健全现代乡村治理体系的实践探索与路径选择

2019-09-10高强

改革 2019年12期

内容提要：现代乡村治理是巩固党在农村执政基础的重要举措，是国家治理的基础支撑，是乡村振兴的重要内容和国家现代化的重要体现。与传统乡村治理相比，现代乡村治理体系有独特的产权基础、组织基础和制度基础，具有党对农村工作的全面领导、产权与治权高度统一、农村基层赋权扩能、依靠法治定纷止争等典型特征。近些年来，一些全国农村改革试验区在坚持党组织领导核心的前提下，推动乡村治理的末梢延伸下沉，形成了多层次、立体式的乡村治理体系。推进乡村治理体系和治理能力现代化，需要做到治理目标精准化、治理主体多元化、治理方式多样化、公共服务均等化、权利保障法治化。加强和改进乡村治理工作，必须从组织建设、优化治理、公共事务准入、建立激励机制、强化公共服务等方面多点发力，探索党组织领导下自治、法治、德治相结合的实现路径，形成更有效的乡村治理新秩序。

关键词：乡村治理;乡村社会;社区治理;治理体系和治理能力

中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2019）12-0026-11

乡村处在贯彻执行党的路线方针政策的末端，是实现社会稳定的基本支撑。随着新型工业化、城镇化的加快推进以及农村改革的不断深入，乡村正经历着前所未有的历史性变化。一方面，城乡要素加速流动、体制机制不断融合、公共资源配置趋于合理，乡村治理迎来了新的机遇;另一方面，生产方式加快转变、社会结构急剧变革、城乡发展不平衡不充分等愈发突出，给乡村治理带来一系列新挑战。党的十九大报告提出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。与传统乡村治理相比，现代乡村治理体系具有独特的产权基础、组织基础和制度基础。健全现代乡村治理体系对于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化关系重大、意义深远。

一、相关研究综述

乡村治理问题由来已久，既有百年中国视野下对乡村治理秩序与治理格局的纵向观察，又有城乡互动视角下对治理体制机制的横向对比和分析，还有着眼于“两个一百年”奋斗目标对乡村社会变革进行的前瞻性考察。与制度变迁和组织变革相适应，我国乡村治理体制也经历了从“行政一元”到“多元共治”的转型。关于现代乡村治理的讨论可以追溯到1994年分税制改革导致的基层政权财权事权不对称，以及由于地方“土地财政”引发的农民权益保护问题。从2001年开始，在农村税费改革诱发乡村公共服务供给不足等问题的倒逼下，乡村治理的有关讨论开始向组织、体制、制度等方面传导延伸[1]。有学者研究提出，在“强发展、弱治理”的模式下，基层政府和农村社会都受到来自多方面的挑战[2]，治理不良、治理缺位、治理困局频频被提及，甚至可能诱发一系列治理危機[3]。也有研究者认为，取消农业税后，城乡治理格局发生变革，国家对农村社会的权力渗透已不复存在。乡村政治及治理运行逻辑正在悄然发生着结构性变化，乡村治理开始呈现现代化的治理形态[4]。

学术界就健全乡村治理体系有三种观点：第一种观点认为，村级组织是基层政权在农村的延伸，行政村更是党和政府“三农”政策的基层承载主体。在计划经济体制下，我国实行以中央集权为核心的垂直一体化行政管理，国家控制力覆盖到村级组织。改革开放以后，尽管村不属于行政单位，但乡村自治只能是在国家控制下的“有限自治”。在国家的介入下，农村被纳入国家的轨道，实现乡村自治只能在现有的制度框架下进行[5]。这方面的观点不仅有实践基础，而且有法律依据。比如，《村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，但同时也指出“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。第二种观点认为，乡村治理秩序围绕利益分配形成，呈现一种以“权力”为主导、以“去政治化”为主要表现形式、以“去目标化”为基本后果的分利秩序[6]。也有学者提出，在乡村社会主体再造中应着力培育和保护中坚农民，以中坚农民为纽带建立起乡村发展的多主体利益联结机制，引导、支持和鼓励中坚农民走向联合，走一条“自内而外、联结上下”的整合型道路[7]。第三种观点认为，乡村社会在高度流动的冲击下，治理主体的多元性、治理客体的流动性和治理手段的多样性，将促使传统“地域性治理”向“脱域性治理”转变[8]。这种乡村治理范式强调构建与城乡要素资源流动相符的治理体制，通过优化治理体系，形成更有效的资源流动，激发乡村社会的内在活力。唐任伍、郭文娟研究提出，演进韧性作为一种新型治理路径，对于引导乡村韧性构建、推进乡村振兴、提升乡村治理能力，具有重要意义[9]。这些学者观察到乡村社会“系统性适应”与“结构性优化”的动态演化特征，提出了一系列新的治理理念，对于本文研究具有重要借鉴意义。

