主体功能区规划的法律问题研究

2017-01-17宋彪

中州学刊 2016年12期

摘要：主体功能区规划是我国独创的国土空间开发的战略性、基础性规划，对于形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局具有重要作用，但规划编制实施中会引发多种规划衔接、地方发展权调整、生态补偿、府际利益协同等问题。为了解决这些问题，国家应当推动主体功能区规划法治化。具体措施包括：在发展规划法中嵌入主体功能区规划的相关内容，确立该规划统筹国土空间开发体系的法律地位；建立规划衔接制度，构建“多规合一”的机制与规则；调整地方立法和产业政策，使之体现不同功能区政府的差异化事权；回应资源环境开发利用的现实需求，在生态预算中强调生态环境的生产力价值；构建中央政府主导的府际利益协同机制，促进府际协议法律化。

关键词：主体功能区；空间规划；多规合一；生态预算；府际协同

中图分类号：D922.29 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）12-0042-07

主体功能区规划是我国独创的国土空间开发规划，它根据环境承载力、资源开发利用的强度与潜力等情况，将国土空间划分为工业品主产区、农产品主产区、生态品主产区等功能区，对不同区划实行差异化政策，藉此推动经济增长方式转型及区域间异质性协调发展。党的十八届三中全会以来，主体功能区规划被置于空间开发体系的关键地位。2015年4月中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》提出全面落实主体功能区规划，国家“十三五”规划提出强化主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，推进“多规合一”。但是，我国关于主体功能区规划尚无基本立法，相关实践是依据2010年12月国务院发布的《全国主体功能区规划》。这既未体现《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的重大改革要于法有据，也不利于构建落实主体功能区规划的长效机制。鉴于此，本文从主体功能区规划的形成背景出发，通过分析主体功能区规划引发的五大法律问题，结合我国空间规划、产业调控、生态补偿、府际关系等方面的法律政策，对主体功能区规划的法治化路径提出建议。

一、主体功能区规划的提出及现状

国家规划（或计划）体现国家理性，有利于国家对发展目标、政策、体制等进行前瞻性、主动性调适。①我国自“五四宪法”开始建立国家规划制度，形成了五年一规划、年度一计划的传统。“十一五”以前，我国以总体规划（国民经济和社会发展计划）、土地利用规划、城乡规划为规划体系的重心，兼有产业规划、改革开放试验区（如经济特区）规划、国家区域战略（如东北老工业基地振兴）规划等规划。这些规划重视促进经济增长，却忽视统筹资源布局；②融国土空间开发利用、政府职能配置和社会治理于一体，形成了复杂的利益关系和治理网络，虽然有助于促进地方经济共同发展，但不能有效解决区际资源配置不公、约束性指标软化、政策效果打折扣等问题。③规划层累势必造成政府效率低下，提出了对规划体系进行整合的现实需求。2006年，“十一五”规划首次提出建设四类主体功能区，按照区域功能定位完善区域政策和政府绩效评估。2007年7月，国务院印发《关于编制全国主体功能区规划的意见》，要求各省（区、市）于2008年形成辖区主体功能区规划初稿，进而形成送审稿报省（区、市）人民政府审议。各省（区、市）编制主体功能区规划需要对辖区内资源进行大摸底，而各地情况复杂，对区划指标、开发强度、配套政策等存在认识分歧，造成编制进展极其缓慢。加上功能区划要求资源集约利用，影响GDP绩效评估，因而各地对编制主体功能区规划存在一定的抵触。2010年12月，国务院印发《全国主体功能区规划》，敦促各地尽快完成省级主体功能区规划编制。2012年4月，黑龙江省印发首个省级主体功能区规划，各省（区、市）于此后两年内陆续完成了本省（区、市）主体功能区规划编制工作。长达近五年的时滞使得各省（区、市）主体功能区规划未能约束本省（区、市）编制的“十二五”规划。2013年11月，党的十八届三中全会提出坚定不移实施主体功能区制度。至国家“十三五”规划编制时，主体功能区规划被置于空间开发体系的基础地位。目前，主体功能区规划已成为我国规划体系中具有重大影响力的部分，对经济发展、资源管制、政府绩效、府际关系等产生约束力。

