从消除绝对贫困到缓解相对贫困：中国减贫历程与2020年后的减贫战略

2019-09-10叶兴庆殷浩栋

改革 2019年12期

叶兴庆　殷浩栋

内容提要：改革开放以来，我国的减贫以消除绝对贫困为目标，经历了农村改革推动减贫，工业化、城镇化与开发式扶贫推动减贫，补全面建成小康社会短板推动减贫三个阶段。从纵向和横向比较看，我国2010年绝对贫困标准能够满足消除绝对贫困的需要。2020年后，相对贫困群体将取代绝对贫困群体成为贫困群体的主体，应按中位收入比例法制定相对贫困线，统一城乡扶贫目标与治理机制，以包容性增长和多维度改善促进长期减贫。同时，需要构建缓解相对贫困的政策体系，包括实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策、发展型低收入群体救助政策、有利于低收入群体增收的产业政策，以及推动欠发达地区发展的区域政策。

关键词：绝对贫困;相对贫困;贫困标准;减贫政策

中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2019）12-0005-11

改革开放40多年来，我国农村绝大部分农户逐步摆脱绝对贫困。世界银行认为，中国在推进包容、可持续的发展中取得重大进展，减贫工作取得了史无前例的成就[1]。我国即将于2020年实现现行标准下农村贫困人口脱贫，历史性地整体消除绝对贫困现象。客观看待这一历史性成就，需要对我国减贫历程进行回顾，并对现行农村贫困标准所能保障的生活水平有准确的认识。消除绝对贫困是历史性的成就，但并不意味着减贫工作已完成，我国的相对贫困仍将长期存在。2020年后的减贫工作，将转向缓解相对贫困，为此需要重塑减贫政策体系，建立解决相对贫困的长效机制，将针对绝对贫困的脱贫攻坚举措逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施。

一、改革开放以来我国消除绝对贫困的历程回顾

改革开放以来，我国经济持续快速增长让大多数人受益并摆脱贫困，实施区域协调发展和统筹城乡发展战略改善了边远地区和农村的发展机会，政府主导的专项扶贫规划使涓滴效应难以惠及、包容性增长难以覆盖的人群得到有效帮助。涓滴效应、包容性增长和政府主导的专项扶贫规划，各有各的功能，各自发挥了不可替代的作用，都是我国有效减贫的重要途径[2]，但在不同阶段，推动减贫的力量有较大差异。

（一）农村改革推动的减贫（1978—1985年）

新中国成立后，我国农业生产得到一定发展，农村面貌也发生了较大变化，但受僵化的农业体制、城乡分割的二元制度等因素影响，直至1978年我国仍面临着较严重的贫困状况。随着农村改革揭开序幕，一系列农村经济制度创新激发了农村经济活力，推动了农业快速发展，使大量农村贫困人口摆脱贫困。如推行家庭联产承包经营制度、赋予农民土地使用权和经营决策权，改革农产品流通体制、提高农产品的国家收购价格，调整放活农村工商业、发展乡镇企业，解放和发展了农村生产力，扩宽了农民就业和增收渠道，使1979—1985年全国粮食产量年均增长3.2%，第一产業增加值年均增长6.5%，农民人均收入年均增长15.2%[3]。与此同时，我国开始实施针对贫困地区的专项扶持措施。如1980年起设立中央财政“支援经济不发达地区发展资金”，1983年起设立中央财政“‘三西’地区（甘肃定西、河西和宁夏西海固）农业建设专项补助资金”，1984年发布《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，1984年起实施“以工代赈”计划支持贫困地区小型基础设施建设[4]。

农村改革和针对贫困地区的扶持政策发挥了明显的减贫作用。按我国1978年贫困标准，全国农村贫困人口数从1978年的25 000万人减少到1985年的12 500万人，贫困发生率从30.7%下降到14.8%;按我国2010年贫困标准，全国农村贫困人口数从1978年的77 039万人减少到1985年的66 101万人，贫困发生率从97.5%下降到78.3%。