二、现代乡村治理在国家治理中的战略定位

乡村治理是国家治理的基层基础，是综合治理、源头治理的重要组成部分。现代乡村治理在国家治理中具有重要作用，乡村治理现代化关系到国家治理现代化的目标实现。

（一）现代乡村治理是巩固党在农村的执政基础的重要举措

党管农村工作是中国共产党在长期的革命与建设实践中形成的优良传统。在革命、建设、改革等各个历史时期，中国共产党始终坚持和加强对农村工作的领导，通过立足农村、依靠农村、服务农村，由农村包围城市，推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义的反动统治，创造性地探索出一条适合中国特点的社会主义改造路径。此后，中国共产党又以农村改革为发端，既注重基层探索又强化顶层设计，成功开辟了中国特色社会主义道路。无论是乡土中国，还是城乡中国，农村工作始终是中国改革、发展与稳定的战略根基，在党和国家事业全局中具有重要战略地位。2018年，修订后的《中国共产党农村基层组织工作条例》强调，“农村基层党组织是党在农村的战斗堡垒，是党在农村的全部工作和战斗力基础”。2019年，中共中央又印发了《中国共产党农村工作条例》，确立了新时代党管农村工作的总依据。两个条例的颁布，不仅有助于推动全面从严治党向基层延伸，巩固党在农村的执政基础，而且把党管农村工作的总体要求细化成具体规定，明确了党在农村改革发展中的治理目标与任务。中国特色社会主义进入新时代，乡村治理的地位与作用将更加凸显，必须继续把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，提高党在乡村治理中的能力和定力，不断健全党领导农村工作的体制机制，夯实党在农村的执政根基。

（二）现代乡村治理是国家治理的基础支撑

乡村治理是国家治理的重要基石，是基层治理的最集中体现。从纵向维度看，国家治理体系包括中央治理、地方治理和基层治理。从横向维度看，国家治理体系包括政府治理、市场治理与社会治理。中央治理主要侧重于面向全国提供公共产品和承担跨区域协调的公共性事务，集中表现为国家大政方针的制定与执行。地方治理具有承上启下的作用，负责统筹协调地方经济社会发展。从当前来看，国家治理体系中的中央治理、地方治理相对完善，而政府治理、市场治理也相对健全，最薄弱的环节是基层治理，最突出的短板是社会治理。党的十九大报告指出，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。乡村是国家治理的基础单元，村庄是“乡愁”凝结的根脉所在。截至2017年底，我国约有53万个行政村、245万个自然村。虽然村庄的数量在逐步减少，但乡村的地位日益提升。乡村治理是基层治理与社会治理的交汇融合，也是各类社会关系的集聚点和社会矛盾的集中点。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须把乡村作为出发点和落脚点，推动党和国家各项政策落地于乡村、矛盾化解在乡村、动能产生于乡村，实现乡村社会既规范有序又充满活力，以巩固国家治理成果，确保社会长治久安。

（三）现代乡村治理是乡村振兴的重要内容

乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略，是着眼于“两个一百年”奋斗目标作出的中长期制度安排。乡村振兴战略20字总要求，从产业兴旺切入，到生活富裕结局，构成了一个完整的目标体系[10]。其中，治理有效既是乡村振兴的重要内容，又是实现其他目标要求的重要保障。2018年中央一号文件提出，“乡村振兴，治理有效是基础”。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》再次强调，“实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容”，要“坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向”。乡村治理的基础性作用主要取决于两个方面：一是看乡村治理体系是否与其他目标要求相适应，有助于发挥政策协同效应，体现基层基础作为“固本之策”的战略性地位，促进乡村振兴总目标任务的完成;二是看乡村治理体系是否与中国特色社会主义制度的发展方向相符，有助于发挥聚合作用，能够满足“乡村善治”的核心要求，适应农村发展实际和特点，健全现代乡村社会治理体制。

（四）现代乡村治理是国家现代化的重要体现

国家现代化是全面的现代化、系统的现代化。从1953年提出的“一化三改”①到“四个现代化”②，到党的十七届五中全会提出“三化同步”③，再到党的十八大提出“四化同步”④发展道路，国家现代化的内涵与外延经历了不断丰富、完善与嬗变的过程。国家现代化需要国家制度现代化予以保证。国家制度现代化就是指国家治理体系和治理能力的现代化，即制度和法律作为现代政治要素，不断地、连续地发生由低级到高级的突破性变革的过程[11]。国家治理现代化是实现社会主义现代化的题中应有之义，是“国家现代化总进程”的必然要求[12]。乡村治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是一个国家基础性制度和制度执行能力在农村的集中体现。

