突破规则继续进行测试。三是可以开立无异议函。一旦FCA认为测试企业符合要求，可向企业开立无异议函，承诺在沙盒测试期内接受可能产生的问题而不采取强制措施，从而解除企业后顾之忧。

（六）促进金融监管科技的发展

英国政府意识到通过技术手段降低金融监管的合规成本，是进一步增强金融科技领域竞争力的关键。英国FCA已经明确提出，要重视监管科技在降低交易和监管成本、生成相關金融监管报告以及实现金融普惠目标等方面所扮演的重要角色。目前，英国金融机构普遍开始通过技术手段进行自动化内部控制及合规审查，以降低相应的成本支出；同时主动引入金融监管科技产品。这一趋势反过来强化了英国监管机构应用监管科技的积极性。目前，全球提供监管治理、风险管理及合规解决方案的相关企业6000多家，多数领先的监管科技企业集中于英国和美国，伦敦是全球金融监管科技产业发展最快的城市。

监管沙盒制度在实践中也存在一定局限性。例如，申请授权需要更多的时间与资源，可能会降低企业的创新效率。同时，在限制性授权中，英国FCA要为测试企业量身定做授权方案，可能造成监管资源的滥用。在沙盒测试中，不允许对事先不知情的消费者进行测试，使得测试结果可能与实际市场存在差距。

四、借鉴成功经验，完善我国金融科技监管

为防范金融风险，维护金融稳定，大部分国家筑起了多重监管墙，但因为缺少容错、试错的相关试验田，造成金融科技创新和发展的分化。一方面，以商业银行为代表的传统金融机构在金融科技创新过程中畏首畏尾，尽管规避了监管风险，但创新活力无法得到释放，贻误商机的同时还丢失了市场份额；另一方面，互联网企业在创新过程中轻视甚至无视监管墙，创新风险破墙而出。可以结合英国监管沙盒制度在金融科技监管方面的成功经验，推动我国金融科技监管制度的建立和完善。

（一）建立包容性监管机制

针对目前监管框架内尚处于观察阶段的金融产品和服务，可以在限定条件下，通过适度简化程序，根据真实或虚拟的市场环境进行测试。通过提供合理的容错试错空间，加强监管机构与金融科技企业之间的沟通，预先介入了解金融科技企业的业务模式，并提供一对一的政策合规指导，帮助企业全面了解监管规定，防范合规风险。通过法治原则实现金融科技创新的风险容错，实现监管促进创新、创新确保监管，达到监管与创新协同发展的目的。进一步提高监管的灵活性，保持监管动态可控。通过建立相关内部机制，对金融科技进行持续的跟踪分析和风险评估，随着金融科技的发展变化不断升级相应的监管体系。要进一步改变监管者的角色，充分发挥监管机构指导员的作用，落实和体现柔性监管原则。监管机构还应提高对金融科技模式创新的理解及其风险把控，在总体风险可控的前提下，灵活调整现有监管框架，探索监管边界，减少套利现象。建立灵活的金融科技监管协议与合规的创新风险评估机制，促进科技金融生态的良性循环。

（二）利用监管科技建立高效的监管协调机制

随着金融科技的发展，金融混业化、综合化、场景化趋势日益明显。基于分业监管模式以准入监管为主的传统监管思路，已难以适应新技术背景下金融新业态的监管需求，监管科技为解决此难题提供了可能。应促进技术驱动型监管，进一步挤压监管空窗期，同时完善动态监管。现代信息技术降低了金融数据供给的成本，提高了相关金融科技企业及其创新活动的透明度，降低了由于信息不对称产生的风险。要善于应用技术实现对金融科技创新产品相关数据的触达、辨别以及获取，进一步革新金融监管理念，采用技术驱动型监管代替原有的准入监管思路。监管机构不仅应关注金融创新企业的技术基础设施，通过设立技术指标对金融创新企业进行指引；在涉及行为监管时，也应积极应用最先进的监管科技，支持在不同监管机构间有选择性地实施金融科技信息共享，例如，金融科技企业的不良记录以及违法行为可在不同金融监管机构间实现同步共享，降低监管成本的同时提高监管效率。

（三）协调监管试点与现行法律关系

监管沙盒制度作为一种创新的监管手段，不可避免地面临很多法律漏洞。我国在借鉴英国监管沙盒制度时，应在授权以及监管豁免等方面与国内法律法规相关条款相适应，监管试点的相关过程也要在已有法律框架下进行。金融科技行业还需通过行业协会开展自律监管，共同制定行业规则。进一步协调监管试点和现行法律间的关系，同时强化监管机构的行为规范，使监管的测试结果更加信服，从而树立金融科技监管的权威。

（四）完善金融科技监管风控制度

我国应借鉴监管沙盒制度，以保护消费者利益为核心，在有限范围内尝试金融科技创新业务的相关功能，探索其潜在的市场应用前景，考虑在一定范围内赋予金融创新企业交易所需的临时牌照。对监管试点的产品规模、业务模式和试点期限的规定，应以充分观察创新业务并获得足够数据为基础，按照产品和服务的不同类别设置差异化标准。试点中可以对金融科技创新相关指标限定最大值，在限度内允许试点企业按照自身情况申请调整。建议至少以6个月为一个观察节点，由监管机构对结果进行评估，以确定取消或继续试点。监管机构的监管重点需进一步转向对日常交易的监管，如对于支付清算行业的创新监管，可重点关注大额交易行为，对超过正常交易量的所有异常交易进行观察；通过数据分析特定对象的信用能力并对其交易水平进行限制等。通过加强对交易主体的行为监管，促进金融科技创新风险监管的完善。

（五）制定金融科技基础设施标准

监管机构在逐步试点及验证技术可靠性的基础上，逐步制定金融科技基础设施标准指引及风险防范、评估和规制措施，同时制订数据收集、使用及评估方案，制定相应的紧急预案措施等，进一步完善金融科技监管。金融科技监管应重点关注相关企业技术基础设施，对其相关基础性或关键性信息系统进行定级备案或等级测试，要求金融科技企业及时构建防火墙、数据加密与系统灾难恢复等网络安全相关管理制度，完善金融科技风险规章制度并进行定期检查监督。监管机构还应关注金融科技企业其他技术风险，如金融数据真实性风险以及电子认证风险等；鼓励行业协会建立和完善行业内科技信息和技术共享相关机制，建立金融科技监督管理机制，促进金融科技创新。由于监管机构和金融科技企业收集的信息涉及用户隐私和其他企业商业秘密，建立更加严格规范的信息使用机制、加密机制以及脱敏机制就显得特别重要。当前个人信用重要性日益凸显，实现监管需求和消费者权利保护间的平衡要求更加高超的智慧，因此，要进一步完善信息使用和客户隐私保护机制。

（作者单位：湖州职业技术学院，邮政

编码：313000，电子邮箱：soundleon@163.com）

主要参考文献

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