政府间财政关系的德国经验借鉴

柯勰

摘要：政府间财政关系一直是我国财税体制改革的重点之一。德国经济被称为社会市场经济，与我国经济体制具有一定相似性，其政府间财政关系对我国正确处理中央和地方财政关系有一定借鉴意义。鉴于此，本文从政府间事权划分、财权划分、转移支付三个维度，梳理了德国当前的政府间财政关系。德国政府间财权和事权的合理划分，以及兼顾公平性与激励性的转移支付制度等财政体制设计，值得我国借鉴与学习。

关键词：政府间财政关系;德国;经验借鉴

一、引言

一直以来，政府间财政关系是我国财税体制改革的重点之一。2013年十八届三中全会提出了三大财税体制改革任务，其中之一便是“建立事权和支出责任相适应的制度”，这即要求建立科学规范的政府间财政关系。2014年中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，进一步明确了调整中央和地方政府财政关系的改革时间表，并要求于2020年基本建立起现代财政制度。

与此同时，众多发达国家的财政制度已经历上百年的发展和考验，可为我国下一步调整政府间财政关系提供宝贵的经验教训。在发达国家中，德国的经济体制被称为社会市场经济体制（胡庄君，1994;贾康、王桂娟，2016），既符合市场运作规则，也在一定程度上体现了政府干预，与我国经济体制有一定的相似性。而财政制度又是德国经济体制的一个重要组成部分。故而，相较于其他发达国家，对德国政府间财政关系进行研究更有助于拓宽我国财政体制改革的思路，从而实现“它山之石，可以攻玉”。有鉴于此，本文针对德国政府间财政关系进行概括性梳理和研究，以期为我国下一步调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度提供一些可用的经验借鉴和政策建议。

二、德国政府间财政关系

（一）行政管理架构

行政管理架构是一国各级政府之间财政关系的基础，也是分析一国政府间财政关系的前提。德国作为联邦制国家，实行的是联邦政府、州政府、地方政府三级管理的行政架构。联邦政府与州政府相对独立。虽然州政府是联邦政府的下一级政府，但州政府具有高度的独立性。联邦法律需落实到相应的州法律才能在州内执行。州以下的地方行政单位分为政府专区、市、县和镇等。但具体到每个州设立的地方行政单位并不相同，下文中统称为地方政府。

在三级相对独立的行政体制下，德国的财政体系也由相应的三个层次组成：联邦、州、地方。根据德国《基本法》，三级政府需各自负责本级政府的财政收支平衡，各级有各级财政预算。同时，德国各级政府之间事权、财权划分明确，每年各级政府根据自己的事权对所承担的公共事务做出财政支出预算。因此，财政独立性和自主性是德国政府间财政关系的根本特点。

（二）政府间事权划分

德国联邦政府事权包含广泛，不仅仅涉及关系整个国家利益的公共事务。联邦政府事权主要有国家安全与防卫、外交、基本社会保障、基础性科研项目资助、联邦政府负责的交通运输基础设施建设、跨国经济合作、农业补贴、联邦本级政府行政性支出等。其中像高等教育基础设施建设、海洋保护、促进科研等外溢性极强的项目经常是联邦与州共同规划和出资。

德国州政府事权按德国《基本法》规定，只要没有明文规定由联邦完成的国家任务，州政府均有义务完成。但实际上州政府事权并没有要比联邦政府多出很多。州政府事权主要包括部分社会保障、高等教育、中等教育、文化体育事业、卫生防疫与环境卫生、住房保障、州级公路建设与维护、河湖海岸养护与管理、州级政府机构行政事务与管理、联邦政府委托的基建项目等（朱秋霞，2005）。

