乡村振兴背景下特色小镇“飞地”风险的生成机制研究

2019-09-10田鹏

小城镇建设 2019年10期

田鹏

摘要：因地制宜发展特色鲜明、产城融合的特色小镇，构建“以镇带村、以村促镇”的镇村联动发展机制是乡村振兴战略的题中之义。本研究以J省A通航小镇为例，基于“中心—腹地”理论视角考察特色小镇“飞地”风险的生成机制。研究发现：外发型产业培育机制使得特色小镇与腹地村镇难以形成高度关联的产业生态并导致其“脱域”运营；而小镇运营的社会脱域机制也进一步导致社会资源的非均衡配置和创新要素的“飞地”式集聚。研究最后指出，规避特色小镇创建的“飞地”风险必须构建产业培育及其社会运营的良性互动机制，走出一条镇村联动、融合共享的可持续发展路径。

关键词：乡村振兴；特色小镇；“中心—腹地”；“飞地”风险

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.10.008？中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2019）10-0053-05？文献标识码：A

Study on the Risk Generation Mechanism of "Enclave" in Characteristic Towns under the Background of Rural Revitalization： Based on the Perspective of "Center-Hinterland" Theory

TIAN Peng

[Abstract] Developing characteristic towns with distinct characteristics and integration of production and city according to local conditions， and constructing the system and mechanism of town-village linkage development with "town leading village and village promoting town" is the meaning of the strategy of rural revitalization. This study takes a navigable town in J Province as an example， and based on the "center-hinterland" theory， examines the formation mechanism of "enclave" risk in characteristic towns. The research finds that： the cultivation mechanism of outward-oriented industries makes it difficult for Characteristic Towns and hinterland towns to form highly related industrial structure and lead to their delegated operation； the social delegation mechanism of small towns’ operation also strengthens the factor agglomeration of characteristic industries cultivation due to unbalanced resource allocation， ignoring the transformation and upgrading of traditional dominant industries in hinterland. Finally， the study points out that in order to avoid the "enclave" risk of characteristic towns， it is necessary to establish and improve the positive interaction mechanism of industrial cultivation and management and operation， and to find a sustainable evolutionary path of central-hinterland integration development.

[Keywords] rural revitalization； characteristic town； "central-hinterland" ； "enclave" risk

引言

因地制宜發展特色鲜明、产城融合的特色小镇和小城镇，建立健全“以镇带村、以村促镇”的镇村联动发展体制机制是乡村振兴战略的重要议题。当前，特色小镇创建的地方实践乱象丛生，尤其是“飞地”化发展愈演愈烈，失去其助推乡村振兴的应有之义。如何有效规避特色小镇创建中的“飞地”风险就显得尤为重要。本研究通过回顾小城镇理论的发展历程，基于“中心—腹地”理论视角及其分析框架考察特色小镇“飞地”风险的生成机制。

1文献评述与问题提出

1.1？特色小镇研究的理论视角

乡村振兴战略下的特色小镇是实现经济社会发展要素城乡间双向合理流动的重要枢纽，是高质量发展下新型城镇化的创新实践[1]；发展特色小城镇有利于充分发挥新型城镇化对乡村振兴的辐射带动作用[2]。既有研究主要有以下理论视角：一是公共政策视角。该视角将特色小镇创建视作公共政策问题导向的内在要求及供给侧结构性改革的实践创新[3]。二是产业经济视角。特色小镇本质上是一种特殊的产业空间及组织结构，特色小镇创建的核心原则是产业建镇，即构筑良好的产业集群及生态体系，提升区域竞争力和可持续发展能力[4]。三是文化资本视角。该视角持有者将特色小镇视作文化传承与保护的新型载体，其创建过程本质上是产业升级转型与文化资本再造的“双推磨”[5]，理应基于特色文化的整合与传承，构建小镇居民的独特社会生活方式，打造既适合居住又利于创业且兼具传统文化根柢的新型社会文化空间[6]。四是社群共同体视角。特色小镇的社会学理论意涵是一种新型社群共同体，其创建过程应当由包括小镇居民、产业工人等多元主体之共同参与，其核心特质是物质水平、生活方式、人文环境有机融合的一种独具地方个性的社会综合形态[7]。五是社会治理视角。特色小镇创建是府际间协同治理的动态过程，可以成为提升治理能力、创新治理体系的实践样本[8]，并在基层社会治理体系和治理能力现代化建设中真正实现人口集聚与治理创新的良性互构[9]。六是智慧运营视角。从更新迭代与技术应用角度而言，特色小镇创建是智慧城市的转型升级，是基于物联网、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术之集成化、综合化的创新应用[10]。七是复杂适应系统视角。该视角从结构演化与复杂适应角度指出，特色小镇创建本质上是不同异质主体动态变异、主动适应、综合作用的一种“涌现”[11]。