三、现代乡村治理的典型特征

党的十九大报告提出，要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”。加强和创新现代乡村治理，必须把握四方面的典型特征。

（一）党对农村工作的全面领导

党对农村工作的全面领导是现代乡村治理的首要特征。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。”坚持和加强党的全面领导，就是坚持党对一切工作的领导，农村工作自然不能例外。黨对农村的全面领导包括政治领导、思想领导、组织领导等多个领域，但核心在于政治领导和思想领导，集中体现为贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略。同时，党对农村的全面领导表现为由上而下一以贯之的领导，核心是党在农村的基层党组织建设，关键在于确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方。中共中央印发《中国共产党农村工作条例》，首次把党领导农村工作的传统、要求、政策等以党内法规形式确定下来，为坚持和加强党对农村工作的全面领导提供了基本遵循。

（二）产权与治权高度统一

产权和治权是乡村治理的两大核心要素，产权奠定治理基础，治权规制治理结构，二者的互动关系形塑农村政治形态[13]。集体产权决定着集体资源的分配和使用，包括一系列财产权利和民主权利，不仅是经济治理的核心内容，而且对农村社区的公权力运作产生影响[14]。改革开放以来，我国农村产权与治权长期处于相互分离状态，给乡村有效治理带来了冲击。比如，由于农村集体经济组织不健全，有法律地位而无法人地位，只能由村民委员会代替集体经济组织行使经济管理职能。然而，村民委员会属于基层群众性自治组织，集体经济组织是以生产资料集体所有为基础的社会主义经济组织。二者之间不仅性质各异、职能不同，而且成员也不完全重合，这就意味着由村民委员会代行集体经济组织职能会导致事实上的产权与治权分离。除此之外，我国农村集体资产资源主要归村民小组一级所有，但农村社区的公共权力运作往往在行政村一级，导致村组公益事业没人办、没人管，村庄基础设施薄弱。现代乡村治理就是在推进农村集体产权制度改革的基础上，重建农村集体经济组织，实行政经分设、政经分离，实现产权与治权高度统一。

（三）农村基层赋权扩能

现代乡村治理的核心特征之一是通过完善农村基层自治机制，探索村民自治有效实现形式，实现“还权于民”。村民自治制度是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。改革开放后，我国开始了建立新型治理体制机制的长期探索，并成功坚持了党的领导，建立起村民自治机制，在农村基层社会治理中发挥着重要的基础性作用[15]。21世纪以来的多个中央政策文件都坚持把村民自治作为现代乡村治理的主线。习近平总书记指出，要以党的领导统揽全局，创新村民自治的有效实现形式，推动社会治理和服务重心向基层下移。做到这一点，需着力推进农村基层赋权扩能，强化村民自治组织能力建设，尽可能地把资源、服务、管理放到基层，丰富村民协商议事形式，发挥村规民约、新乡贤等的积极作用，培育多元化村民自治组织，更好地为农民群众提供精准有效的管理和服务。

（四）依靠法治定纷止争

依法治国是我国的基本方略，农业农村是依法治国的重要领域。依靠法治定纷止争是现代乡村治理的典型特征。长期以来，我国农村社会依靠“礼俗”基础上的“长老统治”，强调人治，重视血缘和地缘关系，在维系乡村秩序方面发挥了重要作用。这种治理方式对于“安土重迁”的传统型社会而言是有效的，但随着市场经济体制的逐步确立，农村社会结构发生深刻变化，传统治理方式遇到了挑战。与改革开放初期农村社会各方利益总体一致、冲突不大相比，当前我国农民利益取向交错多元、人员关系复杂，冲突也逐渐增多。面对农村利益格局变化的新形势，从人治向法治过渡，依靠法治调处矛盾、规制纠纷，是农村社会民主进步的表现，也是全面提升乡村治理能力的客观需要[16]。站在新的历史起点上，农业农村进入依法治理新阶段，依靠法治定纷止争的作用将更加重要。

四、现代乡村治理体系的改革试验探索

为做好新形势下农村改革工作，中央先后批准了58个全国农村改革试验区。试验区的改革具有政策上的突破性和思想上的超前性等特点，并不同程度地体现了现代乡村治理的典型特征。河南新乡、湖北秭归等相关试验区积极探索党组织领导下的村民自治新机制，推动社会治理与公共服务下沉，创新现代乡村治理体系，取得了明显成效。