德国地方政府事权则相对较多，主要由于地方自治在德国有悠久的传统，地方市镇往往自己负责所辖区域的公共事务，并建设和维护当地的公共基础设施、公共服务设施。因此，地方市镇政府事权主要包含区域内治安保护、社会救济与社会援助、幼儿园与小学教育、地级市公路建设、区域内公共交通网络建设与运营、公用事业与发展、社区服务、地方一级政府机构行政事务与管理、联邦和州政府委托的相关事项等。

事权划分决定了财政支出范围，德国各级政府财政支出范围也十分明确。尽管德国的行政体制带来了各级政府之间的精确分工，但依然会存在一些需共同承担的公共任务。德国《基本法》规定，在某些情况下，三级政府需公共承担一些经济建设和协调区域发展的任务。各级政府的承担比例依据相关规定和实际需要确定。一般而言，针对大型跨区域经济建设项目，联邦政府承担60%支出责任，州政府和地方政府共同承担40%支出责任。针对一般的共同承担的基建项目，联邦政府和州政府各分担50%（贾康、王桂娟，2016）。从近年数据来看，德国各级政府的支出占比非常稳定.并且联邦政府和州政府承担的财政支出规模差别不大（见表1）。联邦政府每年承担的财政支出占比大约38%，州政府每年承担的财政支出占比大约38%，地方政府每年承担的财政支出占比大约24%。

（三）政府间财权划分

与我国一样，德国采用税收分权体制，并依据税种将税收收入在联邦、州以及地方之间进行分配。根据德国《基本法》，德国的税收分为共享税和专项税。共享税按比例在三级政府间分配，专项税则由单一层级政府独享。

共享税包括公司所得税、个人所得税、增值税、利息税和清偿债务及出售转让（财产等）税费。根据税种不同，联邦与州、地方政府享有不同的分配比例。例如公司所得税中50%归联邦政府多的，50%归州政府所得，地方政府没有;而个人所得税则由三级政府共享，联邦政府享42.5%，州政府享42.5%，地方政府享15%。無论哪种共享税，联邦政府均至少占据最大比例。同时，联邦政府每隔3-5年就会依据各级政府的财税能力、总体经济景气形势对分配比例做出调整，不是长期固定不变。这种税收分成的动态平衡机制值得我国学习。

专项税又分为联邦专项税、州专项税以及地方专项税。根据德国财政部公布的信息，各专项税的具体划分为：联邦专项税包括能源税、电税、烟草税、咖啡税、烧酒红酒税、保险税、大型运输卡车税、团结统一税;州专项税包括遗产赠与税、土地购置税、啤酒税、赌马彩票税、赌场税、消防保护税;地方专项税包括营业许可税、工商税、土地税、娱乐税、养犬税、第二居所税、自动赌博游戏机税、饮料税。尽管并非所有专项税种立法权在州和地方政府手中，但专项税的开征以及税率的高低由各级政府自行决定，使得在实际情况中各地施行的具体专项税种和税率都有所不同。这主要是考虑到各地区不同的人口、地理和经济发展状况，为了一定程度上弥补各地区的发展不均衡状况。

在税收立法方面，德国施行的是竞争立法权机制。根据德国《基本法》，联邦政府独享关税立法权。但其他税种立法权则为联邦政府和州政府共享，被称为竞争立法权体制。这意味着在竞争立法权范围内，只要联邦有立法权，各州也享有立法权。对地方政府而言，消费税大类下的税种，如果各州有相应的立法权，则该立法权可以部分转移至地方政府。德国联邦以下政府也有一定程度立法权，这与我国大为不同。

从财政收入总体划分来看，德国各级政府之间收入划分比较均衡（见表2）且与支出划分的匹配程度很高（见表1、表2）。在2011-2016年间，联邦政府与州政府的财政收入占比几乎年年相同，联邦政府甚至略低于州政府。地方政府每年约有25%的财政收入，相比联邦和州政府其财力也并不弱。考虑州与地方加总的地方总体财政收入每年高达64%，远远高于我国地方政府财政收入占比水平。且结合表1来看，各级财政收入和财政支出占比之间是相匹配的，几乎没有偏离，充分说明德国建立了一种事权与支出责任相匹配的制度。德国财政体制的这一优点恰恰是我国现行财政体制亟需改进的地方。