1.2？特色小镇演化的理论意涵

就理论意涵和本质属性而言，实践中特色小镇创建既是优化生产力结构、注重内涵式的高质量发展路径，也是破解有效供给不足、推动转型升级的经济运行模式，更是多元协同、共建共享的社会治理创新样板[12]。作为一种社会事实的特色小镇创建，不仅是产业集聚与转型升级的经济学问题，更是一个社会生活融合、文化资本再造的社会学议题。然而，以创新要素集聚和区域空间再造为特征的特色小镇创建，无论在经验实践抑或理论研究都处于探索阶段。当前的学术话语主要集中在地理空间规划、特色产业培育、创新要素集聚、投融资体制创新、智慧小镇运营等论题，忽视了地域结构转型、生活方式变迁、文化资本再造、服务体系创新、社会认同及心理体系重构等社会性问题；同时，“重集聚、轻辐射”的创建理念和“重产业、轻社会”的运营模式不仅使得特色小镇创建的地方实践乱象丛生，也导致其 “脱域化”而非“在地化”運营，并逐渐演化为一种特殊的人文地理现象——“飞地”，从而失去其促进城乡融合发展的辐射功能和带动作用。因此，本研究将特色小镇的理论意涵和本质属性视作一种新型地域共同体，其创建过程表现为“产城人文”四位一体、协调运行、有机融合的良性互构和动态演化。

2 理论视角与分析框架

2.1？小城镇理论体系的当代演化

“中心—腹地”理论是小城镇理论体系的重要组成部分，形成于20世纪80年代中后期费孝通对“三线企业”为代表的国有企业改革和边区发展道路的实践探索之中，成熟于20世纪90年代对长三角、珠三角的区域社会发展思想[13]。“三线企业”的孤立式、内卷化发展不仅导致资源要素的单向度集聚和离地化配置，从而难以有效辐射带动腹地共同发展，尤其是助推本地乡镇企业的转型升级，也进一步造成了人文生态失调，进而影响整个区域社会经济发展[14]。人文生态失调是指“配合体系中出了问题，劳动生产率日益下降，以致原有生产结构不能维持人口的正常生活和繁殖”[15]。因此，20世纪80年代中期日渐兴起的乡镇企业为“三线企业”突破孤立无援的传统发展模式、恢复人文生态失调的困局提供了实践可能，走出了一条“一厂两制”、城乡一体的发展道路。

20世纪90年代伊始，费孝通提出了口腹结构的功能主义区域发展思想。社会有机体的良性循环有赖于口腹的有效互动，口腹关系是费氏功能主义区域发展观的重要组成部分，是以构建“中心—腹地”有机融合机制为核心的本土化区域发展理论，也是小城镇战略思想的发展与演化[16]。口腹互动的功能主义发展观重点解决“城市如何进一步带动腹地农村和城镇发展的问题，也就是如何使中心腹地加强辐射的问题”[15]；而这种辐射带动作用主要基于平等融合的双向互惠机制，即作为中心的区域社会为其广袤腹地村镇的发展提供资金、技术、信息、金融、贸易等多元支持，作为腹地的建制村镇则为中心区域经济提供了一个得天独厚的广阔市场[17]。质言之，费氏功能主义区域发展观的主要议题是构建“中心—腹地”良性互动、有机融合的体制机制，为区域社会经济有机体可持续运转提供长效动力。