（二）工业化、城镇化和开发式扶贫推动的减贫（1986—2012年）

经济增长的涓滴效应是减贫的最大推动力量。世界银行认为，中国的减贫成就很大程度上归功于有力的经济增长和经济改革[1]。一方面，工业化、城镇化的快速发展，吸纳了大量农业富余劳动力从农业转向非农产业、从农村转向城市就业，并促进了资金回流农村，增加了农业和农村非农产业的投资[5]。20世纪80年代中期以后，乡镇企业得到快速发展，特别是随着我国经济体制改革的重心转向城市和2001年加入世界贸易组织，农村工业化和全国工业化、城镇化进入快速发展阶段。1986—2012年，我国GDP年均增长9.9%，全国第一产业就业占比从1986年的60.9%下降到2012年的33.6%，乡村就业占比从74.1%下降到51.6%。非农就业的增加，使全国农民收入构成中的工资性收入占比从1986年的22.6%①上升到2012年的43.6%。另一方面，农业的快速发展和高益贫性对农村减贫起到了重要的推动作用。我国的土地分配较为平均，且贫困人口集中于农村，家庭收入主要来自农业，所以农业发展具有明显的减贫效果。据专家研究发现，1979—2007年，第一产业增长的减贫弹性为-1.13，是整体经济增长减贫弹性的2.2倍[5]。按可比口径计算，农业贡献了1983—2012年我国农民人均纯收入增长额的38%，农业贡献了2002—2012年底层40%农户人均纯收入增长的23%[6]。

包容性发展战略使贫困地区和农村获得更多的发展机会。随着工业化和城镇化水平提高到一定程度，经济增长的涓滴效应出现递减，中西部地区特别是“老少边”地区的经济社会发展状况与全国平均水平的差距逐渐扩大，城乡二元体制阻碍了农村进一步分享经济增长成果。为此，我国实施了区域协调发展和统筹城乡发展战略。从1999年起我国实施西部大开发战略，加强西部地区特色优势产业、基础设施、生态环境建设。从2002年起我国实施统筹城乡发展战略，逐步破除城乡二元体制，并在农村建立起各种社会保障制度，促进基本公共服务均等化。具体而言，我国从2003年起逐步实施新型农村合作医疗制度，从2004年起全面实施农业补贴和主要农产品托市收购政策，从2005年起逐步实施农村义务教育阶段免教科书费、免杂费和补助寄宿生生活费的“两免一补”政策，从2006年起正式取消农业税，从2007年起全面实施农村最低生活保障制度，从2009年起逐步实施新型农村社会养老保险制度。工业化和城镇化的涓滴效应、农业的发展以及城乡和区域协调发展战略的有力实施，成为这一阶段我国农村减贫的强有力推动力量。

由于区位条件不利、人力资本极度匮乏，总有一部分乡村和农户，涓滴效应难以惠及，包容性增长难以覆盖，这就需要靠政府主导的专项扶贫规划帮助他们增加收入、摆脱贫困[7]。为此，我国从1986年开始采用瞄准式的专项减贫措施，具体表现在：一是建立系统化的扶贫体制机制。成立国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改称国务院扶贫开发领导小组）。我国于1994年出台第一个具有明确目标任务和措施的纲领性文件，即《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》①。随后陆续发布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》。二是瞄准贫困县、贫困户和贫困村。1986年开始实行以贫困县为瞄准单元的区域开发式扶贫策略，确定了18个集中连片贫困区域和331个贫困县，1994年确定了592个国家扶贫开发工作重点县，2011年确定了680个集中连片特殊困难地区县，扣除两者重叠的数字后，目前贫困县总数为832个②，覆盖了贫困人口总数的71%[8]。中央对这些贫困县在资源开发、扶贫资金和物资投入等方面实行倾斜性的区域政策。同时，也强调把贫困户、贫困村作为瞄准对象，让扶贫资源能够覆盖到贫困县中的贫困人口。《国务院关于加强贫困地区经济开发工作的通知》强调，扶贫要落实到户，要摸清温饱不稳定的贫困人口底数，明确扶贫对象，食不果腹、衣不蔽体、房不避风雨的“三不户”是经济开发扶持的重点对象，五保户和没有生产能力的救济户归属于农村社会保障范围。《国家八七扶贫攻坚计划（1984—2000年）》要求为贫困户创造稳定解决温饱的基础条件，并将工作指标量化到户，在有条件的地方，人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田，户均一亩林果园或一亩经济作物，户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力，户均一项养殖业或其他家庭副业，牧区户均一个围栏草场或一个“草库仑”。2001年，全国重新确定了14.8万个重点贫困村，覆盖了80%的贫困人口[9]，并以“整村推进”的形式对其进行综合开发。三是突出开发式扶贫和多维保障。从1986年起，我国就强调要实行开发式扶贫，增强贫困人口自我发展能力，主要措施包括以工代赈、扶贫贴息贷款、财政发展资金、科技扶贫、开发产业、移民搬迁等[5]。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》突出了产业化扶贫、劳动力转移培训、教育扶贫、易地扶贫搬迁等新措施，强调贫困地区在基础设施、教育、医疗卫生、文化、生态等领域综合全面发展。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》把脱贫的标准拓宽为“两不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房安全）。四是广泛动员地方和社会力量。在中央政府主导下，明确资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制。建立社会扶贫机制，推行对口支援、定点扶贫等措施，动员国家机关和社会各界积极开展扶贫济困活动。