（一）河南新乡试验区探索“村民代表提案制”

近年来，河南新乡试验区承担了以农村社区为基本单位的村民自治试点，探索推行“村民代表提案制”，创新村民议事协商新形式，逐步建立起农村基层党组织领导下的村民自治运行新机制。“村民代表提案制”起源于新乡县的张青社区。20世纪90年代，张青村开始创办集体经济。随着集体经济的发展壮大，一些群众产生了对财务公开等问题的质疑和不解。为了消除群众疑虑，张青村成立了群众议事会。议事会由10～15户推选一名村民代表组成，定期或不定期召开会议，商讨村里的各项事务。这一尝试在实践中不断完善，并于1995年转变为村民代表会，逐渐固定为“村民代表提案制”。这种村民自治形式的运行程序包括五个关键环节，也称为“五步工作法”。第一步，提出提案。每月底，村民代表向自己所代表的农户征求意见，整理后作为提案交给党支部，个体问题由干部负责解决，涉及众多群众利益的问题，则在调研的基础上由村党支部拟定解决问题的方案。第二步，提案协商。村“两委”进行提案商议，广泛征求党员、村民代表的意见，通过多种形式与利益相关方进行充分协商，对提案进行修改与完善。第三步，提案决策。召开党员、村民代表会议对提案进行表决。党员和村民代表分别达到90%以上同意后，方能决策，对剩下10%的不同意见者，在执行过程中继续协商。第四步，决策执行。提案表决通过后，原则上由村委会负责执行，党支部做后盾，并发挥党员先锋模范作用。第五步，执行监督。提案在执行过程中，村民代表、村民监督委员会在党支部的领导下对决策执行情况进行全程监督。在试点推行过程中，新乡试验区坚持痕迹管理制度，将运行过程用提案书、商议审议决议表、公示表、台账等形式固定下来，归档备查。据统计，试点推行以来，新乡试验区共收集村民代表提案4300余条，立即解决868条，热点难点提案432条，化解邻里纠纷287条、家庭矛盾231条。同时，试验区创造出10余种协商方法，把95%以上农村小矛盾化解在基层和萌芽阶段，既做到重大问题由群众当家作主，又注重在民主协商过程中让干部群众自我教育，密切了党群干群关系。

（二）湖北秭归试验区“幸福村落”微自治

秭归县地处湖北省西部，集山区、库区、坝区于一体，属于国家级贫困县。全县辖12个乡镇、186个行政村，总人口38.2万人。秭归试验区于2012年启动了“幸福村落”创建活动，开展以自然村落为单元的自治实践，以村落党小组、理事会为载体，依托村落“两长八员”（两长：党小组长、村落理事长，八员：经济员、宣传员、帮扶员、调解员、监督员、管护员、环卫员、张罗员），将民主协商延伸到村落，探索了一条山区村民自治的有效途径。秭归试验区的主要做法有：一是坚持党的领导。在组织建设上，将“村党组织—村落党小组—党员”和“村委会—村落理事会—农户”三级架构融合运行，突出基层党组织对村民自治的领导。村落有党员3人以上的，同步组建党小组;不足3人的，與邻近村落联合组建党小组。全县2035个村落共组建党小组1643个，其中单独组建的有598个，联合组建的有1045个，实现了党小组在村落内全覆盖。二是科学划分村落。秭归试验区本着“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则，按照50～80户左右、地域面积1～2平方公里的规模，在行政村内划分若干个自然村落。全县186个行政村、1152个村民小组，科学划分为2035个自然村落，治理单元比村民小组增加883个。三是优选村落骨干。在村“两委”主持下，分村落召开党员会和群众会，民主推选村落“两长八员”。根据个人工作能力，一人可以兼任“多员”，提倡党小组长兼任村落理事长，推荐党员兼任村落“八员”。全县共推选村落“两长八员”9389人。四是强化制度规范。秭归试验区制定出台《村落公益事业议决建管办法》《“幸福村落”建设考核标准》《村落矛盾纠纷调处办法》等10个工作规范，指导“幸福村落”创建有序推进。同时，秭归试验区结合“幸福村落”建设推进村规民约的设立和实施，培育农民群众的规约意识，扭转了基层治理只“认人”不“认法”的局面。实践证明，湖北秭归通过“幸福村落”创建，搭建了党员发挥作用的新载体，构建了村民自治新平台，探索了农村社会治理新途径。