2.2？“中心—腹地”理论视角

特色小镇创建的浙江模式是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，结合自身特质，找准产业定位，科学进行规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成产、城、人、文四位一体有机结合的重要功能平台[18]。然而，随着浙江模式的持续推广和各地实践的不断探索，作为功能平台和创业空间的特色小镇被视作广义的小城镇，特色小镇创建也被视为传统小城镇战略的创新实践[19]。当前，实践中的特色小镇主要包括平台型特色小镇和小城镇两种形态。以创新要素集聚和区域空间再造为基本特质的平台型特色小镇与具有一定人口和经济规模的小城镇之间，能够通过体制机制创新构建共建共治共享的良性互动模式，从而推动区域社会经济一体化演进与融合化发展；特色小镇的创建路径和演化机制与费氏功能主义区域发展观一脉相承。“中心—腹地”理论视角突破平台型特色小镇与小城镇二元分立理论范式的局限性，将实践中特色小镇创建视作两者在经济、社会、生态、心理、文化等多维度的良性互动和协调运行，从而构建一种既不同于创新创业平台、也区别于小城镇的新型地域共同体。虽然实践中平台型特色小镇与小城镇之间有多种作用形式和互动类型，但作为要素集聚的实体空间，平台型特色小镇的创建和演化需要腹地小城镇提供土地资源、生态环境等基础条件和物质保障，而小城镇也需要通过要素集聚、空间再造、产业创新、功能整合等实现生产、生活、生态等多维度有机融合的高质量发展，形成“区域性需求—小城镇条件—创新性供给—特色化发展”的演化机制[20]。

3 J省A通航小镇“飞地”风险的生成机制

3.1创建过程与风险表征

2009年，J省Z市成立航空航天产业园，形成一条包括通用整机、新材料及零部件、科教培训、航空服务及投融资为一体的航空全产业生态链，并依托Z市生态旅游资源形成了“南园+北园”的新型区域发展格局。其中，南园以航空新材料与零部件为核心，北园则以通用航空总装与运营为核心，而航空产业北园主要坐落在A镇地域范围内。2017年2月，Z市发改委决定利用A镇独特的自然景观和生态环境，依托航空产业北园建设申报省级特色小镇，并于同年5月获得正式批复，A通航小镇也被正式列入J省首批特色小镇创建名单。

A通航小镇特指一种既非建制镇又非传统工业园区的“非镇非区”创新创业平台和高端要素集聚中心，而A镇则是传统建制小城镇。从区域空间格局上看，A通航小镇在地理空间上“嵌入”至A镇。因此，本研究将A通航小镇视作“中心”，规划面积3.5平方公里，建设用地面积1.5平方公里，规划常住人口4万人；而将其物理空间所嵌入的A镇及其所辖建制村视作“腹地”，区域面积41.67平方公里，下辖9个建制村和1个社区居委会，常住人口3.12万人。但这种物理空间的“嵌入”并不必然实现“中心—腹地”的有机融合与联动发展；换言之，虽然A通航小镇依托A镇进行创建和培育，但实践中两者在主导产业、生态环境、社会心理、管理运营、收益分配等多个维度均存在不同程度的隔离和“脱嵌”，使得乡村振兴和新型城镇化双轮驱动下的特色小镇难以有效发挥“以镇带村、以村促镇”的联动发展效应。

3.2主导产业的“外发培育机制”

主导特色产业选择和培育是小镇创建的首要议题，唯有立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等特色，加快发展优势主导产业，在差异定位和领域细分中构建小镇的大产业，不断扩大就业、集聚人才，才能真正实现“产业立镇、产业强镇、产业富镇”[21]。作为城乡融合发展的新型社会空间，特色小镇应当成为推动腹地小城镇高质量发展的实践平台，这就必然要求通过主导产业的培育推动腹地传统优势产业转型升级，形成有竞争力的产业集群和有特色的产业生态。特色小镇创建中的“飞地”风险是人文生态系统失衡的特殊形态，即采用外发型产业培育模式的特色小镇，承接区域产业集群的某一类产业或产业链的某一环，搭建一个既非行政区又非传统产业园区的新型要素集聚区和创新实践平台；但是，作为创新要素集聚和区域空间再造的特色小镇在后期运营发展过程中未能构建与腹地小城镇的产业结构衔接、社会生活融合的良性互动机制，且在就业模式、生活方式、社会交往、文化心理等维度与小城镇发生不同程度的疏离或“区隔”，并进一步导致特色小镇“异化”为产业园区或开发区在其所嵌腹地的“飞地”，从而无法发挥其应有的辐射带动功能。