许多研究者以西方国家空间规划的发达影射我国空间规划的滞后性，这并不客观。诚然，德国、法国、日本、丹麦、瑞士等国都出台有空间规划，并将之与发展规划有机衔接。但如美国规划家约翰·弗里德曼所言，规划没有统一模式，每一项成功规划都反映其本土特色，美国规划也仅适于美国的政治文化和制度体系。④而且，西方国家也长期忽视经济发展与空间的关联，很多空间规划是以城市规划为重心，而非对国土空间全域的治理进行设计。我国幅员辽阔，经济社会发展呈现出内容多样、具体目标多元、区域情况各异等特点，在全球化时代还需担负与发展水平相适应的应对气候变化、保护生物多样性等国际责任，空间规划面临更多难题。⑤西方空间规划理论对我国空间规划实践缺乏指导力，也无法提出政策方向。

我国主体功能区规划是在生态文明与区域协同发展理念的指引下，由传统空间规划与区域规划演化而来的新型规划。⑥从运行机制来看，主体功能区规划与区划、政策、绩效考核构成“四位一体”，共同促进人地协调、区际协同。其中，区划是基础，主体功能区规划是关键，政策和绩效考核是保障。当前，主体功能区规划的内容、运行等由中央及省级主体功能区规划文件予以确定，尚无专门立法予以系统规范。严格地讲，主体功能区规划的编制与实施尚处于无法可依的状态。

二、主体功能区规划实践引发五大法律问题

主体功能区规划依照“三品”（工业品、农产品、生态品）功能区划，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域。这种对资源、生产力、发展模式等的系统调整将改变政府、社区、企业、个人等主体之间的利益关系，引起权力（利）、义务与责任的重构。规范、有效地实施主体功能区规划，必须通过立法解决主体功能区规划的性质、多规衔接、地方发展权调整、生态补偿、府际合作等问题。

1.主体功能区规划的性质问题

如前文所述，主体功能区规划实践基于国务院和地方政府出台的相关规范性文件得以推行，这是否表明无须制定专门立法来规范该规划的编制与实施？学界对此有三种认识：（1）规划本身就是法。理由是规划作为国家指令性计划直接约束政府、企业和个人的行为，产生立法的拘束效果。（2）规划是“软法”。该观点借助于行政法理论，认为“软法”泛指不具有法律约束力的各类社会规范，具有形态多样、效力位阶不明显、非国家强制实施、非司法救济等特征。⑦规划显然具备这些特征。（3）规划不等于法。该观点是法律形式主义的写照，它重视规划生成的立法依据，主张规划编制与实施的适法性、可预期性。该观点在理论界与实务界均处于主流地位，体现了人们对无法律依据的规划的否定态度。该观点在实践中有很多体现，如天津市编制《天津市空间发展战略规划》时，同步起草了《天津市空间发展战略规划条例》，通过规划立法促进规划编制与实施程序规范化。⑧笔者认为，前两种观点与我国实际情况不相符。在我国，规划虽对企业和个人产生“软法”效力，但对政府而言发挥的是“硬法”作用。实践中，上级政府的规划目标总是通过责任分解向下级政府层层传递，各省（区、市）配合全国主体功能区规划编制本省（区、市）主体功能区规划就是例证。我国“十一五”规划首创约束性指标，直接影响政府的权力与责任。⑨“十三五”规划赋予主体功能区规划在空间开发体系中的基础性地位，要求其他规划与之协同。基于此，我国应理清规划立法与规划文本的关系，通过规划立法将主体功能区规划的政策地位转化为法律地位。