工业化、城镇化和农业的快速发展，包容性发展政策的实施，特别是政府主导实施大规模瞄准式扶贫计划，使我国农村贫困人口大幅度下降。按我国2010年贫困标准，全国农村贫困人口从1985年的66 101万人减少到2012年的9899万人，贫困发生率从78.3%下降到10.2%。

（三）补全面建成小康社会短板推动的减贫（2013—2020年）

实现到2020年全面建成小康社会的目标，必须找准和集中力量攻克经济社会发展的短板。农村绝对贫困现象的存在，无疑是最突出的短板。为此，我国制定了精准扶贫、精准脱贫的新方略：一是在继续采用区域瞄准的基础上，更加重视到户到人的个体瞄准。以14个集中连片特困地区、832个贫困县和12.8万个贫困村为区域重点③，通过建档立卡精准识别贫困人口[4]。2014年，全国共识别出2948万户贫困家庭、8962万贫困人口，随后4年间通过“回头看”和动态调整，补录了1656万贫困人口，剔除识别不准人口1341万[10]。二是根据贫困人口致贫原因和脱贫需求，量身定制扶持措施。总体思路是实施“五个一批”，即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。三是建立政府与社会共同参与的动员体系。一方面，建立五级书记抓扶贫的工作责任制和严格的监督考核制度，加大中央和地方财政资金投入力度。另一方面，完善全社会共同参与扶贫的动员体系。加大了东西部扶贫协作、中央和国家机关企事业单位和军队定点扶贫力度，强化驻村帮扶，共选派24.2万个驻村工作队、90.6万名驻村干部增强一线力量。广泛动员社会组织参与扶贫，动员了7.64万家民营企业结对帮扶4.88万个贫困村[10]。

精准扶贫、精准脱贫新方略取得了明显成效。全国农村贫困人口从2012年的9899万人减少到2018年的1660万，贫困发生率从10.2%下降到1.7%。2020年消除绝对贫困的目标完全可以实现。

二、我国2010年的贫困标准能够满足消除绝对贫困的需要

按照既定的政策目标，我国到2020年将历史性地整体消除绝对贫困现象。客观看待这一历史性成就，需要对我国现行农村收入贫困线所能保障的生活水平有准确的认识，也需要与国际通用的绝对贫困线进行比较。通过对贫困标准的纵向和横向比较发现，我国现行贫困标准可以满足消除绝对贫困的需要。

（一）我国农村收入贫困线的演变

我国农村收入贫困线由国家统计局根据农村住户调查资料测定，包括维持基本生活的食物消费支出和非食物（衣着、住房、交通、燃料、用品、医疗、教育和娱乐等）消费支出两部分。食物消费支出采用每人每日2100大卡热量的最低营养需求为标准，由一篮子基本食物消费量和相应价格计算并加总而成。非食物消费支出有两种测算方法：一是基于马丁法①所测算的低贫困线，代表了最低非食物需求，如基本衣著和取暖等必不可少的消费支出。低贫困线仅能维持基本温饱，其食物消费支出的比重高达70%。二是基于恩格尔系数法②所测算的高贫困线，包括必要的吃穿住，以及必要的教育、健康等支出。在确定贫困农户恩格尔系数的基础上，根据食物消费支出反推非食物消费支出和总消费支出。高贫困线相比低贫困线更重视非食物消费，其非食物消费支出的比重为40%，代表稳定温饱水平[11]。2008年之前，我国在马丁法和恩格尔系数法的基础上分别确定贫困线，称为“贫困线”和“低收入线”。2008年之后，则采用以恩格尔系数法为基础的高贫困线作为农村贫困标准。

