“多规合一”，在“争论”中试水

芦垚

越是争得厉害，将来肯定越好用

在广东，佛山市南海区与顺德市、中山市、东莞市并称为“四小虎”。

1993年，南海区启动了农村土地股份合作制，尝试通过成立股份合作社，将土地折价入股，村民则凭股权证定期分红。南海区各村由此走上了只提供土地不参与企业经营的道路。

“当时每个村都在发展集体经济，六个轮子（县、镇、管理区、经济社、联合体、户）一起转，村村点火，村村冒烟。”南海区国土局副局长薛佩华告诉《瞭望东方周刊》，这为南海区的农村工业化和城镇化奠定了基础。

但后来，这却成为阻碍南海区进一步发展的障碍。

长期以来，自下而上的发展导致了严重的土地碎片化，难以发挥土地的最大效益。1988年，南海区建设用地比例为11%。到了2014年，这一比例为51%，其中，集体建设用地比重占建设用地总面积71%。这导致南海区地均GDP仅为每平方公里4.3亿元，在珠三角地区仅为中等水平。

不仅如此，寄生于集体用地的“租赁经济”还阻碍了城市建设与环境品质的提升。由于规划矛盾导致生态空间管控不明确，生态用地不断遭到蚕食，部分河涌水质较差，中心区人均公园绿地面积偏低。

“南海区就好比一个运动员，虽然强壮，但身体也有病患，而集体建设用地问题就是病中之病。因此必须节约集约利用土地，提高土地效率。”薛佩华说。

而2014年年底，随着南海区成为国家“多规合一”的28个试点之一，这一旨在推动建立“统一衔接、功能互补、互相协调的规划体系”的改革，正在一步步解决其用地难题。

规划“打架”

南海区用地散、乱不仅有历史因素，也有着复杂的体制性因素。

“一方面，是因为利益主体太多，导致了用地的碎片化。但从深层看，也是因为作为‘龙头的规划政出多门，各部门之间按照各自的行业标准和不同的要求进行管理及审批，缺乏紧密的沟通和协调，导致了土地难以得到集约有效的规划。”薛佩华说。

数据显示：在南海区，土地利用总体规划和城市规划之间的建设用地差异图斑达12.2万个，总面积166平方公里，占全区建设用地的30%；环保规划、林班规划以及交通、水利等部门的专项规划与城市规划、土地规划的空间差异也十分明显。

造成这些规划差异的，是南海区60多种空间规划。

南海区的问题并非孤例。事实上，在全国各地，这一困惑普遍存在。

“在全国范围内，这一问题都很突出，这显示出空间规划亟需统筹。”广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长朱江说。

数据显示：在国家层面，与空间有关的规划研究有八十多种，如国家电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遗址保护等规划。

不同规划之间存在不同程度的“打架”现象，这直接影响到各地经济社会的发展。

一个典型的例子是：由于各层级、各部门之间的规划存在某种程度的不一致，前些年，在某个城市，曾经发生过城区下面被划为大型采矿区，当时新建的机场因此面临地下被掏空的风险。

标准不一与利益矛盾

随着经济社会的发展和土地资源的日益紧张，空间规划的协调统一显得日益迫切。

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线”，“按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构 ”，“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一或‘多规合一，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。

2014年年底，“多规合一”试点工作正式启动。

根据国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合发出的关于开展市县“多规合一”试点工作的通知，全国28个试点地区，开始通过开展试点工作，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路。

然而，要把数十项规划合而为一，并不容易。

多规合一的难题之一，是各个规划标准不一。

“即便不同部门想达成一致的目标，但因为标准不同，执行起来就不一样。”朱江告诉本刊记者。

比如，在对水库的认定上，城乡规划和土地总体利用规划就不同。土地总体利用规划中，水库是建设用地，但是在城乡规划中，水库是非建设用地。

在28个试点地区中，国土部指导的试点地区榆林市是面积最大的一个。在当地推进试点工作的过程中，首先碰到的问题，就是标准不统一。

“标准的统一是应该先行的事情。标准一致了，其他才可以做到一致。”陕西榆林市发改委总工程师杨扬告诉《瞭望东方周刊》，“我们光是做标准转换，就花了两个月时间。”

