相对贫困与新时代贫困治理机制的构建

邢成举　李小云

内容提要：脱贫攻坚任务的完成并不意味着2020年后扶贫工作的结束，新时代的贫困治理将以相对贫困为核心。相对贫困具有相对性、转型性、发展性、多维性、结构性和特殊群体性等特征，这意味着我们要在统筹考虑相对贫困内涵的基础上建立普遍性与特殊性相结合的新型贫困治理机制。尽管一些区域已经开展相对贫困的治理实践，但这些实践缺乏彼此间的比较，扶贫标准相对混乱且贫困治理方案欠缺系统性思考。构建新时代的贫困治理机制，应转变现有的贫困治理理念与话语，制定新的贫困治理战略，完善贫困治理体制，整合贫困治理路径。

关键词：绝对贫困;相对贫困;贫困治理;长效机制;精准扶贫

中图分类号：F323.8    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）12-0016-10

党的十九届四中全会提出，要“打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”。这意味着，2020年消除绝对贫困后，扶贫工作的重心将转向相对贫困。那么，留给研究者的现实而紧迫的问题就是，如何认识新时代的相对贫困？我们又该如何做好相对贫困的治理工作？这里在厘清相对贫困内涵的前提下，在认真总结并梳理相关研究的基础上，提出新时代相对贫困的衡量标准，进而尝试构建相对贫困的长效治理机制。

一、绝对贫困的基本终结与相对贫困的突显

2018年，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，要求到2020年实现现行标准下贫困人口脱贫和贫困县全部摘帽，即基本消除绝对贫困现象。从2012年到2018年底，我们实现了现行标准下8200多万贫困人口的脱贫，贫困发生率从2012年的10.2%下降到了2018年底的1.7%，贫困地区的面貌也发生了巨大的变化。按照这样的减贫速度，2020年如期实现打赢脱贫攻坚战的目标不成问题。但2020年后，绝对贫困的基本消除并不意味着贫困被消灭了，相对贫困的问题将长期存在而且会面临更加多变的形势。

脱贫与小康是两码事，当前阶段的精准扶贫精准脱贫工作不可能毕其功于一役。2019年4月，习近平总书记在重庆考察期间主持召开了“解决‘两不愁三保障’突出问题座谈会”，会议指出，打赢脱贫攻坚战只是完成了阶段性工作，相对贫困会长期存在，需要分阶段地逐步解决。同时，党的十九大关于新时代中国社会主要矛盾的论断也要求我们在完成当前阶段的脱贫攻坚任务后持续推进贫困治理，因为人民日益增长的美好生活需要与发展的不平衡、不充分问题间的矛盾依然突出。发展不平衡和不充分的论断本身就包含了当前脱贫工作相对性与较低水平的内涵。相对贫困不仅涉及区域发展差距的相对性，而且涉及脱贫标准的相对性。此外，需注意的是，随着城乡融合发展进程的加快和原有绝对贫困人口的城镇化搬迁安置所带来的转型贫困、流动性贫困和较高水平需求无法满足的发展性贫困等新型贫困也都会使得相对贫困的问题更加突显[1]。扶贫工作重心从绝对贫困向相对贫困的转换也反映了中国社会主要矛盾的变化[2]。以相对贫困治理为核心的未来扶贫工作也意味着对以农村为中心的传统扶贫工作的超越，城市贫困尤其是城市相对贫困将构成未来我国贫困治理的重要内容。

二、新时代相对贫困的内涵及其类型

相对贫困的治理工作首先要求我们对相对贫困的主要内涵进行阐释。从既有研究看，相对贫困具有地域差异性、城乡差异性、主观性与客观性等特征。同时，在新的时代背景下相对贫困呈现多种类型。在充分讨论相对贫困内容及其类型的基础上，方能为相对贫困治理机制的讨论与构建奠定基础。