2.多规衔接问题

多年来，我国各级政府出台了很多规划。“十五”期间，国务院各部委编制审定了156个行业规划，地方政府编制了多达7300个规划，主要包括国民经济和社会发展计划、土地利用规划、城乡规划、环境规划四类。⑩各类规划相互交叉，形成了“多规并行”的状况。按照2005年10月国务院发布的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》以及我国《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等法律的相关规定，专项规划应当衔接总体规划并相互协调。但实际上，不同规划的编制依据、技术规范、规划期限、管理方式等不同，加上规划之间的衔接依据和方式尚不明晰，各规划往往“以我为本”争做“龙头”，形成了纵向控制强、横向衔接弱的规划治理格局，引发马拉松式掣肘审批、非法建设等问题。B11出现这些问题的根本症结在于规划衔接机制和空间规划体系缺失。为了促进前述四类规划有机衔接，实现“一个县市一本规划、一张蓝图”，2014年8月国家发改委等部门印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，要求试点县市探索规划整合方法，形成机构合并、机制创新、城乡统筹、项目协调的规划模式，注重规划机构的职能改革与技术整合。B12但是，该通知的立法位阶较低且未突出主体功能区规划在规划体系中的基础性地位，导致试点地区的“多规合一”重在整合土地利用规划与城乡规划，而忽视二者与总体规划、环境规划的衔接。主体功能区规划列入“多规合一”试点后，“五规合一”会更加复杂，特别是对于总体规划与主体功能区规划的衔接，是将二者融合后重新设计一个全国范围的空间发展规划？还是在总体规划中增加中长期空间规划？前者将突破现有法律框架，后者把总体规划分为空间规划与五年发展规划，编制难度将大大增加。B13当前，主体功能区规划在中央和省级层面运行，“多规合一”则在市县级层面试点，如果缺乏立法引导，规划整合的目标恐难实现。

3.地方发展权调整问题

主体功能区规划以分区管制为基础，旨在促进经济、社会与生态协调发展。其中，优化开发区与重点开发区侧重于实施促进经济发展的政策，旨在产生经济与人口聚集效应；限制开发区与抑制开发区侧重于实施抑制经济发展的政策，旨在降低工业积聚度，增加生态产品供给。可见，主体功能区就是差异化区域发展政策实施区。B14为了均衡各主体功能区的发展利益，《全国主体功能区规划》调整政府绩效考核指标，规定前两类主体功能区侧重于考核经济指标，后两类主体功能区侧重于考核社会发展指标和生态指标。由于新的政策未能及时回应地方发展利益诉求，一些地方在编制主体功能区规划时竭力扩大重点开发区的比例，或者违规开发生态保护区，破坏其公益性功能，试图抢先设计和调整区划标准，阻碍辖区内主体功能区建设的推进。B15

差异化分区政策强制性地要求地方调整其发展权，直接影响各地发展模式、发展利益与管理体制。突出表现在四个方面：（1）各地需根据本地区功能定位来调整产业政策，限缩产业主体的调控权。如《全国主体功能区规划》将东莞市列入优化开发区，要求该市发展都市型绿色农业，这给当地农业政策套上了“紧箍咒”。东莞市曾以造成环境污染为由要求养猪业退出该市，由此引发了滥用公权力的争议。北京市为配合非首都功能疏解，对城区内新增产业实行禁限目录制，禁限比例达到国民经济行业分类小项的79%，严重抑制了产业发展。B16（2）禁限开发区多为落后地区，抑制性政策将约束其发展权，使其产生“被剥夺感”，造成经济停滞与公共服务不足的“双困”局面。B17为了摆脱困境，地方政府要么实施人口迁移政策，引导劳动力向优化开发区、重点开发区集中；要么就地开发生态产品，培育生态生产力。如内蒙古自治区曾响应国家治沙号召实行生态移民，围封草场养羊，但羊因不适应舍饲而大批生病死亡，当地只能将全年禁牧政策改成季节性休牧政策。B18这表明禁限政策需综合考虑地方经济、社会和生态发展的需求。（3）不同主体功能区之间将形成新型合作关系，经济类型由“行政区经济”向“经济区经济”转型。对此，珠三角产业转移、长三角一体化、京津冀协同发展就是典型实践，但实践中存在机制缺失、利益不均、污染转移等问题。（4）地方发展权调整将影响政府管理体制，进而影响政府权力清单、责任清单和负面清单的设计。如有人主张以生态保护区为中心设立新的行政区，改变该区域原本由多县市共管易造成政出多门、效率低下的状态。B19江西省设立庐山市统一管理庐山景区，试图改变“一山多治”、条块分割的局面，就是一个范例。B20