（三）四川内江市中区“一核多元四治”新机制

2014年，四川内江市中区开始探索构建以党组织为核心，推进村级自治组织、经济组织、社会团体等各方多元参与，全面完善区域共治、民主自治、厉行法治、全域德治的“一核多元四治”乡村治理新机制。一是强化“一个核心”。试验区以党的领导为根本，确保党在乡村治理中的核心地位，依托党的组织体系凝聚整合各类资源，加强基层组织带头人和村级后备干部队伍建设，充分发挥党组织的政治功能和服务功能。二是确保“多元覆盖”。打破“一村一党支部”传统设置模式和地域限制，试点推行村村联建、村企联建等联建型党组织，探索城乡党建联姻结对共建模式，并依托区域化党建，横向形成与工会、团委、妇联、工商联等人民团体的党群联动机制，与行业协会、志愿者协会等社会组织的区域联动机制，拓宽基层组织覆盖范围。三是实施“四治驱动”。其一，推进民主自治。主要是完善村民代表大会、党员代表大会、村民议事会、红白理事会等基层自治组织，坚持民事民议、民权民定，完善村规民约，扩大村民对重大事项的参与权、决策权和话语权。其二，统筹区域共治。主要是坚持把党建与社会治理、民生需求有机结合，调动驻村企业、新型经营主体、社会组织、志愿者队伍和群众等多元主体参与乡村治理的积极性，实现区域范围内共建共治共享。其三，坚持厉行法治。主要是引导村民自觉用法治思维谋划基层治理，依靠法治方式破解基层难题，健全基层执法队伍，提升基层治理法治化水平。其四，强化全域德治。主要是广泛开展社会主义核心价值观教育，强化道德教化作用，以先进典型引领社会风尚、感召群众、凝聚人心。

（四）广东清远试验区推动“三个重心下移”

针对农村产权与治权不统一、村组公益事业无人管等问题，广东清远试验区从2014年起推动“三个重心下移”，即党建重心、村民自治重心、公共服务重心由行政村一级下沉，创新公共服务载体方式，构建共建共治共享新格局。在实际操作中，主要有两种模式：模式一是保持原有的组织架构不变，引导农民建立自然村村民理事会，系统配套推进基层党的建设、公共服务、社会管理以及集体经济组织建设重心下移。模式二是在3个镇6个村将“镇—村民委员会—村民小组”调整为“镇—片区公共服务站—村民委员会”模式，原行政村党支部升格设立党总支，发挥其作为原行政村辖区各项工作的领导核心的作用;建立片区公共服务站，工作人员基本在原村“两委”干部中聘任，承办乡镇交办任务，为群众提供党政事项代办服务;在村民小组一级，按照农民意愿，统筹考虑集体产权归属和利益联结状况，依照法定程序，在1个或相邻的几个村民小组设置和“海选”产生村民委员会，同步建立村党支部。同时，基于农村土地等集体资产资源集中在村民小组的状况，把发展集体经济的重心从行政村一级下移到村民小组一级，建立健全经济合作社，壮大集体经济实力。“三个重心下移”强化了党在农村的领导核心作用，有效落实了村民自治制度，完善了便民利民的公共服务网络。清远试验区全市1023个行政村设立党总支1013个，在村民小组一级通过单独或联合设立党支部9398个，3个试点镇的村委会由42个调整为425个。另外，全市8个县区和85个乡镇均建立起公共服务中心，在行政村共建立1160個村级公共服务站，为农民群众提供全程免费代办服务。

（五）四川巴中巴州试验区“1+3+N”乡村治理模式

巴中市巴州区地处四川省东北部大巴山南麓，是川陕革命根据地中心。全区辖23个乡镇和6个街道办事处，373个行政村和63个社区，总人口82万，城镇化率达61%。近年来，巴州区利用承担全国农村改革试验任务的契机，构建权责清晰、职能明确的治理架构，创新探索以党组织为核心的“1+3+N”乡村治理模式。具体做法为：坚持发挥党组织核心领导作用，按照减少层次、整合队伍、提高实效的思路，创新推行以“一个党总支、三类功能型党支部、N个村民自治组织”为载体的乡村治理架构。在打破原有村民小组界限的基础上，成立党总支115个。按照就近就邻、功能相同的原则建立集体资产管理党支部276个、产业发展党支部110个、老年协会党支部102个。依据村民代表会推荐、村委会提名、党支部审查、村民大会选举的程序完成新一届村民委员会换届，同步选举产生村务监督委员会、村民议事协商会。推选本村素质高、讲原则的党员群众，组建集体资产管理协会、产业发展联合会、红白理事会、业主委员会、老年协会等N个乡村社会自治组织，广泛参与乡村治理事务。同时，巴州试验区同步推进法治与德治，使两种方式在治理架构构建中相互促进、相互补充、相得益彰。一方面，强化有力有效的法治手段。坚持把学法、用法、守法贯穿乡村治理全过程，采取政府购买服务的方式为每个村配备法律顾问，将符合法律援助的对象纳入“一小时法律援助圈”，随时提供上门服务，现场答疑解惑，协助调处纠纷，为群众提供高效便捷的法律服务。另一方面，注重浸润人心的德治方式。采取评贤选优、传家训讲家风、曝光歪风邪气等方式，褒扬善行义举，贬斥失德失范，推进移风易俗，弘扬社会新风。比如，试验区借助巴州籍世界平民教育家晏阳初故里的优势，开办晏阳初讲堂，围绕道德礼仪、文明卫生习惯、农村实用技术等进行宣讲培训，解决新时代农民愚、穷、弱、私问题，弘扬向上向善的正能量。“1+3+N”的乡村治理架构，有效解决了职责不清、治理缺位、服务不足等问题，进一步夯实了党的执政根基，为乡村振兴奠定了坚实基础。