林业规划和土地规划的矛盾，是榆林空间规划的主要矛盾之一。

例如，在榆林林业局的统计中，全市共有3800亩林地，而在当地国土局的统计中，只有1800亩林地。林业局的统计数据依据的是林业部门的标准，而国土部门的统计则是依据国家标准。

“有些我们认为是耕地、草地的，林业部门认为是林地。”榆林市国土资源局总规划师李东堂告诉《瞭望东方周刊》，“我们算了下，3800亩的统计数据基本上是把农田草地都算进去了。”

之所以存在土地利用类型之争，不仅是因为统计标准因素。

此前，为了鼓励植树造林，国家对林地有相应的补贴，因此，各地的林地申报自然越来越多。

“国家有林业规划的目标，但是，也有耕地保护的目标，落实在基层，就会造成宜林地和耕地保护之间的矛盾。”李东堂说。

榆林地处环境脆弱地区。长城横穿榆林城而过，在长城以北，是毛乌素沙漠南缘风沙草滩区，面积约15813平方公里，占榆林市面积的36.7%；在长城以南，则是典型的黄土高原地貌，纵横交错的沟壑，极易流失水土。正是因此，宜林地在当地土地中占据相当大比重。

但是，被誉为“中国科威特”的榆林，也是典型的资源型城市。当地不仅有世界七大煤田之一的神府煤田，还有中国陆上探明的最大整装气田陕甘宁气田。

建设用地就是生产力。煤炭开采、煤化工项目，都得用地。因此，有人认为“有些林地划到城市规划的区域，影响了榆林的发展”。

“对榆林人来讲，资源开发重要还是生态保护重要？没有资源开发哪有榆林今天的经济发展？但是，没有65年的治沙也没有今天的榆林城。”榆林市委副书记高中印对《瞭望东方周刊》说，“‘多规合一的难度在哪儿？各个规划都有法律依据，从自己的角度出发看都是对的，放在一起看就有差异冲突。”

争论越充分，规划越科学

要实现“多规合一”，不仅要把各个部门的标准统一到一张规划图上，还要在所有利益相关方之间进行协调、平衡，进而在一张规划图上统合各方主张。

在本刊记者走访的数个国土部指导的试点地区中，整合“多规”技术衔接，统一各类数据基础，协调“多规”差异之难，让参与者印象深刻。

“为了绘就这一张规划图，我们要考虑生态保护的需求，要考虑工业园区的用地需求，要考虑地下矿产开采的需求，要考虑地上城市建设的需求，要考虑园区和油气管线走廊的安全距离，甚至还要考虑作为文物大市的文物保护的需求。”高中印说。

“所以我们的第一个体会就是，必须形成强有力的协调机制。”高中印说。

为推进试点工作，榆林市成立了试点工作领导小组，从其组员构成可见对这项工作的重视：市委书记任组长、市长和市委副书记任副组长、常务副市长任办公室主任，市人大、政协相关领导参与，市级各相关部门负责人、各县（区）委书记为成员。

此外，领导小组办公室下还专门设立了综合协调、业务专责两个工作组，值得注意的是，这两个工作组分别设在市委改革办和市发改委，而非国土、住建或环保部门，“正是因为这些部门不具备协调能力”。

作为专家组副组长，杨扬说，2015年的8个月时间里，他大概开了200次会，“有些会，吵架吵得都开不下去了。”

“协调矛盾不开会不行。为什么以前的规划是软性的？以前的规划，各个部门都没有意见，这导致规划本身的科学性就不足。‘多规合一经过多次争论以后，肯定是个科学协调的共识。越是争得厉害，将来肯定越好用。”高中印说。

神木县有两个工业园区，在规划中有一部分最终划进了生态线内。“虽然从经济上来说可能有损失，但大家到现场一看，反对者自己就觉得没有道理了，因为那里是重要的水源涵养区。”李东堂说。