（一）相对贫困的主要内涵

相对贫困是指在当地特定的生产、生活条件下，在特定的经济社会发展约束下，个人或家庭获得的合法收入虽然可以维持家庭成员的基本生存性需求，但是无法满足当地条件下所认为的其他基本生活需求的状态。因此，相对贫困具有典型的区域性和地方性特征，也暗含城乡的差异。相对贫困意味着相对排斥与相对剥夺，这是相对贫困理论最核心的观点。相对贫困可以较好地表征社会财富或收入在不同阶层与群体间的分配情况[3]。在这个意义上，物质匮乏一定存在绝对贫困，物质丰裕不一定能够消除相对贫困[4]。相对贫困在一些研究者看来是收入水平差距带来的教育、社会地位和生活质量等方面的困境[5]，也就是说，相对贫困总是存在一个参照标准。在精准扶贫实践中，收入略高于建档立卡贫困户的农户也构成了相对贫困群体[6]。相对贫困要求我们同时关注农村和城市两个方面的相对贫困人口。

相对贫困往往具有主观与客观的两重性特征。从主观的角度来看，个体对自身期望生活标准及其所要求收入的评价会构成相对收入，这个相对收入与其生活环境中的参照群体进行比较时若出现劣势就会出现主观层面的相对贫困认知[7]，因此这种主观的相对贫困往往会因为参照群体的不同而发生变化。比如，当前阶段因易地搬迁而脱贫的农户，其与部分仍留在村庄的人口相比没有明显的相对贫困感知，但若是搬迁进入城镇，因缺乏稳定的可持续的收入来源则往往会产生相对贫困感。而从客观情况来看，相对贫困首先具有明显的时间维度。研究发现，我国的相对贫困水平是不断上升的;城乡空间下的相对贫困都与经济发展水平相关[8]。同时，相对贫困还与社会财富在不同行业间非均衡的悬殊化分配有关。城市里的农民工就是城市里颇具代表性的相对贫困群体。相对贫困首先是存在客观事实的，在此基础上才形成了主观的认知，针对相对贫困的扶贫政策设计要更多地考虑客观事实形成的相对贫困问题。

（二）相对贫困的类型

根据相对贫困的内涵及其产生的具体原因，我们可以将相对贫困总结为六种类型，分别是转型贫困、流动性贫困、多维贫困、发展性贫困、结构性贫困和特殊群体贫困。所谓转型相对贫困，是指这类贫困群体因社会转型滞后或是部分社会结构转型超前而带来的相对贫困[9]，在城乡二元结构约束下因快速城镇化和工业化带来的贫困人口是转型贫困人口的构成主体[10]。这类相对贫困以民族地区表现得最为突出，因现代性伦理发展滞后而同时现代性消费发展超前从而出现了转型性相对贫困群体。所谓流动性贫困，是指在城乡融合发展的背景下，在人口流动不断加速的背景下，特定空间内的非贫困人口在迁移进入新的空间后变成了新生贫困人口，比如农民工，其在村庄范围内，往往很难被界定为贫困人口，但是在其常住的城市，则多是流动性贫困人口。所谓多维相对贫困，是指建立在收入贫困与“两不愁三保障”基础上的脱贫攻坚工作虽然缓解了贫困群体多层面的贫困状态，但从整体上看，贫困人口在教育、医疗、住房、社会地位、发展机会等方面仍处于相对缺乏的处境，多维贫困集中分布在弱势群体和经济发展程度低的区域[11]，同时经济发展程度高的区域同样存在深度多维贫困群体[12]，多维贫困的突显与城乡非均等的公共服务也密切关联。有研究发现，农村长期多维贫困的发生率更高，但随着时间的推移，城市长期多维贫困家庭的贫困程度则更深[13]。从这个角度看，新时代的相对贫困治理更需要重视城市贫困问题。虽然多维贫困能够更好地刻画相对贫困的具体情况，但会带来很高的识别难度。发展性贫困在很大程度上表现为贫困人口满足自身和家庭再生产的消费能力不足[14]，超越生存需求的发展性需求无法得到有效满足，这类相对贫困群体与其他群体相比，最为缺乏的就是发展资本的不足。结构性相对贫困是指尽管能够在现有扶贫工作机制实现绝对贫困人口的基本消除，但从社会结构的角度来看，这些贫困群体在脱贫后并没有实现社会结构的跃升，其在多维社会结构中的劣势并没能得到根本性的改变[15]。相对贫困的治理并不意味着现有贫困人口以及在现行标准下已有的脱贫人口必然都能够成为新时代相对贫困的帮扶对象，但其脱贫基础的脆弱性意味着其当中的多数仍会是未来贫困治理的潜在主体之一。特殊群体贫困是指即使我们可以在2020年如期实现贫困人口的脱贫，但既有的脱贫村与贫困退出县仍存在剩余的困难群体，其中残疾人群体、少数民族深度贫困群体、患病而丧失劳动能力的群体等则构成了新的相对贫困者，其脱贫往往依赖于扶贫政策的兜底，比如低保、财政资金、入股分红等，但这样的兜底方式仅仅实现了这些群体收入和基本保障情况对脱贫标准的低水平超越，从长期来看，这部分群体仍是相对最困难的群体。同時，因精准扶贫政策没能较好地处理临界贫困群体的帮扶工作，这部分群体也会构成新时代的相对贫困人口。