4.生态补偿问题

目前，我国立法对生态补偿的内涵与外延并无统一规定，对重点生态功能区和禁止开发区的生态补偿存在诸多问题。（1）补偿依据杂乱，不系统。补偿规定散见在《森林法》《水土保持法》《野生动物保护法》《环境保护法》《自然保护区条例》等法律、法规中。在山水林田湖分治格局下，不同立法带有明显的部门利益考量倾向，难以通过机构协同来提高补偿效果。（2）补偿主体单一且央地事权划分不清。基于生态产品的公共性及自然资源国家所有制，政府成为当然的补偿主体，但政府的能力和资源有限，无法充分满足补偿需求。另外，生态系统具有跨行政区划性，流域、山脉、海域等的管辖都涉及多政府多部门，要求形成有机协调的共同事权与责任关系，而我国长期存在“事权下移，财权上移”问题，造成事权与责任脱节。如很多国家级风景区的管理虽属中央事权范围，但并未享受中央财政资金补助。B21（3）补偿原则不统一。我国现行立法明确了“谁受益，谁补偿”“谁限制，谁补偿”的生态补偿原则，前者侧重于经济上的成本内化、损益相当，后者强调政府的公共服务义务与损失兜底责任。B22二者都具有片面性，无法统筹兼顾多元补偿、市场化补偿的现实需求。（4）补偿对象和范围较窄。《全国主体功能区规划》未将农产品主产区列入补偿范围，也未考虑重要生态保护区与禁止开发区中农业版块的利益以及划定自然保护区对农户再利用资源的“挤出”效应；B23并且，补偿主要针对环境保护和公共服务方面的支出，未充分考虑人口迁移、生产转型等成本。（5）补偿管理弱化。现行生态补偿立法中缺乏有效的补偿效益评估机制，难以避免实践中产生违规申报、挪用或挤占补偿资金等问题。

5.府际合作问题

主体功能区规划充分反映空间—外围、增长极、点轴开发、区域协调发展等理论，旨在利用空间比较优势实现生产要素和产品的区际流动，推进国土空间整体协调开发，这为政府间合作提出了新课题。全国主体功能区规划涉及的府际合作包括：形成“两横三纵”城市群格局，环渤海、长三角、珠三角等特大城市区以及中原、北部湾、成渝、海峡西岸等区域城市群内部进行府际合作；东北、黄淮海、汾渭、河套、华南、甘肃、新疆等农业品主产区内部进行协作及其与工业品主产区之间进行贸易；依照“两屏三带”生态格局推进产业转移、人口转移，促进跨流域、跨地区生态补偿和生态产品贸易；中央与地方在编修、实施、评估两级主体功能区规划时对财政、投资、产业、人口、土地、民族、环境等方面政策进行衔接；中央对地方、上级对下级、政府对部门实行差别化绩效考评时构建府际协商机制；各级政府部门根据职能调整，撤销、合并、增设机构，尤其是按“多规合一”进行机构整合。在区域协同发展背景下推进上述合作，需要消除“一亩三分地”的狭隘治理观念，以协同理论构建府际合作机制，实现跨域合作、府际共赢和整体性治理。B24

我国府际合作实践丰富，如中东部省份对口援藏援疆、流域纠纷协调、泛珠三角联席会议等制度既体现行政主导也体现市场驱动，是政府治理在不同时空与使命下的多元组合。B25“十一五”以来，中央加大通过空间规划重构国家与地方关系的力度，推出京津冀城市群、中原城市群、自贸区等新型区域规划，形成了“新中央集权”与“新地方分权”相融合的府际治理结构。B26地方政府也依托行政自主权，借助于市场的力量进行各种正式、非正式合作，如粤澳采用“管委会+运营公司”模式开发横琴岛，北京市与水利部联合设立国家水权交易所等。由于区域规划类型复杂、反映的诉求各异，府际财政合作及损益分担机制还不成熟，区域合作协议还缺乏法律依据，很多协作机制的象征意义大于实践效果，合而不作、协而不同的问题不同程度地存在。国家“十三五”规划提出创新区域合作机制，加强区域间、全流域的协调协作，强化互助机制、区际利益平衡机制、国家实验区机制，这为府际协作明确了发展方向。