然而，无论内生型抑或外发型产业培育模式，都必然要求通过产业培育与要素集聚辐射带动腹地区域产业结构转型升级、社会生活有机融合[22]；唯此，才能有效规避特色小镇创建中的“飞地”风险。与J省市场型特色小镇的内发型产业培育模式不同[23]，A镇外发型产业培育模式及项目导入机制在实践中也导致产业链相关性不高、产业辐射带动作用不强等问题[24]。主导产业培育是以平台型特色小镇为中心，小城镇及其所辖行政村为腹地，基于市场导向的区域产业结构优化和产业生态创新，两者间必须构建有机衔接、利益关联的产业体系。作为Z市航空航天产业园区的升级转型，A镇主导产业的培育并未选择具有本土优势的电子散热器加工业，而是通过产业承接的方式外生培育航空航天产业并基于项目统合机制[25]实现创新要素集聚，这不仅导致高端制造产业与传统优势产业之间难以形成高度利益关联，也诱发了特色小镇运营的“飞地”风险。

A通航小镇无法与腹地传统优势产业形成紧密的利益关联和产业分工，难以发挥产业生态创新效应[26]；外发型产业培育模式引发的产业衔接机制缺失也进一步导致A通航小镇拓展要素配置新渠道的带动作用和辐射效应受限，难以构建“中心—腹地”良性互动、有机融合的创建机制和演化路径。因此，以高端要素集聚和社会空间整合为特征的A通航小镇创建，极易因外发型产业培育及其项目统合集聚而成为Z市航空航天产业园区的“飞地”，至少在既有区域产业布局及分工协作结构下，A通航小镇仅承接了产业园区航空器制造、整机装配等部分高端制造产业，未能与A镇电子散热器加工业形成任何分工协作和利益关联。

3.3管理运营的“社会脱域机制”

作为首批省级特色小镇创建示范点，A镇也是经济发达镇行政管理体制改革的试点城镇，原则上能够通过下放权力，增加人员、机构和职能等强镇扩权的方式[27]，有效规避特色小镇运营过程中的“飞地”风险。但由于公共政策实施过程中的“决策删简—执行协商”[28]，A镇行政管理体制改革的很多关键政策未能有效落实，导致了政策执行的“空转”[29]。

然而，特色小镇创建中主导产业的选择和培育对后期运营起到至关重要的作用。“中心—腹地”理论视角下的小镇创建与运营，必须构建两者产业有效衔接和要素集聚融合的运营模式和演化机制，并助推腹地区域传统优势产业转型升级，最大化中心产业集聚的辐射带动效应，从而突破传统镇级行政管理体制的束缚并创新综合服务模式，实现产业集聚与体制改革良性互动、协调运行[30]。“决策删简—执行协商”的公共政策过程导致镇级政府在缺乏经济发展及产业规划权限的情况下，承接了航空航天高端制造产业，加之镇级行政管理体制和综合服务模式改革的政策“空转”导致A通航小镇的“脱域”化运营并诱发“飞地”风险，本研究将此诱发机制称之为小镇运营的“社会脱域机制”。该机制在实践中表现为优势资源非均衡配置与府际关系互惠机制缺失、就业结构断裂与社会互动疏离两个维度。

第一，优势资源非均衡配置与府际关系互惠机制缺失。指在特色小镇创建的产业培育阶段，作为项目统合治理[31]的外发型产业培育机制，使得压力型体制下的政策执行者——镇级人民政府为实现治理绩效，在社会经济发展资源配置上优先满足特色小镇创建的行政考核指标，实践中呈现出优势资源的单向度集聚和非均衡配置；同时，由于现行镇级行政管理体制的约束和限制，缺乏社会经济发展权限的镇级政府在小镇运营的综合效益上难以与上级政府形成互惠共享机制[32]。整个A镇的经济社会资源均以协助上级政府完成小镇创建的考核指标进行配置。特色小镇创建应遵循市场机制和小城镇演化规律，必须防止政府包办和行政主导[33]，然而，作为一种项目运作的特色小镇创建，需要政策执行者通力协作并保障项目“不落空”、政策“不走样”[34]。