从以上的论述可知，相对贫困具有相对性、转型性、发展性、多维性、结构性和特殊群体性等特征，这也决定了针对相对贫困的识别与测量具有较大的难度。从相对性特征出发，我们建立全国层面统一的识别标准还是建立省级层面的识别标准，会为未来的贫困治理工作带来很大的不同。从转型性的特征看，相对贫困理应推动贫困程度更深地区的健康有效转型发展，但脱离国家层面整体的经济发展而讨论特定区域的经济发展转型是困难的。从发展性特征看，我们一方面要保障贫困人口实现发展需求的能力，同时，又要对贫困人口的非理性消费甚至是铺张浪费等进行引导与规制，这二者间的张力与边界也需要厘清。从多维性的特征看，多维贫困的识别工作比当前的贫困识别更加复杂，尤其是对不同维度指标权重的赋值会引发诸多争议，因此在大量的研究中，相对贫困仍然采用了收入贫困的标准，只是这个标准具有显著的动态调整性，同时也比绝对贫困线标准提升了不少。从结构性相对贫困的角度看，扶贫还需要改善贫困群体的社会地位。从特殊群体贫困的特征看，相对贫困群体也并非铁板一块，其内部也是存在分层的，其中特殊困难群体是相对贫困群体中更为困难的，因此，相对贫困的扶贫工作机制设置需要兼顾一般性与特殊性需求。

三、相对贫困的衡量与识别

2020年后，若要建立解决相对贫困的长效机制，我们首先就要明确并建立相对贫困人口的识别标准。缺乏这样的一个标准，相对贫困的治理工作就无从谈起。

（一）既有的相对贫困标准讨论

马克思指出，人们的需要和享受是以社会为尺度的，而非以相应的物品为尺度，因此衡量需求满足具有相对性[16]。贫困本身就来自对个体或群体相对境况的社会建构，因此贫困本身就有相对性的内涵。汤森是相对贫困研究的先驱，其提出有别于以数据为基础的相对贫困衡量标准，而将人们的主观感受作为相对贫困的主要衡量标准，并在此基础上建立了相对剥夺指数[17]。但这样的研究被后来的研究者批评为缺乏文化与宗教视角。国外学者将相对贫困线划定为全国居民收入中位数的50%或者60%[18]，更多的国外研究者采用的是FGT贫困指数[19]。相对贫困意味着即使是富裕国家也会存在相对贫困的情况。国内学者对相对贫困线的划定展开了较多研究，有研究者将人均年度纯收入的25%作为相对贫困线[20]，以此为相对贫困标准发现，2016年中国城市相对贫困发生率仍然高于10%;也有研究者将人均净收入的50%作为相对贫困线，发现不同省域的相对贫困线差异显著[21]。有研究者将农村居民平均收入水平与0.4～0.5的均值系数相结合而确定相对贫困线[4]，从而使得相对贫困线可以适应经济社会发展的需求，在较高标准上推动扶贫工作。总体上看，相对贫困的衡量标准是就整个社会的平均状态或一般状况而言的[22]。英国确定的相对贫困线是全国家庭收入中位数的60%，欧盟成员国相对贫困线标准为居民收入中位数的50%或者60%，日本相对贫困线的标准为中等收入家庭收入的50%，新加坡则确定收入最低的20%的家庭均为相对贫困人口[23]。在既有研究的基础上，学者们还提出了2020年后相对贫困线划定的两区域和两阶段法，即非沿海地区实施绝对贫困线的相对化，而沿海地区则采用基于居民可支配收入特定比例的相对贫困线;在2035年后，实现以全体居民可支配收入为基本参照标准的相对贫困线制定[24]。