三、促进主体功能区规划法治化的路径

为了引导、规范、监管、评估主体功能区规划的编制与实施，调动社会力量参与主体功能区建设与管理，建议国家层面以《全国主体功能区规划》和相关政策文件为基础，通过立法构建主体功能区制度与规则体系，促进主体功能区规划工作法治化。

1.制定主体功能区规划法

重大改革应于法有据。建议立法机关制定主体功能区规划法，改变一些人“规划就是法”的错误认识。在立法模式上，主体功能区规划法可以选择“独立型”“嵌入型”“整合型”“交互型”模式。“独立型”模式是指单独制定主体功能区规划法，该法与《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》保持相同立法位阶。“嵌入型”模式是指先在发展规划法中明确主体功能区规划的地位，待时机成熟再单独制定主体功能区规划法或主体功能区规划条例。“整合型”模式是指制定空间规划法或国土空间开发法（其中包含主体功能区规划的相关内容），与发展规划法构成二元规划立法体系。“交互型”模式是指制定区域开发法或区域发展基本法（其中包含主体功能区规划的相关内容），与空间规划法协同调整国土空间开发。相较而言，“独立型”模式最易确立主体功能区规划的基础地位，但需平衡发展规划、国土资源、城乡建设、环境保护等部门的空间管理权，协调各类区域政策。由于难度较大，故采用这种模式的主体功能区规划立法在短期内恐难出台。“嵌入型”模式最能突出总体规划的统率地位，但需解决发展规划与空间规划孰主孰从的问题。由于国家发改委牵头协调主体功能区编制事宜且国家“十三五”规划要求加快出台发展规划法，故采用这种模式的主体功能区规划立法可能最早出台。“整合型”模式强调各类空间规划立法的功能整合，面临妥善处理空间规划与国土规划、区域规划的制度衔接难题。“交互型”模式与“整合型”模式的调整范围基本一致，二者都要求整合现行立法、政策、体制与机制，由于涉及复杂的利益冲突，故采用这两种模式进行主体功能区规划立法的可行性有限。综上，通过制定发展规划法来推动主体功能区规划法出台，这种思路在时机上相对成熟。

主体功能区规划法应当兼顾规划实体制度与规划程序制度。规划实体制度安排规划主体的权力（利）、义务和责任，涵盖主体功能区规划的目标与地位、规划管理体制、不同规划之间的关系、规划文本设计、规划实施措施、法律责任等。规划程序制度明确规划编制与实施的流程，规划编制流程包括立项、调研、编制、论证、公众参与、审批、备案等，规划实施流程包括任务下达、目标分解、中期检查以及规划的调整、评估、绩效考核等。《全国主体功能区规划》重实体轻程序，重编制轻实施，重责任轻权力（利），对地方不按时编制规划、不当划定功能区（如将生态价值较大的海边规划为开发区进行吹沙造陆）、配套措施不到位等问题缺乏问责机制，难以体现规划法治化的价值理念。为了优化规划实施效果，主体功能区规划法应当重视规划编制与实施的民主性与效益性。可采取的措施包括：将公众参与列为规划编制的必要环节；确立政府间规划协商机制；明确主体功能区规划与相关规划的关系及如何衔接，构建规划预算机制；建立主体功能区规划评估、调整、问责制度，明确相关法律责任。