我国先后采用过三个农村贫困线，分别为“1978年标准”“2008年标准”“2010年标准”。“1978年标准”为每人每年100元，该标准是按1978年的物价水平保证每人每天2100大卡热量的低水平贫困标准，其食物支出比重约占85%，且粗粮比重较高、肉蛋比重很低，只能勉强果腹。“2008年标准”源自国家统计局在1998年测算的低收入线，于2008年正式作为扶贫标准使用，为每人每年1196元，该贫困线将食物消费支出比重降低到60%，基本满足温饱的要求，达到“有吃、有穿”的水平[11]。“2010年标准”为现行农村贫困标准，沿用了之前的测算方法，按2010年物价水平为每人每年2300元。

（二）我国现行农村收入贫困线能够满足消除绝对贫困的需要

我国现行农村收入贫困线能基本达到联合国千年发展目标中消除极端贫穷和饥饿的要求。在食物方面，按现行标准可以保障每个人的食物支出包括每天1斤粮食、1斤蔬菜、1两肉或1个鸡蛋。这个水平可以保障每人每天2100大卡热量和60克左右蛋白质的摄入。这个食物标准基本达到“吃饱、适当吃好”的水平。根据国家统计局的测算，以2014年的价格购买上述食品，每人每天需要3.925元①，再加上必需的食用油、调味品等，为每天4.104元，每年1498元[11]，约为当年贫困标准的53.5%②，低于60%的恩格尔系数贫困临界点。在非食物方面，按现行标准能够占到总消费支出的46.5%，可以保障基本的衣、住、用、行以及义务教育、基本医疗等需求，达到国际社会基于恩格尔系数所界定的温饱生活水平。总之，按现行贫困标准，农户能够实现“不愁吃、不愁穿”。

（三）我国现行农村收入贫困线已高于世界银行极端贫困线

世界银行发布的贫困标准是最常用的国际贫困标准，自1990年首次发布每人每天1美元的极端贫困线以来，历经三次调整，目前为每人每天1.9美元。1990年，世界银行按照1985年购买力平价指数将12个最贫困国家的贫困线转换成美元，取其平均值，从而确定了每人每天1美元的极端贫困线③。由于参照国物价水平和购买力平价均会发生变化，世界银行根据各参照国的通胀率和购买力平价定期调整贫困标准，以保持贫困标准在各国的实际购买力不变。2008年，世界银行根据15个最贫困国家的贫困线和2005年购买力平价，将极端贫困标准从每人每天1美元上调到每人每天1.25美元;此外，世界银行根据75个国家的贫困线，取其中位数，确定了每人每天2美元的高贫困标准，在保障温饱的基础上考虑了更多的非食物基本需求。2015年，世界银行以2011年为价格基期，将极端贫困线上调到每人每天1.9美元，高贫困线由每人每天2美元上调到每人每天3.1美元。

贫困线的对比需要明确基期年份和购买力平价指数。为便于比较，结合世界银行贫困线制定方法，根据不同年份的购买力平价指数将极端贫困线换算为人民币表示的贫困标准。在2005年前采用每人每天1美元的标准，按1993年购买力平价换算;2005—2015年采用每人每天1.25美元的标准，按2005年购买力平价换算;2015年之后采用每人每天1.9美元的标准，按2011年购买力平价换算。非基期年份用中国居民生活消费价格指数加以更新，最终比较的结果如表1（下页）所示。在2011年之前，我国农村收入贫困线长期低于世界银行的极端贫困线，不到世界银行极端贫困线的80%。按国家统计局测算，现行标准按购买力平价指数计算约为每人每天2.3美元，是世界银行每人每天1.9美元标准的1.21倍[11]。

我国在实际工作中不仅要衡量贫困人口的收入水平，而且强调要做到“两不愁三保障”。如果把贫困人口实际享受到的各类保障措施折算进收入，实际的脱贫标准比2.3美元的现行标准至少要高20%[11]。世界银行指出，按照每人每天1.9美元标准，2015年，中国的贫困人口总数为1000万人，贫困发生率为0.7%[12]，这个数值远低于同年我国现行标准下的5575万贫困人口数和5.7%的贫困发生率，进一步说明世界银行现行极端贫困线低于我国的现行贫困线。