已有研究显示，从总体上看，首先，相对贫困的衡量标准仍以收入为核心，国内外的研究都是如此;其次，相对贫困线确定所依据的基数标准是存在差异的，家庭平均收入、人均可支配收入和收入中位数等是最为普遍的可供作为相对贫困线确定的基数标准;最后，在相对贫困线的设定方面，存在全国统一划线与省级区域差异划线的分歧。

（二）相对贫困线的建议方案及其规模估算

制定2020年后新的扶贫战略和政策，首先需要了解2020年后的中国农村相对贫困的规模，而贫困规模显然与相对贫困线直接相关。

考虑到新的贫困标准不宜与现有贫困标准相差太大的原则，取收入中位数的40%比较适合作为2020年后的相对贫困线。笔者认为，按照这样一个标准来估算中国2020年之后的农村贫困人口比较科学，这样既不会过高地提高贫困线造成大量新的贫困群体的出现，又客观地反映了按照目前收入变动的趋势未来贫困群体客观存在的数量。如果按照世界银行中低收入国家人均每天3.1美元消费标准估算，2015年相对应的收入是3862 元。如果按照中位数的40%估算，2016年的中位数的对应值是4121元，二者也比较接近，也就是说，选用中位数的40%作为未来相对贫困线的基础与国际标准比较一致。相对贫困具有动态性，因此相对贫困线也应该是浮动的，可按照每5年或者10年对相对贫困线标准作出调整。

按此相对贫困线估算，若采取中位收入的40%为标准，2021年户籍人口相对贫困人群为1.06亿人，常住人口相对贫困人数为6980万人，对应农村户籍人口贫困发生率为11.0%。若采取居民中位收入的45%为标准，2026年户籍人口贫困的规模为1.35亿人，常住人口贫困人口规模为8264万人，贫困发生率为14.0%;按照中位数的50%为标准，2030年户籍人口贫困人口规模为1.68亿人，常住人口贫困人口规模将为10 242万人，贫困发生率为17.4%。

按照李实（2018）的相关方法，以收入中位数的50%作为相对贫困线，测量中国2016年、2020年、2025年和2030年的相对贫困发生率和相对贫困人口规模后发现：第一，相对贫困人口仍主要集中在农村，规模在7000万人左右;第二，相对贫困人口的规模基本上未发生很大的变化，原因是中国的收入差距仍处于较高水平，如果收入差距不缩小，相对贫困的人口就不太容易减少。2020年之后中国西部地区贫困人口的聚集率始终是最高的，占比超过50%。这意味着中国农村贫困的人口分布格局并没有发生根本性的变化。西部地区在2020年之后依然是中国农村相对贫困最集中的地区，自然也是相对贫困治理工作的重点区域。当然，未来城市的相对贫困人口也会增加，城市相对贫困人口主要是转型性贫困，这其中又以难以享受養老保障、医疗保障和失业保险的城市农民工和城市困难群体为典型代表。

采用相对贫困的好处是既可以保留绝对贫困标准的优势，即相对贫困标准同样是基于收入和消费的基本内容，但是又可以将贫困标准固定在一定比例的群体范围，这样的话，无论绝对收入如何变化，社会中总有一个处于较低收入水平的群体，将社会中收入福利处于更低水平的群体作为扶贫对象则不需要经常调整贫困线，而且这个群体的比例也可以根据社会经济的实际承受能力加以确定。这样既可以大幅度地减少贫困识别的成本，又可以减少由于贫困识别不准确带来的资源浪费。这也是国际上广泛采用的方法。

四、相对贫困治理的地方实践

关于相对贫困的治理，尽管在全国层面并没有统一的部署与政策设计，但是东部沿海省份以及西部的中心城市已经开始相关的探索与实践，这些探索与实践为2020年后相对贫困的治理工作积累了宝贵的经验。

