新时期市域空间管控体系研究

2019-09-10郭晓林于连莉周琳周志永

小城镇建设 2019年10期

郭晓林于连莉周琳周志永

摘要：2013年以來，党中央国务院开始逐步推进“多规合一”的空间规划体系改革工作。2019年5月，《中共中央？国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。空间规划是政府加强空间管控、协调空间秩序的重要手段，积极探索构建市域层面空间管控体系，切实发挥空间规划治理能力，具有重要的理论价值和实践意义。本文在总结我国市域空间管控体系现状主要特征及存在问题的基础上，从发展定位、空间管控和建立健全协同机制三个层面，建立基于“多规合一”工作的市域空间管控体系框架。再以山东省青岛市工作实践为例，从主体功能区规划落实、远景发展战略传导、管控平台完善、基础评价开展、三区三线划定、差异化管控措施制定等方面进行实例阐述，探索在“多规合一”背景下的市域空间管控体系建设方法。

关键词：多规合一？；空间管控；三区三线；青岛市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.10.005？中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2019）10-0027-07？文献标识码：A

Research on Urban Space Management and Control System in the New Period： Some Thoughts Based on Qingdaos "Multiple Planning Integration" Work

GUO Xiaolin， YU Lianli， ZHOU Lin， ZHOU Zhiyong

[Abstract] Since 2013， the CPC Central Committee and the State Council have gradually promoted the reform of the "multiple planning integration" space planning system. In May 2019， "Several Opinions on Establishing and Supervising the Implementation of Land and Space Planning System" issued by the State Council of the Central Committee of the Communist Party of China marked that the construction of land and space planning system was officially and comprehensively launched. Spatial planning is an important means for the government to strengthen spatial control and coordinate spatial order. It is of great theoretical and practical significance to actively explore and construct a spatial control system at the municipal level and give full play to the governance capacity of spatial planning. On the basis of the main characteristics and existing problems of the current situation of the urban spatial management and control system in China， this paper establishes a framework of the urban spatial management and control system based on the work of "multiple planning integration" from three aspects of development orientation， spatial management and control and the establishment and improvement of coordination mechanism. Taking Qingdaos work practice as an example， this paper elaborates on the following aspects： the implementation of Major Function-oriented Zones， the transmission of long-term development strategy， the improvement of management and control platform， the development of basic evaluation， the delimitation of three districts and the formulation of differentiated management and control measures， and explores the construction method of urban spatial management and control system under the background of "multiple planning integration".

[Keywords] multiple planning integration； spatial management and control； three districts and three lines； Qingdao City0F35C7F4-A35E-4E22-814C-BFF24218DF16

1背景

国土空间是建设美丽家园的载体，国土空间资源是实现中国梦的最重要的自然物质基础[1]。中国经济从高速增长进入中高速增长的新常态，经济现代化向治理现代化转变成为改革重心，十八届三中全会作出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大决策[2]。2016年12月，中办、国办印发《省级空间规划试点方案》，力图通过省级空间规划试点工作创新中国特色的空间规划体系。建立健全空间规划体系，加强空间治理法规制度建设，逐步成为“十九大”后加快我国空间治理体系现代化的重大任务[3]。2018年2月，中共第十九届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出组建自然资源部，将建构和完善新的空间规划体系摆在突出位置，逐步改变空间性规划多头管理的现实情况[4]；将国土空间规划作为国土空间管理的重要手段，建立与机构改革相适应的规划体系和国土开发保护格局[5]，实现对国土空间资源的配置进行统筹协调。

2016年2月16日，青岛市委市政府印发《关于建立健全工作体制加快推进“多规合一”工作的通知》，建立起“多规合一”工作体制机制。目前，青岛市根据构建全域统一、区市衔接、部门协同、分级管控的空间规划体系工作目标已经在国土、规划等管理机构尚未合一的背景下，很大限度上坚持规划协调与国土空间管控并重，有针对性地解决了规划领域存在的“规划打架”问题。如何进一步构建适应国家空间规划体系改革需要、协调机构改革过程中不同需求的空间管控要求成为青岛市延续“多规合一”的重要工作任务。