虽然我国农村贫困标准能够满足消除绝对贫困的需要，但从保障水平来看仍有提升空间。“两不愁三保障”涵盖范围有限，对标联合国可持续发展目标还有一定差距。从横向对比看，虽然我国农村贫困标准随着不断调整而高于世界银行的极端贫困线，但需要理性地看到，世界银行标准的基础是15个最穷国家的贫困线。我国现行标准仅为世界银行新制定的中等偏下收入国家贫困线（每人每天3.2美元）的72%，中等偏上收入国家贫困线（每人每天5.5美元）的42%。与其他国家相比，我国的贫困标准同样不高，特别是与发达国家的贫困标准相差还较远。如欧盟2015年的贫困线折算人民币为29 796元，同为发展中国家的巴西和南非，其贫困线分别是我国贫困线的5倍和2.4倍[13]。由此可见，我国现行贫困标准处于中等偏下水平，且与发达国家的贫困标准差距较大，即使相比中等收入国家水平也不高。我国在采用现行标准的基础上彻底消除极端贫困固然是历史性成就，但并不意味着减贫工作已一劳永逸。

（四）多维度改善的脱贫标准

虽然我国采用收入贫困线来衡量贫困状况，但是我国的扶贫目标从改革开放之始就没有局限于仅提高贫困群众的收入。回顾扶贫开发历程，可以发现产业、教育、卫生、文化等多个维度目标在各个阶段的扶贫政策文件中一以贯之。《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》提出，要解决贫困群众的基础设施、教育、文化、卫生等问题。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》均强调扶贫目标包括改善生活质量的多维标准。特别是《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，不仅提出了“两不愁三保障”的脱贫标准，而且要求实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。党的十八大以来，精准扶贫系列重要政策文件均沿用了“两不愁三保障”的多维贫困标准，“五个一批”等政策措施也突出了扶貧目标的多维度特征。在目前的脱贫验收中，收入标准之外的考核要求涉及多个方面，不仅注重个体的多维改善，而且注重个体所处环境的改善。如，除所有贫困户的人均纯收入必须超过2300元贫困线（2010年不变价）之外，还必须保障其义务教育、基本医疗、安全住房等。在贫困村的退出考核中，水、电、路、卫生室、文化室等基础设施和公共服务设施也都是重要的考核指标。随着中央和地方政府不断加大扶贫工作力度，贫困地区基础设施和公共服务水平得以显著提高，贫困群体人居环境和外部发展条件也得到极大改善。系统性的扶贫措施有利于促进贫困群体多维度的福利改善，为其稳定脱贫奠定基础。

三、2020年后我国贫困的主要特征

2020年后，我国贫困的属性和贫困群体的特征将发生重大变化。相对贫困将取代绝对贫困成为贫困的表现形态，集中连片的区域性贫困分布将转变为散点分布，以农村贫困为主转变为农村和城镇贫困并存，老少病残等特殊群体将成为主要的贫困群体。

（一）从存在形态看，以相对贫困为主

全面消除绝对贫困并不意味着贫困的终结，只要存在阶层分化，就会存在贫困群体。我国城乡、区域、群体间发展不平衡的问题依然存在，有些方面甚至还比较突出。例如，2017年我国城乡居民收入倍差仍高达2.71;按收入五等份分组，20%高收入户与20%低收入户的倍差，全国居民为10.9，全国城镇居民为5.62，全国农村居民为9.48。特别是农村居民的收入分配差距在继续扩大，20%高收入户与20%低收入户的倍差，从2013年的7.41扩大到2017年的9.48①。不仅收入差距明显，而且高收入群体和低收入群体之间的财产分配差距也很明显[14]。从发达国家的减贫历程和我国当前形势判断，2020年后我国贫困的存在形态将由绝对贫困转变为相对贫困。这决定了2020年后的贫困标准应当以相对贫困线为基准，减贫策略应当以缩小差距、为底部人群创造更多机会为目标。