（一）相对贫困治理的浙江探索

2012年，浙江省实施的“低收入群众增收行动计划”完成，紧接着其就进入以相对贫困为重心的贫困治理阶段。浙江省的相对贫困治理工作以缩小收入差距为目标。2011年浙江省將本省的贫困线标准确定为4600元，这是同时期国家贫困线标准的2倍，该标准来源于当年浙江省省农民人均收入的45%。在浙江省针对相对贫困的治理中，贫困人口的概念被“低收入人口”替代，扶贫工作评估的核心指标是人均收入超过相对贫困线的比例，收入不平等程度也成为浙江省评价扶贫工作成效的核心指标。浙江丽水更是因地制宜地探索并实践了保险、金融与城乡发展协同融合的新贫困治理机制，加大收入分配的调节力度和倾斜度，这些做法对破解相对贫困具有十分积极的意义。

（二）相对贫困治理的广东探索

从2013年起，广东省就着手建立了相对贫困的标准，即以2012年全省农民人均收入的33%作为相对贫困线，计算得出的相对贫困线为3300元，随后这一标准又进行了新的调整。其扶贫目标为，到2020年广东省相对贫困人口的收入占全省农民人均收入的60%以上。2016年，广东省实施了4000元的新贫困标准，新标准下的相对贫困人口超过176万人。从具体的工作举措来看，相对贫困的治理跟当前的精准扶贫基本一致，核心是强调“双到”，即规划到户和责任到人，精准扶贫的大量举措也都出现在相对贫困的治理实践中。在相对贫困线的测量下，广东省农村贫困的发生率在10%至21%之间波动，2005—2014年广东省收入分配结构改善促进了减贫工作[25]。截至2019年10月，广东省90%以上的相对贫困人口实现了新标准下的脱贫，有劳动能力的相对贫困人口年均收入接近10 000元。

（三）相对贫困治理的江苏探索

“十三五”期间，江苏省扶贫工作的总体目标是减少相对贫困并缩小收入差距。2015年，江苏省就完成了年收入4000元以下的低收入人口的脱贫工作，但相对贫困的现象仍在部分区域较为突出，一些脱贫人口的脱贫基础不够坚实，尤其是苏北地区。江苏省新一轮的扶贫工作以6000元为标准，重点聚焦苏北、苏中的低收入农户开展针对性的帮扶工作，其目标是在2020年全省低收入人口年均收入超过6000元。按照6000元的相对贫困标准，江苏省2016年的相对贫困发生率为6%，相对贫困人口规模约为300万人，这个相对贫困的发生率与贫困规模符合江苏省的扶贫情况，在开展扶贫工作时既参照国际标准又不拔高标准。从帮扶手段看，最具创新性的是区域经济发展政策和产业扶贫政策的结合，针对经济薄弱村集体经济的帮扶，在因病因学致贫的救助方面实行政策救助与社会救助的结合，实现扶贫开发与社会保障的衔接[26]，其经验在于：二次分配注重向低收入人口倾斜，财政支出结构偏向低收入人口，完善医疗救助制度。

（四）相对贫困治理的成都探索

2015年，中共成都市委出台《中共成都市委关于坚持高标准推进城乡扶贫开发的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，要以更高标准减少农村相对贫困并缩减城市相对贫困。《意见》设定的成都市相对贫困村的标准是人均年收入低于10 000元，而相对贫困人口则是收入低于2014年同区县人均可支配收入的50%，其推行的主要减贫举措包括就业扶贫、兜底扶贫、助学扶贫、灾后重建扶贫、医疗救助扶贫、公共服务提升和生态环境治理等。成都市的相对贫困治理工作主要依托两个载体开展：一是幸福美丽新村建设，主要聚焦农村相对贫困;二是城市改造计划，主要聚焦城市相对贫困。当地实践中最具创新性的做法是将社会组织引入相对贫困治理，通过开展社会工作服务、心理治疗，强化家庭的社会支持;与此同时，依托特定项目的分类治理，实现帮扶效果的精准。

综上可见，尽管东部省份和部分西部中心城市已经开展针对相对贫困的治理工作，但是其制定的相对贫困标准并不一致，在具体的贫困治理举措中还缺乏系统性的政策设计和制度方案，各省份之间针对相对贫困的治理工作也较难进行相互比较和评价。一些省份和城市的相对贫困治理工作统合了城市与农村，而另一些省份的相对贫困治理工作仍以农村为主。从相对贫困的治理举措来看，多数探索都是对现有精准扶贫举措的借鉴与学习，没有充分讨论和分析相对贫困对扶贫转型带来的内在要求，也缺乏对相对贫困治理长效机制的思考，没能将扶贫政策的本质即发展生产与社会保障进行统合。