2市域空间管控体系的特征及存在问题

2.1主要特征

当前我国主要的空间性规划重点内容之一是空间管控，目前根据不同主管部门的职能领域分工，空间性规划也呈现出多渠道并行的体系特征：主体功能区规划基于不同尺度的资源环境承载能力评价，明确主体功能定位，从宏观上引导优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的开发方向和强度，并配套开发与保护的政策，实现资源环境、人口经济协调有序的国土空间格局[6]；城市总体规划划定已建区、适宜建设区、限制建设区、禁止建设区和紫线、绿线、蓝线、黄线等，明确空间分布和管控要求，生态环境、历史文化等保护要素所在的空间禁止建设[7]；土地利用总体规划划定“三界四区”，具体包括允许建设区、限制建设区、管制建设区、禁止建设区和禁建边界、扩展边界、规模边界，注重国土空间节约集约开发和耕地保护[8]；环境保护规划涉及空间管控主要为城市环境总体规划、环境功能区划等，从自然生态安全、区域环境支撑能力等维度开展环境功能综合评价，约束和引导区域开发布局，确保国土开发布局与生态安全格局相协调等等，注重生态环境保护。

除以上类型规划之外，水利规划、林业规划、海洋功能区划等均对其部门职能所辖空间进行用途管控。以上各类规划的管控要求对完善空间规劃体系、建设市域空间管控体系起到重要推动作用，但是从本质上来讲，同一空间管控应该是统一的，但由于现行部门分权管理的现状，在同一个空间上不同管理主体管控要求往往存在不同，配套设计也存在不同的管控原则和措施。

2.2存在问题

各部门从职能角度出发，其编制的空间性规划通常根据部门事权给出单一的管控信息和要求，难以通盘提出综合性的管控政策，导致部门对空间资源认定、空间分区划定、管控内容制定难以衔接，导致地方政府在执行规划过程中经常出现认识上的分歧。我国目前面临着社会经济发展转型和资源环境问题强约束的关键发展时期，如何统筹各类空间性规划、切实发挥空间规划的治理能力，从而更好地管控国土空间，也需要从市级层面来思考如何建设全域空间管控体系。

3构建市域空间管控体系框架

政府进行空间治理的重要抓手来源于空间规划的管控体系 [9]，既需要充分研究国土空间发展与演变规律，体现技术科学性的特点；又需要考虑适应政策体系，发挥政府资源配置的指向，体现管控系统性的特点，以确保规划的目标能够得到彻底的实现。本文基于山东省青岛市“多规合一”工作实践，尝试建立覆盖生态资源、农业资源、城乡建设等要素的市域空间管控体系：以主体功能区规划为基础，以谋划城市长远发展的远景战略为顶层设计；通过对各类空间要素资源配置进行基础评价，以三区三线进行管控，确定严格管控开发的城市重要区域，与未来国土空间规划体系相衔接；配置差异化的管控措施，建立健全管控机制并对新修编的空间性规划进行审查（见图1）。

3.1以主体功能区规划为基础，以谋划城市长远发展的远景战略为顶层设计

改革开放以来，即使我国步入大发展、大建设阶段也依然忽视空间规划[10]。从2010年国务院印发《全国主体功能区规划》，主体功能区制度也在党的十八届三中全会予以明确，并要求坚定不移地实施，主体功能区已经成为生态文明建设的重要任务之一，成为优化国土空间开发与保护格局的基础制度 [11]。国土空间的异质性决定了要构建差异化的管控体系，在大尺度上根据不同地区的主体定位，研判城市国土空间的人口分布、经济布局与资源环境等分异规律，确定国土空间差异化管控方向。

编制指导城市中长期发展的共识规划，明确城市的可持续发展原则、生态文明建设需求与长远目标，确定全局性功能发展的战略性布局，解决城市社会经济发展的重大问题，从战略层面指导市域国土空间管控。