（二）从空间分布看，以散点化、高流动性为主

在消除绝对贫困阶段，我国贫困人口主要集中在农村，区域集中度较高。2020年后，相对贫困群体在空间分布上将发生较大改变。一方面，随着对贫困地区的扶持力度的不断加大，集中连片的区域性贫困问题得到较大缓解。虽然贫困现象在一些地区可能依然相对集中，但就全国而言，相对贫困群体将以散点分布为主。另一方面，随着城镇化的推进，农民逐渐转移至城镇，在这个过程中必然有一部分低收入群体随之转移到城镇，导致城镇流动性贫困群体数量增加[15]，加之城镇低劳动技能和从事重复性工作的群体受经济转型冲击的影响比农村居民更明显，未来城镇的贫困发生率将可能提高。尤其需要注意的是，受制于个人能力和公共服务等体制因素，农民工落入低收入群体的概率更高。以城镇居民人均可支配收入中位数的50%测算，我国2015年的城镇贫困发生率为11.8%，但农民工的贫困发生率高达26.3%[16]。相对贫困群体的这种空间分布及流动性特征，使得过去那种以县域为瞄准单元的减贫政策面临转型压力。

（三）从贫困人群看，以老少病残等特殊群体为主

在消除绝对贫困阶段，国家采取的精准扶贫措施使有劳动能力的农户通过产业发展和就业扶持等途径基本实现了稳定脱贫，而老少病残等特殊群体需要靠社保兜底。转入缓解相对贫困的新阶段后，有劳动能力的人群的收入将随经济发展而逐步提高，尽管老少病残等特殊群体也将随着国家社保政策支持力度的加大而逐步改善生活水平，但大部分人仍难以跳出低收入群体。其一，我国老龄化程度将不断提高。据专家预测，全国65岁及以上老年人口将从目前的1.9亿人左右增加到2059年4亿人左右的峰值[17]。随着农村青壮年人口向城市转移，农村老龄化问题将更为严重。农村老人因为缺乏稳定收入来源和低水平的社会保障，将成为相对贫困高发群体。其二，农村妇女、儿童比其他人群更易于陷入贫困。目前这种青壮年劳动力“人户分离”式转移就业产生大量留守儿童、留守妇女，他们在营养、教育、心理等方面存在不少问题，不仅影响现在的生活水平，而且也影响其未来发展。其三，重病患者和残疾人将成为重要的贫困群体。大部分重病、残疾群体丧失劳动能力，对家庭造成较大的支出负担，只能通过社保兜底来维持生计。可以预见，2020年后的大部分相对贫困人口将是老人、病患或残疾等特殊群体，他们将是减贫政策的主要受众。

四、2020年后我国缓解相对贫困的基本思路

对应贫困属性和贫困群体特征的转变，2020年后我国减贫的思路也需要作出调整。这既包括按新的理念制定相对贫困线，又包括按效能原则构建城乡统一的减贫体制，以促进贫困治理体系和治理能力现代化。

（一）按中位收入比例法制定相对贫困线

消除绝对贫困需要有一个贫困标准，以利于识别扶持对象、衡量减贫效果。转向对相对贫困群体提供日常性帮扶后，同样需要划定一个贫困标准，但在理念和方法上应与以前制定绝对贫困标准有所不同。2020年后的贫困标准需要适应相对贫困取代绝对贫困成为贫困群体的主体、集中连片的区域性贫困分布转变为散点分布、以农村貧困为主转变为农村和城镇贫困并存的形势变化。借鉴国际经验，从我国国情出发，我们主张采用中位收入的一定比例确定相对贫困线，并随着经济发展程度的提高而逐步提高这一比例。“十四五”期间宜以居民收入中位数的40%作为贫困标准，将大约10%的人群纳入帮扶范围①。需要指出的是，与制定绝对贫困线、把消除线下人口作为减贫政策目标不同，制定相对贫困线的主要目的是识别帮扶措施的受众，为评估各项社会政策对不同收入群体的惠顾程度提供基本参照。减少相对贫困线以下人口总量和占比，属于结构性改革问题，是一个长期、复杂的过程，难以作为“十四五”期间减贫政策的目标[18]。