五、相对贫困的长效治理机制建构

2020年尽管可以实现绝对贫困人口的消除，但中国现有的扶贫标准较低，2020年后要建立更高标准的贫困线并建构高质量的减贫体系[27]。2020年后的相对贫困标准，一方面要符合中国经济社会发展实际，另一方面也要能够与国际上的贫困标准进行衔接和比较。我们建议采用常住农户或是城市常住居民中位收入的40%作为2020年后的相对贫困线。但相对贫困给扶贫工作带来的变化不仅仅是扶贫标准方面的，还有扶贫理念、扶贫话语、扶贫政策重心与扶贫机构组织等多个方面。

（一）贫困治理理念与话语的转变

2020年后相对贫困的长效治理需要我们转变贫困治理的思路，具体而言，包括三个方面的内容：第一，贫困治理要重点实现从“治贫”向“防贫”的转变。“防贫”有两个方面的重要目标：一是要防止已有的脱贫人口重新返贫;二是要防止产生新的贫困人口。要通过系统的防贫机制设计来实现贫困的防范，解决好社会保障的减贫与防贫效应错位的问题。相对贫困将长期存在，我们需要通过政策防护机制来减少跌入相对贫困处境的人数。第二，贫困治理理念要实现从空间隔离到城乡统一。在较长的时段内，我国的扶贫工作都将重点放在了农村，而在相对贫困阶段，城市也是相对贫困治理的重要场域。在城乡融合发展的机制下，城乡人口流动将会更加频繁，这要求我们在城乡融合的空间理念下推进相对贫困的治理工作[13]。2020年后中国贫困的空间分布将不再局限于农村空间，城镇贫困、农村贫困以及流动于城乡之间的流动性贫困人口等相对贫困人口将成为未来中国贫困的主体。第三，贫困治理理念要实现从脱贫攻坚到长效常态扶贫的转变。精准扶贫精准脱贫工作与全面建设小康社会紧密相关，在该项工作中设定了明确的时间节点，因此运动式扶贫与政府主导的全方位扶贫动员成为精准扶贫工作阶段的重要特征，但相对贫困自身所包含的长期性与动态性特征意味着我们不可能为该项贫困治理工作设定明确的时间点，而是会设定阶段性的扶贫工作目标，其重点在于形成针对相对贫困的长效性、常态性的治理机制。总体上看，我们应将相对贫困的长效治理工作视为新时代治国理政的重大实践。

在贫困话语方面，因2020年将如期消除绝对贫困人口，因此“农村贫困人口”的概念将不再适宜继续使用，如果继续使用将引起扶贫成果宣传方面的疑惑与混乱。同时，未来的相对贫困已不再局限于农村地区，因此农村也不再适宜作为贫困的界定语。在“农村贫困人口”概念被弃用后，我们可以使用“低收入和困难人口（群体）”或是“相对贫困人口”的概念，前者与相对贫困的内涵以及相对贫困治理所追求的缩减收入差距并实现公共服务均等化的目标是一致的，而后者则是政策文本中已经明确提出的概念。与此相对应的是，相对贫困治理阶段，我们也不再会继续大量使用“脱贫”的概念，而更应强调的概念是“增收”与“发展”。“脱贫”既具有显著的绝对贫困的含义，又具有较强的内在时间限定性，而相对贫困的动态发展性要求持续地开展扶贫工作。同时，因相对贫困与相对贫困人口难以分享社会发展成果及其发展性需求不能得到很好满足有关，为此，针对相对贫困人口应更多强调其发展需求的满足，重点解决相对贫困人口发展能力不足的问题[28]。

（二）相对贫困治理战略的制定

2020年后相对贫困的治理战略需要由长期以来的“扶贫战略”转向“防贫和助贫相结合，以防贫为主”的新的扶贫治理战略，突出扶贫机制的可持续运行，让扶贫政策重新回归中观层面，同时不断加强微观层面的社会保障制度建设[29]。在相对贫困治理阶段，收入增长和收入差距以及社会公共服务均等化的程度将会成为衡量未来扶贫工作的重要指标和内容。