五、健全现代乡村治理体系的基本思路

健全现代乡村治理体系的目标是乡村治理体系和治理能力现代化。借鉴相关试验区的典型做法，促进乡村治理体系和治理能力现代化需要锚定乡村治理目标，吸收借鉴乡村有效治理的核心要素，实现从理论到实践，再从实践到理论的飞跃。

（一）治理目标精准化

乡村治理的目标可以简单理解为：把农民群众有效组织起来，引导农民自我管理、自我监督和自我服务，促进农村和谐稳定。推进乡村治理体系和治理能力现代化更加突出“精准化”的治理目标，而不仅仅是满足治理过程“精细化”的要求，体现了乡村治理理念的转变。乡村治理的目标应在促进国家治理体系和治理能力现代化的总目标下去考量，着眼于乡村治理实践中出现的突出问题，服务于乡村振兴大局[17]。具体来看，治理目标主要有以下三个层次：第一层次是回应乡村治理中的现实诉求。相关试验区应立足本地实际，充分发挥试点优势，积极探索破解乡村治理难题的新思路、新办法。比如，四川内江市中区试验区探索将支部建在产业链上，依据不同的主体分类施策，对农民合作社实施“单独组建、‘龙头’带建、区域共建、产业统建”四种形式，对家庭农场实施“镇级建支部、村级建小组”的方式，实现了党建工作在新型领域的精准覆盖。第二层次是创新乡村治理体系。健全完善的乡村治理体系是实现乡村有效治理的前提。湖北秭归等相关试验区以维护农民权益为核心，探索村民自治有效实现形式，创新乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。第三层次是提升乡村治理能力。实现乡村有效治理，关键是提升乡村治理者的治理素质，激发乡村振兴的内在活力和潜力。广东清远等相关试验区通过体制机制创新，推动治理重心下移，提升了治理能力和治理工具的现代化水平。

（二）治理主体多元化

农村各类组织是乡村社会的骨架和脊梁，在乡村治理体系中起到重要支撑作用。与传统的乡村管理模式相比，乡村治理更强调多主体参与，通过联合与合作，促进组织内协商与组织间协同，共同决定农村的各类公共事务[14]。从实践来看，乡村治理中至少涉及以党支部为代表的党组织，以村民委员会为代表的村民自治组织，以股份合作社、农民合作社为代表的经济组织，以村民议事会、红白理事会为代表的社会组织等四大类。推进乡村治理体系和治理能力现代化更加强调“多元并存”，即基层政府组织、村民自治的村社区组织与农民的跨越社区的组织并存;正规组织与非正规组织的发展并存;经济实体型组织与社团型组织的发展并存;单一功能性组织与多功能性组织的发展并存[1]。相关试验区的探索实践证明，乡村治理的重心不在于“治”，而在于“理”。“理”就是明辨职责、理顺关系，划分各类组织边界。实现乡村有效治理，关键在于找准各类基层组织的功能定位，合理划分职能，发挥各主体在乡村治理中的独特作用。