3.2将基础双评价作为技术方法，划定“三区三线”来统筹管控市域国土空间

自《全国主体功能区规划》发布以来，2015年4月的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、2016年12月的《省级空间规划试点方案》、2018年4月习总书记主持召开深入推动长江经济带发展座谈会的重要讲话、2019年3月习总书记参加第十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议的重要讲话等，从国家层面发文持续强调资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价。以定量为主、定性为辅，从资源环境承载与国土空间开发两个维度构建基础评价（下称“基础双评价”）指标体系，精细化确认需要生态保护、利于农业生产、适宜城镇发展的地域空间单元，作为划定三区三线基础工作。资源环境承载能力主要是判断资源利用、环境质量、生态基线三类要素的承载能力，而国土空间开发适宜性评价则是判断城镇、农业、生态的适宜程度。通过基础双评价为国土空间开发与保护格局的优化调整提供基础和依据，为管控措施落地提供空间基础支撑。0F35C7F4-A35E-4E22-814C-BFF24218DF16

开展“三区三线”划定和规划布局的互动研究，协调以往部门的单一角度对于空间资源管控的要求，逐步实现国土空间综合管控思路，包括制定管控原则、确定开发强度等措施。

3.3建立健全市域空间管控协同机制

制定差别化空间管控措施，未来依托机构改革逐步形成统一衔接、分级管控的综合空间管控制度；建立合规性审查机制，对部门空间性规划进行技术审查，实现各类新修编空间性规划的管控措施与之相互衔接和融合；搭建空间规划信息平台，实现各类国土空间要素的有效叠加和部门间信息资源的联动共享，强化信息协调与动态监测。最终建立健全市域空间管控协同机制。

4青岛市域空间管控体系建设实践

青岛市地处山东半岛南部，辖7区3市，自然生态资源丰富，山水林田海岛湾兼备。 2016年开始启动“多规合一”工作，目前以建设用地差异图斑处理为核心的传统意义上的“多规合一”工作基本结束，涉及到国土空间管控的国土空间规划工作正在有序展开[12]。青岛市域空间管控体系建设实践如下。

4.1落实主体功能区规划，以2050远景发展战略为顶层设计

以山东省主体功能区规划为基础，统筹各区（市）、镇的发展定位，通过国土空间开发保护格局和指标约束落实主体功能定位（见图2）。实行差别化区域政策，重点开发区成为新增建设用地的主要载体；着力提升优化开发区，实现国土空间集约高效利用；同时加大力度对农产品主产区进行财政转移支付；保护自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水水源保护区、地质公园、湿地及湿地公园、公益林、自然岸线、潜在生态廊道等。

编制远景发展战略，明确青岛市未来发展的目标愿景、战略路径、总体空间布局和行动计划，以实现国土合理、高效开发为目标，促进区域协调发展，以环胶州湾核心区联动发展为引领，以东西滨海特色战略承载区为两翼，以北部平度、莱西区域发展极为两极，全方位协同市域空间管控体系，建立面向宏观治理的空间管控格局（见图3）。

4.2深入现状数据，从独立编制走向统一平台管理

市域管控体系必须依据客观性、准确性程度极高的数据资源。当前，我国国土空间资源的相关监测、调查和普查等体系的大量成果数据，因空间匹配性和时间衔接性差还未能发挥更大的作用。空间管控的关键技术细节因部门间数据难以共享，或共享数据因数据规格不统一等问题在市级单元的规划体制下难以推进。

青岛市“多规合一”工作中着力解决国土空间数据问题，整合各成员单位相关规划数据，建设空间数据库，通过将发改部门、城乡规划部门、国土部门、海洋部门、环保部门、林业部门等相关数据进行格式处理、空间参考统一并实现集成[13]，建设集基础数据、规划成果数据、法律法规数据等50多个类别，数百个图层“空间数据库”。实现坐标统一，保证所有数据可在2000国家大地坐标系、1980西安坐标系、青岛城市坐标系等环境下使用，作为全市空间管控体系建设的基础保障。