相对贫困治理战略的制定需重点处理好五方面的关系：一是农村贫困与城市贫困的关系。2020年后应建立城乡一体的相对贫困治理体系，改变原有的城乡分割的工作体系。二是区域发展与相对贫困治理的关系。相对贫困问题在欠发达的地区更为突出，推动相对贫困的治理工作就需要优先对欠发达或是相对落后地区的发展作出制度安排，因为这些区域的相对贫困问题往往更加突出。三是相对贫困治理与乡村振兴的关系。在相对贫困的视野下，农村仍是相对贫困的集中分布区，发达省份与中西部省份在相对贫困治理与乡村治理的任务和目标方面存在显著的差异，需要根据不同省份的情况设定乡村振兴的目标，以乡村振兴助推相对贫困的治理，优先推动相对贫困集中区的乡村振兴工作。四是开发式扶贫与社会保障式扶贫的关系。当前，我们已经建立开发式扶贫与保障式扶贫并重的扶贫工作格局，而在相对贫困的治理中社会保障扶贫的作用将会更加重要。通过落实综合保障性扶贫的理念，实现医疗、养老等核心保障制度与政策保险保障、就业机会的发展性保障与权益保障相结合，以建构综合性社会保障扶贫机制，将是未来贫困治理的重要探索方向[30]。五是国家相对贫困标准与各省份相对贫困标准的关系。为建立相对贫困的长效治理机制，国家层面应制定统一标准的相对贫困识别与测量办法，为各省份相对贫困治理工作提供基本指导。与此同时，各省份因经济发展情况和相对贫困发生率差异较大，往往倾向于制定适合自身实际情况的相对贫困标准。理想的贫困线应该是城乡统一、全国统一的[31]，但并不一定能够考虑到不同区域发展差异的实际。国家标准可以作为一般性标准，而各省份标准可以作为特殊性标准。一般性标准是特殊性标准的基本前提和底线要求，而特殊性标准则以一般性标准为参考，且不得过分高于一般性标准。

（三）相对贫困治理体制的完善

针对绝对贫困的治理，我们建立的是以政府为主导，自上而下动员各种力量参与的扶贫治理机制，在国家层面设置了超越部门利益的领导协调机制——国务院扶贫开发领导小组。这样的扶贫工作体制是中国特色社会主义制度的优势所在，也是绝对贫困治理取得显著成效的制度保证。但这样的贫困治理体制也面临着自身的问题，其突出表现在协调成本高且协调难度较大，同时组织大量的社会组织和企业参与扶贫也需要承担较高的组织成本。在相对贫困的治理工作中，我们依然需要类似领导协调机构，但是否还沿用现有的机构设置及其名称则值得再讨论。比如，在2020年后，国务院扶贫开发领导小组可以升级为中央城乡融合发展委员会，这样的机构设置不仅能够统合城乡融合发展工作、推动城乡基本公共服务均等化并缩小发展差距，而且有助于降低新时代扶贫工作的协调成本。顶层扶贫机构的调整也将向国际社会传达明确的信号：绝对贫困消除后，中国仍会持续不断推动相对贫困的治理工作。教育、医疗和社会保障等工作，在相对贫困的治理实践中仍归属相应的部门管理和实施，这样就能在保持扶贫工作连续性的同时实现贫困治理体制的转换。在相对贫困的治理工作中，省级地方政府应是相对贫困治理工作的统筹与规划主体，各省份可以根据自身实际情况，在国家标准的指导下制定地方的相对贫困标准并筹集扶贫资源实施贫困治理工作。与此对应的是，在2020年后相对贫困的治理实践中，中央政府应将更多的专项性转移支付转变为一般性转移支付，扩大地方政府对转移支付资金的统筹使用权。在贫困治理主体上，2020年后我国应制定相应的政策以增加相对贫困治理中的政府购买服务，让更多的社会组织与公益机构参与贫困治理，进而解决公共服务供给“最后一公里”的问题。