（二）建立城乡一体化扶贫体制

现行的扶贫体制采取了城乡分治的方式，各级各地的扶贫开发领导小组办公室（或扶贫开发办公室）多以议事协调机构的性质管理和实施农村的扶贫工作，不涉及城市的贫困群体。城市的贫困救助工作则由社会保障部门协调开展，没有专设的扶贫机构。城乡两套扶贫政策体系在标准、对象、目标、手段等方面存在较大差异[19]。但2020年后相对贫困和多维贫困理念的运用意味着贫困已经不再是固定的特殊群体，而是涵盖城乡的整体性社会阶层，政策干预层面涉及多个部门[20]。随着城市贫困群体的显著增加，加之低收入群体在城乡之间的流动性不断增强，两个标准和机构不统一的扶贫系统容易使大量的贫困群体被排斥在救助范围之外[21]。因此，“十四五”期间应建立城乡统一的扶贫体制。一是统一城乡的贫困标准，这样才能统筹城乡的扶贫目标与治理机制，有效地瞄准在城乡之间流动的贫困群体和特殊非农业户籍的务农群体。二是将目前精准扶贫措施中的救助保障类措施划归社会保障部门负责，促进城乡社会保障体系一体化，缩小城乡社会保障水平差距。三是将目前精准扶贫措施中的经济发展类措施划归农业农村部门负责，纳入乡村振兴战略框架下统筹安排。

（三）以包容性增长和多维度改善促进长期减贫

2020年后，城乡、地区和群体间的差距依然存在，因此国家还需建立健全促进包容性增长的财税金融体制，保障农业农村优先发展，给予欠发达地区和低收入群体更多的支持，帮助低收入群体实现多维度福利改善。具体而言，要从如下方面着手：一是在中央层面提高资金统筹力度。将具有普惠性的财政专项资金合并至一般性转移支付，给予基层政府更多自主权。二是优化财政支出结构。加大欠发达地区的基础设施和公共服务支出力度，在财政投入上保障低收入群体享受均等的教育、医疗、养老、社保等公共服务。三是扩大金融普惠性。进一步加大农村金融供给，以再贷款、产业基金、产业链金融等政策扶持涉农经营主体发展，将免抵押免担保的扶贫小额信用贷款政策的受众面扩大至低收入群体。培育村社内部的合作金融组织，使其成为政策性金融和商业性金融下沉农村的载体。开展专业合作社探索金融服务的试点，改善农村金融服务的可获得性。加快数字金融在农村地区的运用，降低金融服务低收入群体的风险和成本[22]。

五、2020年后我国缓解相对贫困的政策体系构建

根据贫困形势的变化和减贫战略的调整，2020年后需要重塑我国的减贫政策体系。鉴于不可能像精准识别绝对贫困群体那样精准识别相对贫困群体，在新型减贫政策体系中，要处理好政策瞄准性与行政成本的关系，增强政策的自动瞄准性能，以较低的行政成本让目标群体成为政策的主要受众。

（一）实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策

公共服务不均是造成收入和生活水平不均的重要原因，构建完善的公共服务体系能够降低低收入群体的生活负担，增加其发展机会。为此，应加快构建普惠性的社会保障体系，筑牢防贫安全网。一是在财政投入上补足欠发达地区和农村的基本公共服务短板。强化欠发达地区和农村的学校、医院和养老设施建设，提高这些区域的教育和医疗水平，逐步拉平与发达地区的差距。普及儿童早期发展服务、学前教育，扶持欠发达地区的义务教育、高中、职业教育和高等教育发展。加强农村儿童营养干预，提高农村基础养老金给付水平。提高农村基本医疗保险报销比例，扩大大病和慢性病救助范围，全面推行“城乡居民基本医保+大病保险+医疗救助+补充商业保险”，加大对欠发达地区医疗基金的拨付力度和医疗保险的补贴力度，降低当地居民的基本医疗费用，防止因病致贫。二是强化欠发达地区和农村的公共服务人才队伍建设和公共资源的共享程度。鼓励教师和医护人员等到欠发达地区服务，在职称和待遇方面给予优待。中央可建立欠发达地区人才引进奖励基金，为公共服务人才提供超过发达地区的工资待遇。通过信息技术实现欠发达地区与发达地区的教育医疗等公共资源的共享，弥补欠发达地区和农村的公共服务人才数量不足和能力素质较弱的短板。以国家牵头、社会参与的方式，将优质公共资源信息化，建立共享服务平台，提供远程教育学习、医疗诊断等服务，降低基本公共服务均等化的成本，进而缩小欠发达地区与发达地区、农村与城市的公共服务差距。