（四）政府间转移支付

由前述分析可知，在德国现行财政体制下，各级政府之间财权与事权相互匹配。此外，德国各州财政收入趋同，各地区居民享受基本相同的公共设施和服务。但这样的理想状态并不是与生俱来的，其背后是德国依靠先进的政府间转移支付制度将财政收入在各级政府间以及各地区间进行再次分配，从而实现政府间的横向财政平衡以及纵向财政平衡（Bundesministerium der Finanzen，2008）。德国转移支付制度采用横向与纵向相结合的方式，以纵向转移为主，横向转移为辅。具体来说，横向转移支付指州际转移支付，纵向转移支付指联邦补充拨款。德国的纵向转移支付额一直远大于横向转移支付额，前者基本上是后者的两倍左右，这种情况在德国2005年财政体制改革前后始终存在（葛乃旭，宋静，2013）。

1.州际转移支付

州际转移支付是一种横向转移支付，是财力较强的州对财力较弱的州进行的横向财政拨款。德国政府进行州际转移支付的目的有两方面：一是弥补各州人均财政能力和财政需要之间的缺口;二是维持各州所需承担的财政责任。因此，州际转移支付额度的计算是基于人均财政能力及财政需要，并且会在平衡财政实力的前提下，将各州之间的收入差距保持在适当范围之内。

各州财政能力通过财政能力指数（财政能力指数二州税收入+地方税收收入x50%）。由于各州的特殊情况所带来的正外部性，德国政府在日算各州财政能力时进行了一定程度减免。例如，梅克伦堡、下萨克森、不来梅以及汉堡由于其州内港口营运的所带来的正外部性，其税收能力在计算时被人为减少若干亿马克。

各州财政需求通过财政需求指数度量（财政需求指数二全国人均州税收收入x该州人口数量+全国人均地方税收收Ax该州人口数量）。在原则上，各州居民的财政需求应该被假设是相同的。但是在实际中，发达地区与欠发达地区的财政需求必然不同，人口稀疏地区与人口密集地区的财政需求也必然不同。因此，在对财政需求的度量上，德国政府也会根据各州实际情况对人口权重进行调整修正以贴近于实际情况。比如，柏林、不莱梅、汉堡三个州级直辖市的居民财政需求较高，在州级平衡时人口数量按实际数量的135%计算;勃兰登堡、梅前州、萨安州等人口密度很低的州，人口数量略微虚增，按102%-105%计算。

基于财政能力指数以及财政需求指数之间的差距，德国联邦政府决定弱财力州所能获得的横向转移支付金额。在实际过程中，德国政府采用线性累进的方法来日算财力较弱州所接受的均衡支付以及财力较强州所进行的均衡拨款，并使得各州差距平均缩小到适当的比例范围内。通过这种州际转移支付制度，财力较强州人均财力的平均水平从110-120%降至104%-106.5%，财力较弱州人均财力的平均水平从70%-90%增至91%-96%。

此外，德国州际转移支付制度还包含一种激励机制，以维持财力较强州的税收积极性。每一年在计算各州财政能力指数时，如果一州税收收入增加额超过平均水平，则增加额部分扣除12%，不计入该州财政能力指数。这种机制意味着财力较强州的部分税收增加额会被保留在本州进行使用，从而达到維持甚至提高财力较强州的财政收入积极性的目的。

2.联邦补充拨款

联邦补充拨款是指联邦政府对财力较弱州的财政拨款，是一种纵向转移支付，也是对州际财政平衡的一种补充。联邦补充拨款分为一般性联邦补充拨款和特殊需要联邦补充拨款。这种分类方式与我国中央政府转移支付的分类十分相似。