（四）相对贫困治理路径的整合

新时代整合相对贫困治理路径，要从如下方面着手：第一，相对贫困的治理对象存在显著的流动性和多元性，因而贫困治理不适宜划定固定的、特定的扶贫工作区域，诸如“相对贫困县”和“相对贫困村”，而应通过区域发展推动相对贫困问题的治理，相对贫困将开启城乡统筹贫困治理的新阶段[32]。第二，从防贫政策设计的起点看，公共服务的缺失、不足和分配不公是相对贫困高发的重要原因，因此防贫政策应重点做好公共服务工作，尤其是教育和医疗方面的公共服务工作。针对教育公共服務，不仅要实现义务教育有保障，而且要注重对贫困地区教育质量的提升，重点解决好贫困地区教育工作中的师资和教师待遇问题，加大对贫困地区学前教育的投入。医疗服务方面的最大困境在于受城乡体制、省份差异和报销体制的困扰，医疗支出仍是引发相对贫困的重要诱因。针对合作医疗，一方面要降低起付线和提高报销比例的上限，另一方面要早日实现跨省域医保结算与衔接。此外，还要做好居民的健康保健工作，真正发挥医疗网络的疾病预防功能。第三，在兜底保障方面，应实现低保标准与相对贫困标准的统一，同时进一步提升低保的瞄准性并严格低保审核与动态管理制度。在相对贫困的治理实践中，政府应改变各类救助政策碎片化、效益低的状况，将低保和其他类的救助性政策工具合并，形成一个瞄准对象明确、标准明确、易于操作且主要针对困难群体的政策工具包。这些政策工具应主要针对短期性贫困。与此同时，救助性政策工具还应包含一部分针对完全无法通过自身经济活动获得生活来源的极端困难群体，对这类群体可以实行终身兜底保障[33]。第四，在坚持开发式扶贫即激发贫困群体内生动力和参与经济活动的基础上，可以实现扶贫开发政策与区域发展、乡村振兴政策的融合，将扶贫开发纳入统一的区域发展政策。财政扶贫资金除了发挥发展性政策工具的功能外，还应更多投入公共服务的均衡化和供给水平提升方面。通过不断加大城乡一体化和扶贫开发与社会公共服务一体化的力度，相对贫困治理将形成新的治理格局，如此方能更好地满足相对贫困人口的发展需求。

六、结论与讨论

中国贫困格局的变化以及相对贫困的突显使得我们必须对2020年后贫困治理机制进行调整和设计。从当前的以绝对贫困为核心的贫困治理到以相对贫困为核心的贫困治理，我们需要有扶贫工作体制转换的平稳过渡期，在这个过渡期内，精准扶贫工作中的驻村扶贫、扶贫督查与评估等工作体制仍需暂时存续，这样就可以避免政策衔接中的断档效应，同时也可以更好地实现扶贫政策减贫效应的可持续[34]。相对贫困治理是一项长期的持续性工作，因而现有的精准扶贫工作中强调时间性和过分注重体制压力的体制需要进行转型。相对贫困似乎很难再具备精准扶贫阶段扶贫工作所具备的全社会的高关注度和高政治性，因为相对贫困的治理工作将回归到常规性和制度化的治理轨道上来，相对贫困与社会救助、社会保障的关联治理将成为常态的政策选择，这样才更有可能形成解决相对贫困的长效机制。相对贫困治理机制也应是一种综合性治理机制，其至少是区域发展政策、开发式扶贫政策、精准滴灌式政策与城乡一体化扶贫政策的结合[35]。

本文对相对贫困及其长效治理机制的讨论主要是一种宏观意义上的分析与讨论，相对贫困治理所面临的现实情境将比本文的讨论要复杂得多。比如，本文只是讨论了不同省份可能会制定不同的相对贫困标准，那么同一个省份内是否也会出现城市与农村的差异性相对贫困标准呢？城市的相对贫困标准到底是适用于户籍人口还是常住人口呢？如何实现更有利于贫困者的社会分配格局[36]？如何实现政府、市场与社会的有机结合并构建协同的贫困治理机制[37]？这些问题都需要我们进行深入研究。本文只是试图引发更多的关于相对贫困及其治理的研究，与之相关的议题还有待学界同仁争鸣并深入探讨。

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