（三）治理方式多样化

选择最有效的治理方式，是达成乡村治理目标的关键之举。党的十九大报告提出，要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这不仅明确了乡村治理体系的核心内容，而且指明了乡村治理的手段和路径。第一，自治是乡村治理的首要特征。在乡村治理中实行村民自治，是中国特色社会主义民主政治在乡村治理领域的实现形式，是健全乡村治理体系的核心内容。健全乡村治理体系，需要坚持和完善乡村群众自治制度，尊重群众首创精神，充分发挥农民群众自主性。第二，德治是乡村治理的支撑。在乡村治理中融入德治，能够有效发挥道德引领、规范、约束的内在作用，使乡村治理事半功倍。健全乡村治理体系，应注重乡土人情、道德规范、礼仪习俗，发挥熟人社会特有的教化功能，开展柔性治理，以德治促善治。第三，法治是乡村治理的保障。乡村治理中无论采取哪种治理方式，都需要法治保驾护航。自治应依法而行，德治也不能与法相悖。在乡村治理中实现法治，必须培育村民法治意识、法治观念、法治精神，引导农民群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。相关试验区的探索，就很好地坚持了“因地制宜、分类施策”的治理理念，探索了多样化治理方式。比如，湖北秭归的经验适合于部分实行合村并组后的中西部山区;河南新乡的“村民代表提案制”是基层协商民主的有效形式。从全国层面看，各个地区经济社会结构不同、发展阶段不平衡，乡村治理面临的挑战也各不相同，乡村治理方式的选择必须从实际出发，而不能简单模仿、僵化复制。

（四）公共服務均等化

实现公共服务均等化是乡村治理的本质体现。当前，公共服务不平衡不充分的突出表现在于城乡之间存在较大差距。2019年，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，为新型城乡关系下的乡村治理指明了方向。在城乡融合体制机制下，推进乡村治理体系和治理能力现代化，关键在于推动公共服务向农村延伸，促进社会事业向农村覆盖。广东清远试验区的发展实践表明，乡村治理的首要任务是以户籍制度改革为核心的社会事业改革，目的是使城乡居民享有均等的公共服务，赋予城乡居民均等的社会权利。特别是对于山区、半山区占较大比例的农村地区，乡村治理的关键是有效整合公共服务资源，打造一站式服务平台，实现服务窗口前置，使农民群众就近享受与城市居民均等的公共服务，而实现这一要求的主要手段是农村社区化管理改革和乡镇政府职能转变[18]。因此，要深化户籍制度改革，配套推进农村产权制度改革，深化城乡居民同权同利制度体系，逐步建立以居住地为主的公共服务供给制度，探索城乡居民自由流动的社会管理架构。值得注意的是，当前市场监管、税务、公安、司法等越来越多的权力部门实行垂直管理，乡镇政府权责不对等、事权大于职权，导致乡镇对农村社会事务和村级组织的调控能力弱化。因此，推进公共服务均等化，也要注意把乡镇管理服务能力建设摆在突出位置，把乡镇建成乡村治理中心、经济中心和生活服务中心。

（五）权利保障法治化

法治是人类文明进步的标志，也是农民各项权利得以实现的保障。推进乡村治理体系和治理能力现代化，要牢固树立以人民为中心的发展理念，推进乡村法治建设，提高农民法治素养，全方位提升权利保障法治化水平，保证农民群众享有更加充分的权利和自由。一方面，要及时将试点试验中行之有效的经验和做法上升为法律，将成熟的政策定型化、制度化，以法的明确性、稳定性和强制力更好地规范和促进农业农村经济发展，强化法律权威地位，不断完善权利保障法律体系。另一方面，要提高基层干部依法办事能力，强化依法决策、依法行政意识，充实基层执法力量，提高整体执法效能，有效提升司法保障水平。在推进乡村治理体系和治理能力现代化进程中，将农民权利保障贯穿于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等各个环节，夯实农民权利法治化保障的社会基础，促进法治农村建设向纵深推进。

六、健全现代乡村治理体系的具体建议

健全现代乡村治理体系是一项系统性工程，是一项中长期任务。加强和改进乡村治理工作，必须从组织建设、优化治理、公共事务准入、建立激励机制、强化公共服务等方面多措并举、多点发力，探索党组织领导下自治、法治、德治相结合的实现路径，形成更有效的乡村治理新秩序。

（一）以提升组织力为重点，强化农村基层组织建设

提升组织力是提高乡村治理水平的关键之举。随着经济体制和社会结构转型的加快，村庄合并与农村社区化加快推进，需要坚持党的领导核心地位，灵活调整治理边界，合理匹配组织边界，以“产权”定“治权”。一方面，要加强农村基层党组织对农村工作的全面领导，突出政治功能，健全以党组织为核心的农村基层组织体系，全面建立健全村务监督委员会，推进农村基层组织带头人队伍优化提升，加强农村党员队伍建设，积极推进村组干部职业化管理，启动农村人才培育计划。另一方面，要在组织创新的基础上，推动技术创新和模式创新，综合运用互联网、大数据等新技术手段，嫁接现代管理经验，创新基层组织管理体制机制，强化村级组织运转经费保障。