2.建立“多规合一”制度

主体功能区规划与现行各类空间规划是合作而非替代关系，其部分目标应通过城乡规划、土地规划等规划予以落实，这涉及规划衔接问题。规划衔接表面上看要求相关规划之间在内容上不矛盾，实质上要求规划编制部门之间协同履职。通常情况下，规划衔接需遵循专项规划衔接总体规划、发展规划衔接空间规划、下级规划衔接上级规划、年度规划衔接中长期规划等要求，衔接内容涉及战略、立法、标准、目标、措施等，衔接方式可采取自行衔接、专门衔接与联合衔接。B27国家在制定主体功能区规划法时，应建立规划衔接制度。在立法出台之前，可以修订《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》等法律，在其中增加相关规划与主体功能区规划衔接的要求，将“多规合一”的政策目标转化为法律原则，强化规划之间的衔接关系。此外，地方政府应加快构建“多规合一”的机制与规则。“多规合一”机制在实践中有纵横之分：纵向机制可采取领导小组、办公室、专门负责小组等多层架构，横向机制可采取议事协调机构、部门联席会议、信息联动平台等架构。B28“多规合一”规则是政府部门整合多种规划时处理相关标准和技术规范的协调问题的行为指引，表现为基础数据、用地分类、规划期限、信息平台等方面的衔接、统一准则。由于法定规划须符合立法目标，所以“多规合一”中相关信息、标准、技术规范等的衔接不应违背立法规定的禁限条件。以主体功能区规划为基础的多规整合中，禁限条件是对各类功能区控制资源开发的范围、方式、强度等的法定要求。城乡、土地、产业等规划需根据禁限条件调整空间区划的功能与政策，形成由各类保护线、控制线、利用线组成的空间开发规则体系。地方政府可根据试点经验，对规划的编修标准和技术规范提出建议，促进规划立法与规划技术相衔接。

3.依法调整地方发展事权

各地政府应立足本地区功能定位发展特色经济，并通过府际财政、贸易、公共服务等方面合作机制促进区际平衡发展。优化开发区是开发密度高、资源环境承载力开始减弱的区域，辖区政府应由重速度和数量转向重稳定和质量，通过编修产业负面清单、提高环境标准、减少用地指标、调整空间规划、对外疏解产能等措施，实现产业结构优化升级。重点开发区是环境承载力强、经济与人口集聚条件好的区域，辖区政府应承担经济增长责任，在用地、投资、信贷等方面采取投入促进政策。农产品主产区以农业生产为主，辖区政府需注重耕地保护、作物管理、粮食安全、食品卫生、科技转化、农业生态保护等，防止非农产业排挤农业用地和生产经营。重点生态保护区重在提供优质水源、大气、森林、景观等生态产品，辖区政府需严格执行环境与资源保护法，探索碳汇交易、水权交易、生态旅游等经营项目。禁止开发区内禁止从事资源消耗和环境破坏性产业，辖区政府需严格执行禁止性规定，有条件地开展科研、旅游、生态产品开发等活动。以上差异化事权的有效履行，需要各地调整地方立法和政策。调整的要点包括：（1）注重政策功能组合。各地经济发展要在空间定位的基础上，以产业政策为主导、财政政策为支持、社会政策为保障。（2）注重区际制度衔接。主体功能区与非主体功能区具有兼容性与可变性，往往相互渗透，因此，政府之间需加强制度衔接，形成一体化治理体系。B29（3）强化资源环境底线。所有功能区均应严格履行节能、环保、资源保育等义务，倡导绿色生产生活方式。（4）保障企业和公民权益。禁限开发区应制定并实施关于企业关闭、搬迁、转产补偿的预案，维护企业经营利益和公民生存利益。（5）注重权责利对等。各地政府应按照功能区划设计绩效考评指标并分解至单位和个人，构建激励措施与倒逼措施相结合的规划评估机制。

4.探索生态预算制度

主体功能区规划的实施将引起政府间发展事权差异化。依照事权与责任相匹配原则，政府应调整预算模式，发展新型府际财政关系。在这方面，一些国家基于资源环境责任编制生态预算的做法颇具借鉴价值。生态预算于20世纪90年代在德国试点，基本做法是：政府预先对年度和中长期资源消费情况及环境承载力进行估算，产生估算外生态债务时及时采取平衡措施。生态预算将生态环境作为可计量、可交易的产品，为国家对重点生态功能区和禁止开发区进行生态补偿提供核算基础。该预算采用物质流核算法，对社会经济圈内的空气、水、固体物质等的生态生产力进行测算，这对促进资源减量消费具有政策意义。B30其实，我国生态补偿实践中已经考虑到林地覆盖率、固体废弃物排放强度、空气质量达标率、水源涵养指数等指标，但因《预算法》将生态补偿分列在一般公共预算的环保支出和政府性基金预算中，没有单独设置生态预算，并且，各地主体功能区规划主要设置了定性目标，各功能区的社会经济、资源环境指标未充分量化，故生态预算制度尚难以单独建立，这预示着前文所述生态补偿的依据、对象、方式、标准等方面问题将持续存在。