“规划的变化，必然牵涉到一些市场主体的利益，各方都需要妥协。由于规划变化，导致有些企业的利益受损，这是下一步要解决的问题。”高中印说。

而当一张规划图确定之后，矛盾将会被一劳永逸地解决。

“事实上，越到基层，越认同‘多规合一的重要性。尤其是企业，因为他们得到实惠了。否则，按照以前的规划，可能出现发改委批了，国土局批了，花了几年时间建设，最后却因为涉及水源地保护而被否定掉，白白遭受损失。”杨扬说。

在南海区，会场同样成为推进试点绕不过去的“战场”。

在寸土寸金的珠三角腹地，土地牵涉到的利益更巨大。

“区政府层面召集了不下100次会，哪个部门也不可能协调这项工作。”薛佩华说。

佛山下辖7个镇1个街道，所有镇都位居全国百强镇榜单的前50名，其中两个镇还是全国前十。

试点工作开始后的一项重要工作，就是要控制开发用地。具体流程是，把总的用地量划给各镇，再由各镇分别协调，分别确定需要“保”哪些项目“弃”哪些项目。

“‘多规合一先把用地规模分配给镇里，由镇里面统筹。其中，开发哪里不开发哪里，如何平衡很重要。”南海区九江镇国土所所长刘冠勋告诉《瞭望东方周刊》。

但是，在协调的过程中，发现要“保”的太多了，只能多次再统筹。最后，总共协调了4轮，区长为每个镇开一天会，整整一周的会之后，才完全统筹好。

反向规划定底线

“多规合一”的过程，并非相关利益方的自由博弈。

“关键是要科学妥协，有原则地妥协。”高中印对本刊记者表示。

如何妥协才算科学？

榆林的做法是“先瘦身后强身”。

“以前，工业园区的规划，一划就是近百平方公里。现在我们说，不怕要地，但是你得告诉我这块地要干什么。没那么多事做，占地面积自然而然就下来了。以前就是盲目求大，所以容易膨胀。而当园区面积及城市开发边界被压缩之后，耕地、水资源保护面积自然就大了。”高中印说。

这是规划思路的变革。

“我们大的思路是，首先以反向规划的理念，对国土空间开发进行科学评价，确定哪些适宜开发哪些不适宜。这个调子定好以后再继续。”高中印表示。

国土开发适宜性分析后的结论是，榆林市适宜开发的土地面积占总面积的8.6%，而目前已开发的只有不到4%。

不仅是榆林，本刊走访的几个国土部指导的试点地区，在做好“多规”技术衔接、协调“多规”差异的同时，都开展了区域资源环境承载力评价，在此基础上，这些地区基本完成了强化空间规划底盘管控，统筹各类规划要求，构建空间规划指标体系的探索。

摸底基础上的反向规划理念，带来的是规划的引导作用强化。

榆林市国土局局长姚宏告诉《瞭望东方周刊》：“过去是规划跟项目走。因为某块地离城市近，方便，就把项目建设在那里。现在是项目跟着规划走，要服从统一的空间规划安排。”

朱江告诉本刊记者，“多规合一”主要解决两个问题：一个是解决合什么的问题，另一个，就是划定底线。“简单讲，‘多规合一就是在底线控制下的博弈。”

在中央城镇化工作会议上，习近平总书记强调“有些农用地是不能动的、硬性的，在这个前提下再来考虑城镇化规划，要避开这些农业用地”，“切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线”，“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”，这也成为南海区开展“多规合一”工作的坐标原点。

在试点过程中，南海区先划定了永久基本农田保护、生态保护、城市开发边界三条红线，在底线控制的基础上，再进行用途管控。

从这个角度看，在未来的空间规划体系中，“管底线”的土地利用总体规划意义重大。

有专家建议，应严守资源保护底线，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，以第二次全国土地调查及连续变更的最新土地利用现状为“底图”。

不过，看似简单的底线划定也颇有讲究。

“我们认为线越少越好，因为每一条线都意味着审批。而且，我们避免各种线重叠，否则就意味着很多部门管一块地。如果那样的话，就意味着审批一块地要把好多部门走一遍。” 薛佩华说。