一般性联邦补充拨款指，当一州在接受州际转移支付后其人均财力仍然低于全国平均水平的99.5%时，联邦政府针对该州就低于限额部分的77.5%所进行的补充拨款。此种补充拨款没有具体用途上的规定，允许州政府自由分配使用，以满足州政府的一般性财政需求。与州际转移支付不同的是，此种补充拨款是一次性定额转移支付。根据实际运行效果，若在州际转移支付之前，一州人均财力水平仅为全国平均水平的70%-90%，那么在进行州际转移支付和一般性联邦补充拨款后就可以达到平均水平的97.5%-98.5%。由此可知，一般性联邦补充拨款明显地缩小了各州之间的财力不平等程度。

特殊需要联邦补充拨款指，针对财力薄弱州的特定财政支出需要的联邦补充拨款。这类补充拨款必须用于联邦政府制定的领域使用，主要包括三个方面：（1）弥补两德分裂所造成的地区间财力差距。德国联邦政府在2005-2019年间给原东德各州（包含柏林）提供特殊需要联邦补充拨款，以补偿基础设施带来的特殊负担，并弥补其低于全国平均水平的薄弱财力;（2）平衡地区之间因结构性失业引起的社会保障负担。德国存在地区结构性失业，这种失业情况一方面给东德地区直接造成财政负担，另一方面其引发的失业救济和社会救济也大大增加了东德地区政府开支。为了减轻东德地区财政负担，实现地区间财力的再平衡，联邦政府给予原东德各州（不包含柏林）联邦补充拨款;（3）减轻部分地区的行政管理费用负担。因为一些特殊原因，部分州的行政管理费会超过全国平均水平，德国联邦政府会通过特殊需要联邦补充拨款给予财政支持。

三、经验借鉴

从实际情况来看，我国地方政府事权与支出责任长期不匹配，转移支付制度的均等化效果欠佳（葛乃旭、宋静，2013）。相比之下，德国各级政府财权与事权的匹配程度较高，且转移支付制度十分完善，对我国财政体制改革有一定借鉴意义。因此，基于前文中对德国政府间财政关系的梳理和分析，结合我国基本国情.本文认为德国财政体制至少可为我国下一步理顺政府间财政关系提供以下两点经验借鉴。

一是合理划分事权，建立起事权与支出责任相匹配的财政制度。德国政府对政府间财力与事权进行了科学合理的划分，同时也通过立法途径来“公式化”公共物品受益各方的支出责任，从而对共同事权对应的支出责任进行了清晰界定。我国是单一制国家，中央决策、地方执行是治理结构的基本特征。因而，我国事权划分必须反映中央决策、地方执行条件下的“财政共治”特征，即中央政府和地方政府的独立事权都相对较少，而中央政府和地方政府之间的共同事权较多。在这这种情况下，我国可以借鉴德国政府“公式化”公共品收益各方支出责任的实践经验，合理确定共同事权以及相应支出责任的政府间分配。在具体操作层面，我国可以在广泛调研的基础上逐项梳理基本公共服务事权要素，清单式列举中央、地方政府的共同事权，并决定相应的支出责任。

二是完善转移支付制度，追求适度的均等化，搭配合理的激励机制。德国转移支付制度既实现了地区间财力的适度均等化，也内嵌了税收激励机制，是兼具公平和效率的长效机制。结合德国相关经验，本文认为我国现行转移支付制度的改进应从两方面着手。首先，确定合适的转移支付均等化目标。经济政策往往需要权衡公平与效率，我国作为发展中国家效率应当排在首位，在利用转移支付制度适当保证地区间财力相对平衡的同时，更要保护发达地区发展本地经济的积极性。财力均等化程度不能太高，不能让落后地区产生过多的依赖性。其次，引入合理的激励机制。转移支付制度中加入激励机制，让地方政府实现自己多征多用，保护地方政府利益，进而刺激地方政府适度扩大税源，间接达到促进当地经济发展的目的。

参考文献：

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