4.3开展基础双评价，客观表达城市自然资源本底和发展管控诉求

人类生活生产活动对国土空间资源的利用需求是无限的[14]。资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作作为国土空间规划编制的前提和基础，是加强生态文明建设的战略定力，坚持底线思维的体现之一。开展基础双评价工作，明晰全市资源环境的禀赋特征、优势条件和短板因子。评价体现尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，充分考虑土地、水、生态、环境等资源环境禀赋条件，统筹把握自然生态整体性和系统性，集成反映各要素间相互作用关系，客观全面地评价全市资源环境本底状况。

通过构建适用于青岛自身的評价指标体系，进行单项因子评价，使用土地可利用度、自然地理条件、水资源丰度、环境纳污能力、生态敏感度5项评价指标进行资源环境承载能力的单项评价；使用后备适宜用地潜力、人均水资源开发利用潜力、灾害风险度、环境胁迫度、人口集聚水平、建成区发展状态指数、交通优势度、能源保障度8项评价指标进行国土空间开发适宜性的单项评价。然后针对生态、农业、城镇不同功能需求指向，选取相应指标进行综合集成，再通过资源环境承载能力评价指标的修正，确定全域空间三类空间功能适宜性综合等级（见图4）。

4.4划定三区三线，建立全域国土空间管控体系

首先，使用基础评价结果，初步划定青岛市生态、农业、城镇空间适宜区范围，综合反映国土空间开发与管控格局，以及未来可能优化调整的方向。然后将生态保护红线数据、永久基本农田数据与市域内各类禁止开发区域、生态功能适宜性评价结果、农业功能适宜性评价结果、规划期内重点项目等进行空间叠加，通过边界处理、跨部门反馈等方式，最终确定生态保护红线边界和永久基本农田。再以城镇功能适宜性评价结果为基础，按照以人定地与以产定地相结合的方案，科学预测未来城市建设用地总规模，并根据主体功能定位和城市相关发展战略指导，划定城镇开发边界。最后，协调目前三线的主管部门事权，保证连片生态保护红线和永久基本农田不在城镇开发边界内；生态保护红线内考虑到生态完整性要求，可包含小面积、零星分布的永久基本农田，并统一做好备注，因地制宜地进行管理，最终确定三线划定和市域国土空间整体格局（见图5）。

4.5制定管控措施，逐步建立健全各项管控机制

制定差别化空间管控措施，编制《青岛市“多规合一”（空间规划）三区三线管控要求》，细化三区三线管控措施，制定差异化的管控措施，区分管控严格程度。建立合规性审查机制，制定《青岛市“多规合一”空间性专项规划合规审查暂行办法》，在青岛市“多规合一”的工作体制之下，明确空间性规划上报市城乡规划委员会审议、市政府审批前，进行合规审查，并明确审查环节和流程，研究技术报告范本。通过对各部门编制的空间性专项、专业规划合规性审查，逐步实现国土空间管控措施相互衔接。0F35C7F4-A35E-4E22-814C-BFF24218DF16

搭建面向“多规合一”的信息平台，具体包括综合支撑系统、辅助决策系统、协同共享系统和监测评估系统。综合支撑系统为市域空间管控体系开展提供技术支撑，提高数据处理效率性、数据管理安全性、平台运维便捷性；协同共享系统建设可实现各类空间管控数据的互联、共享、协同调整，为涉及空间管控的各部门“信息孤岛”的消除提供了技术条件；辅助决策系统实现对现有空间管控数据进行深度的挖掘和分析，利用数据分析结果，辅助各部门的日常工作，提高决策科学性；动态监测系统实现对建设用地使用的动态监测，确保空间管控质量。

5结语

同其他自然资源相比，国土空间资源因基础性、战略性、共用性和外部性的特征更为突出，而客观上要求必须科学规划、合理管控[15]。目前，全国正在为编制历史上第一部国土空间规划而进行前期准备工作，推进“多规合一”工作，使之前规划的管控内容有机融合，贯穿空间规划体系改革始终。青岛市在现有工作体制之下，对市域空间管控体系的建设做出了包括落实主体功能区规划、傳导远景发展战略、完善管控平台、开展基础评价、划定三区三线、制定差异化管控措施、建立合规性审查机制、搭建空间规划信息平台等具体实践，希望这些实践能对新时期市域空间管控体系的建设提供有益借鉴。

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