不过，我国资源环境政策正朝着纳入生态预算的方向迈进。主要表现有：（1）2016年8月国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》将对全国生态具有基础性作用的生态环境保护列为中央事权，跨省区环境保护列为中央与地方共享事权，央地生态环境保护的主辅责任由此确立。（2）党的十八届三中全会提出探索编制自然资源资产负债表，2016年5月国家发改委等九部委印发的《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》提出加快推进资源消耗、环境质量、生态保护红线管控的统计监测核算制度建设，这两项工作将推动生态生产力计量考核工作，为划分财政支出责任、评定政府生态绩效提供基础数据。（3）2016年5月国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》将森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流和耕地七类资源纳入生态补偿范围，有利于各主管部门明确工作重点，整合补偿职责。（4）2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》要求对国有资产实行审计全覆盖，审计对象包括相关资金的征收、管理、分配和使用。基于上述政策，国家制定生态补偿条例时应倡导生态预算理念，采用生态预算技术和措施，理清府际责任，细化评价指标，拓展资金来源，逐步构建主体功能区生态预算目标框架；B31要鼓励企业编制生态预算报告，在全社会加强生态预算教育，让生态产品成为看得见摸得着分得清用得好的社会财富。

5.构建府际利益协调机制

无论是财政法还是政府机构组织法，均需回应政府基于区域协同发展而进行的机制创新。考虑到长期以来中央政府对区域发展进行垂直领导的现实，由中央主导设计府际利益协调机制更具权威性和正当性。建议由国务院成立主体功能区规划推进领导小组来协调处理重大问题，设立国有自然资源资产管理委员会或资源环境部统一履行自然资源管理职责，成立国内产业转移管理局编制国家产业转移布局规划与指导目录。当然，最直接有效的做法是制定主体功能区规划法来明确府际利益协调机制。鉴于中央政府习惯于采用政治包干方式向地方分解任务指标，设计府际利益协调机制时应重视政府间磋商，回应地方诉求。实践中，一些地方出于协同发展构建了府际利益分配、协调、补偿机制及争议调处机制。多数机制以府际协议为载体，其中部分协议仅表明了合作意愿和行动框架，没有实质性权责安排，对政府不产生硬约束；部分协议则创造性地调整权责配置，直接影响利益增损。如北京市中关村科技园区在秦皇岛市设立了分园，两地政府协议各自分享入园企业所产生税收的40%。B32这种“飞地经济”税收共享协议面临合法性挑战：一是协议的签署缺乏立法支持；二是税收协商分享不符合税收法定原则。类似协议在履行中发生纠纷时，只能双方协商解决或由上级政府调停，司法手段无法介入。因此，我国有必要制定政府关系法或政府间财政关系法，为政府间权力界定、职责协同、财政分享、纠纷解决、责任承担等问题的解决提供法律依据。

注释

①鄢一龙：《目标治理是中国独特的制度创新》，《前线》2013年第11期。

②樊杰：《我国主体功能区划的科学基础》，《地理学报》2007年第4期。

③韩博天等：《规划：中国政策过程的核心机制》，《开放时代》2013年第6期。

④John Friedmann. Planning Cultures in Transition.Comparative Planning Cultures，Routledge， 2005， p43.

⑤樊杰：《我国为何要规制空间》，《瞭望》2011年第20期。

⑥刘亭：《“多规合一”的大逻辑》，《浙江经济》2016年第5期。

⑦程信和：《硬法、软法与经济法》，《甘肃社会科学》2007年第4期。

⑧杨博华：《实现空间发展战略规划法制化——解读〈天津市空间发展战略规划条例〉》，《天津人大》2011年第11期。

⑨彭飞荣：《论规划效力对政府责任的法律控制》，《南华大学学报》（社会科学版）2007年第6期。

⑩陈惠陆：《“多规合一”广东破局 “五位一体”规划先行》，《环境》2015年第6期。

B11蔡云楠：《新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索》，《规划师》2009年第1期。