第二，就业结构断裂和社会互动疏离。指特色小镇创建过程中，主导产业的外发培育机制使得中心特色小镇的产业集群与腹地小城镇传统优势产业衔接度不足、关联性不强，进而导致带动腹地小城镇居民生计模式转型的辐射作用受限；同时，“中心—腹地”就业结构断裂又进一步诱发了高端制造产业工人与腹地小城镇居民发生社会互动疏离。A镇的案例表明，作为特色培育的航空航天产业属于高端制造业，与其传统优势的电子散热器加工业无法形成产业衔接和利益关联，加之航空产业公司的封闭化管理，使得本地居民与外来产业工人难以形成良好的社会互动，进一步导致两者产生社会疏离。

4结论与展望

4.1？产业培育机制与管理运营机制的辩证作用

首先，特色小镇创建过程中“飞地”风险生成机制的首要诱因是主导产业的外发培育机制。A镇的案例表明，主导产业的外发培育机制在实踐中主要表现为产业链相关性不高、产业辐射带动功能不强等作用方式，不仅导致特色主导产业难以与腹地小城镇的传统优势产业形成有效衔接和良性互动，并构建利益关联的产业生态、分工协作的就业体系，也进一步诱发了特色小镇后期运营过程中的“脱域”风险。

其次，主导产业的外发培育机制诱发了小镇运营的社会脱域机制。A镇的案例表明，小镇运营的社会脱域机制在实践中主要表现为优势资源非均衡配置与府际关系互惠机制缺失、就业结构断裂和社会互动疏离。一方面，主导产业的外发培育及项目统合在压力型行政体制下，使得作为政策执行者的镇级政府在经济社会资源分配时，优先满足特色小镇创建的各项任务指标；另一方面，这种资源单向度集聚与府际关系互惠机制缺失，也导致“中心—腹地”就业结构断裂和社会互动疏离。

最后，特色小镇创建“飞地”风险生成机制是产业培育与管理运营辩证互构。一方面，主导产业的外发培育机制导致产业集聚的中心特色小镇与腹地小城镇难以形成高度关联的产业生态和结构融合的产业布局，从而诱发特色小镇的脱域化运营；另一方面，特色小镇运营的社会脱域机制也因“中心—腹地”的非均衡资源配置进一步强化主导产业的要素集聚，客观上忽视了腹地传统优势产业的转型升级，从而反作用于主导产业的外发培育过程。当然，主导产业的外发培育机制也并不必然引发特色小镇的脱域化运营，因为若能通过体制机制创新构建“中心—腹地”融合发展的创建模式，特色小镇的产业培育与综合运营在实践中可以形成良性互构、协调运行的演化路径。

4.2？展望

本研究重点关注乡村振兴战略背景下特色小镇创建过程中的“飞地”风险，无意于否定特色小镇本身兼具的理论意义和实践价值；同时，基于费氏功能主义区域发展观及其“中心—腹地”结构模型，提出“飞地”风险实践机制及其作用形式，意在回应既有研究理论视角的局限性。当然，本研究仍存在一定的局限性和值得进一步讨论之处。比如，作为实践过程的特色小镇创建是一个复杂的社会系统工程，本研究为叙述方便仅将其划分为产业培育和综合运营两大阶段，有过于简约特色小镇演化内生逻辑的嫌疑；同时，不同类型特色小镇在产业培育、运营模式、演化路径等方面均大相径庭，本研究仅以J省A通航小镇为例，并未涉猎信息技术、创意创业、现代农业、文旅风情、历史文化等其他不同类型的特色小镇。

因此，本研究提出的特色小镇“飞地”风险生成机制及其作用方式是否适用于其他类型，仍有待进一步验证。就案例本身而言，实践中A通航小镇的产业结构、基础设施、社会管理、综合运营等仍处于不断发展演化中，是否能依托主导产业延伸出文化创意、运动休闲、现代服务等多元化产业形态，有效规避“飞地”风险，从而辐射带动A镇经济社会的高质量发展并助推腹地乡村振兴，仍有待进一步观察。

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