（二）以稳定治理架构为前提，优化社会治理格局

改革开放后，人民公社体制解体，建立起乡镇政府，并在村一级建立自治组织，形成县乡村三级治理架构。实践证明，我国现行的县乡村三级治理架构，为保持农村社会秩序稳定、落实党和政府改革发展目标任务奠定了制度基础。乡镇是我国行政区划基层单位，行政村是我国基层群众性自治单位。在长期治理实践中，行政村逐渐成为乡村治理的基本单元，成为连接政府与村民的纽带。乡镇和村这两个层面的治理模式都需要优化，但治理架构必须稳定，不仅乡镇作为一级政府仍有必要存在，而且行政村在治理中的地位和作用也不可动摇。就农村而言，推动社会治理重心下移，要以稳定县乡村基本治理架构为前提，将服务农村社区的资源、服务和管理下沉到行政村这一级，并做到以下三点：第一，坚持党建对农村发展的核心引领作用，建强基层党组织，强化基层党组织书记“第一责任人”职责，增强基层党组织在乡村治理中的组织力、执行力。第二，将各类村级组织作为一个整体，共同承担基层自治和政府部门交办任务的双重职能。第三，将自然村作为基层自治的核心单元。随着农村集体产权制度改革的加快推进，新型集体产权归属特征也要求尽快健全农村集体经济组织，在农村集体资产所有权边界范围内行使自治功能。

（三）以厘清权责利关系为基础，建立公共事务准入制度

2019年中央“一号文件”提出要按照有利于村级组织建设、有利于服务群众的原则，将适合村级组织代办或承接的工作事项交由村级组织，并保障必要工作条件。近年来，各地不断推动县乡行政服务向行政村延伸，整合优化公共服务和行政审批职能，一些地区建立起村级代办、网上便民服务等站点，尽量让农民群众“办事不出村”。村级组织承担一定的村级事项是公共政策贯彻落实的客观需要，但在执行过程中必须有理有据。所谓“理”，就是要有利于村级组织建设、有利于满足村民的切实需求。所谓“据”，就是要有法律规定和政策依据。因此，健全现代乡村治理体系，要厘清职能部门、乡镇政府、村级组织三者关系，划清责权界限。在此基础上，建立农村公共事务准入制度，凡属村民自治性的管理工作，由村级组织自主管理。其他需要进入农村的公共事务，由专门的议事协调机构负责核准、管理、监督，未经审批的政府部门工作一律不得进入农村。尤其需要注意的是，坚决防止有关部门以“放管服”为借口，推卸自身责任，强行下派任务给村级组织。

（四）以“权随责走、费随事转”为核心，建立正面激励机制

当前，农村改革进入深水区、脱贫攻坚进入决战决胜阶段、乡村振兴顺利开局起步，农村公共事务任务重、难度高，身处基层一线的村级干部责任和压力都很大。在这种情况下，村级组织承担公共事务，必须明确工作内容、对象、权限、时限，并及时足额拨付配套经费，保障工作条件。按照“权随责走、费随事转”的原则，在征得村级组织同意的情况下，需要长期由村级组织承担的公共事务，工作经费应纳入部门预算，每年年底统一拨付;短期或临时进入社区（村）的公共事务，工作经费应同步到位。同时，还应加大社会组织承接政府购买服务的支持力度，有序引导社会力量参与服务供给，形成改善公共服务的合力。要鼓励基层干部敢于担当、为民服务，落实关爱政策，建立正面激励机制[19]。强化对村干部的培训力度，加大对工作在农村一线的村级干部的培养力度，增强村级组织尽职履责和服务农民能力。同时，还要建立容错纠错机制，营造宽容错误、允许试错的良好氛围，充分调动农村党员干部干事创业的积极性主动性。

（五）以统筹城乡治理为目标，打造公共服务平台

健全现代乡村治理体系，要与城乡融合体制机制同步，统筹城乡治理。一方面要切实发挥好乡镇面向农村、服务农民的作用，加强以乡镇政府駐地为中心的农民生活圈、公共服务圈建设;另一方面要通盘考虑城镇和乡村的发展，统筹谋划公共服务基本布局，促进城乡社区服务项目、标准相衔接，健全城镇功能、完善服务供给，以镇带村，推动镇村联动发展。要加强城乡社区治理创新，整合优化公共服务和行政审批职责，以“统一承办、集中管理”为目标方向，逐步在城乡推广建立一站式公共服务平台。在这些方面，乡村和城镇之间建设进程可以有快有慢、服务内容可以有多有少，但是制度必须一致、标准必须统一。在乡村振兴过程中，特别要注重运用市场机制优化城乡资源配置[20]，采用先进的信息技术，广泛建立网上服务站点，打造乡村便民服务体系。

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