（二）实施发展型低收入群体救助政策

针对特殊困难群体提供量身定做的特惠性救助政策，是提高减贫成效的必然要求。为防止救助政策容易产生的“救助依赖”等负面问题，需要加大发展型救助政策的实施力度，在帮助特定群体的同时提高其自我发展的意愿和能力。一是借鉴国外根据群体特征进行分类的做法，逐步统筹城乡最低生活保障制度，在个体、家庭规模、区域等方面细分救助标准，提高儿童、老人等群体的权重，重点照顾残疾、鳏寡孤独等特殊群体，为其提供资金补贴、营养援助、心理干预等服务。二是对救助对象附加行为要求。无代价获得救助容易滋生“等靠要”等依赖行为。借鉴国外的有条件转移支付、“福利到工作”（WTW）制度等做法，根据救助对象的特点，可要求其参与工作或公共事务。将直接援助改成以工代赈或设置公益性岗位，如卫生保洁、社区义工等[23]。在个人和公共环境卫生维护、参加集体活动等方面提出明确要求，鼓励救助对象通过工作换取救助，促进救助对象更好地融入社会。

（三）实施有利于低收入群体增收的产业政策

只有让低收入群体的收入增长高于其他群体，才能真正缩小收入差距、缓解相对贫困。一是大力发展农业等益贫性产业。农业是吸纳低收入群体就业最多的产业，应加大对欠发达地区优势特色农业的扶持力度，培育特色农产品品牌，依托品牌建设推动农业转型升级。加快一二三产业融合发展，发挥农业的多种功能，延长农业价值链。创新农业经营体制，完善利益联结机制，让产业链条上的小农分享更大比例的增加值。二是继续促进农村劳动力转移和低收入群体充分就业。推动劳动密集型产业向欠发达地区转移，在财税、金融、土地等方面支持劳动密集型企业和小微型企业发展，鼓励各类市场主体雇用和培训低技能劳动力。鼓励低收入群体自主创业，搭建自主创业孵化平台和财税金融等政策支持体系。加强对低收入群体的技能培训，使之适应新技术革命对劳动力素质的要求。加大清洁、安全维护等公益性岗位设置，吸纳无业劳动力并提高其待遇。三是做好脱贫攻坚与乡村振兴的产业衔接。在脱贫攻坚過程中培育起来的扶贫产业，如何在2020年后实现可持续发展，是一个迫切需要研究解决的问题。目前这种“消费扶贫”能够解决一时之需，但非长远之计。应促进扶贫产业转型升级，增强市场竞争力，把扶贫产业纳入乡村产业振兴整体规划，帮助其完善治理结构，提升技术水平，改进产品质量。

（四）实施推动欠发达地区发展的区域政策

我国已经脱贫摘帽和尚未脱贫摘帽的贫困县，大多数区位条件和资源禀赋较差，与生态安全屏障区、生态脆弱区、资源环境敏感区高度重合[24]。即使2020年实现了全部脱贫摘帽的既定目标，这些地区与全国其他地区之间的差距依然明显。我国区域发展不平衡的短板很难短时期内补齐，虽然2020年后不宜继续采用确定贫困县的方式实施扶持政策，但有必要继续以欠发达片区为单元倾斜性地投入资源，以实现区域的互联互通和整体性开发。一是强化对欠发达地区的综合开发力度。加大对欠发达地区的产业支持力度，分梯度承接产业转移，做好区域间的产业布局，避免同质化竞争。加快重大基础设施项目的落地，破除地理环境造成的约束。二是推动欠发达地区绿色发展。一方面，应完善纵向生态补偿机制。制定公平合理的补偿标准，提高对限制开发区和禁止开发区的财政转移支付力度。进一步加强欠发达地区的生态工程建设力度，扩大低收入群体参与生态建设的受益面，优先安排低收入群体参与生态项目建设以及公益性生态管护岗位，为低收入群体提供就业和增收的机会。另一方面，应完善横向生态补偿机制。建立生态资源市场交易平台，以资源输出量为依据建立发达地区对欠发达地区的生态补偿机制。考虑自然资源禀赋、环境承载能力，在农、林、草等绿色资源丰富的地区开发生态型产业。建立发展生态产业的激励机制，鼓励“资源变股份”，引导低收入群体参与生态产业开发，增加其经营性收入和财产性收入。三是加大易地扶贫搬迁的后续扶持力度。在完成1000万人易地扶贫搬迁任务后，应强化对搬迁群体的后续扶持政策，在提供与城镇居民均等的公共服务之外，还需通过延续产业扶持和技能培训、就业安置等政策[25]，帮助搬迁群体转变生计方式，实现既“挪穷窝”又“换穷业”，形成稳定的收入来源。

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