基于生态文明视角下的空间规划基础评价

于连莉 罗研 刘晓东 梁涛

摘要：资源环境承载力评价（简称“承载力评价”）和国土开发适宜性评价（简称“适宜性评价”）是国土空间规划编制的科学基础支撑。本文是基于《青岛市“多规合一”空间规划（2016—2035年）》评价工作，从要素分析、因子选取、指标计算、阈值确定、权重确定、等级划分等方面构建了青岛市基础评价的技术框架，着重解决基础评价的交互关系、陆海统筹，提出功能适用性的初步建议，为国土空间规划编制奠定坚实基础。

关键词：国土空间规划；多规合一；环境资源承载力评价；国土开发适宜性评价；陆海统筹；青岛市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.10.004？中图分类号：TU984

文章编号：1009-1483（2019）10-0017-10？文献标识码：A

Basic Evaluation of Spatial Planning from the Perspective of Ecological Civilization： Taking Qingdaos "Multi-regulation" Spatial Planning as an Example

YU Lianli， LUO Yan， LIU Xiaodong， LIANG Tao

[Abstract] Resource and environmental carrying capacity evaluation （referred to as "capacity evaluation"） and land development suitability evaluation （referred to as "suitability evaluation"） is the scientific basis for the preparation of national territorial and spatial planning. This paper is based on the evaluation of "Multi-integration Space Planning" in Qingdao， and constructs the technical framework of Qingdao basic evaluation from the aspects of， factor analysis， factor selection， index calculation， threshold determination， weight determination and grade division. The interactive relationship of basic evaluation， land and sea planning， and preliminary suggestions for functional applicability lay a solid foundation for the preparation of territorial and spatial planning.

[Keywords] territorial and spatial planning； multi-regulation； environmental resource carrying capacity evaluation； land development suitability evaluation； land and sea integration； Qingdao City

引言

習总书记始终高度重视生态文明建设，党的十八大以来，总书记站在中华民族永续发展的战略高度，深刻指出生态文明建设“关系人民福祉，关乎民族未来”[1] ，强调“保护生态环境就是保护生产力”[2]。十九大更是明确了“建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境”[3]的要求，美丽中国实现“遵循国土开发与承载能力相匹配”的理念，“加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设。”[4] 开展陆海全覆盖的承载力和适宜性两项基础评价，对于“健全国土空间管制制度，优化空间组织和结构布局，提高发展质量和资源利用效率，形成可持续发展的美丽国土空间”[5]具有重要意义。

1基础评价应用现状

1.1基础评价的发展脉络梳理

对国土空间进行精细评价惯而有之，城乡规划法第十七条明确规定：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围。”[6]也同样是在2008年，《省级主体功能区技术规程》明确了可利用土地资源、可利用水资源、环境等十项评价指标，旨在全面摸清空间本底条件，随后，发改、住建、国土、环保等部门陆续出台评价规程，不断尝试对国土空间资源全面、精细和科学地评价。2018年《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称“三定”方案）明确“开展基础评价，建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系”[7]。由此，基础评价成为后续国土空间规划的必然支撑，探索在全国推广，符合行政逻辑的评价方法研究推上了议程（见表1）。

1.2案例实践

1.2.1宁夏回族自治区

（1）资源环境承载能力评价

参照《资源环境承载能力监测预警技术方法》，结合宁夏实际，以市县为基本单元，对全区土地资源压力、水资源开发利用、生态系统健康度、生态系统功能等方面进行评价，给出各个单元的自然资源承载压力状况。

（2）国土空间开发适宜性评价

对各市县地形地势、交通干线影响、区位优势等7项指标进行基础评价和集成评价，确定国土空间开发的生态、农业、城镇功能适宜性。B0996971-508C-4DDA-BB80-7F87D9AE5A15

1.2.2四川省国土空間开发适宜性评价

以“自然生态约束+发展基础”为重点评价方向，制定了地形地貌适宜性、区位优势等5项适宜性指标和自然灾害影响、可利用水资源等5项约束性指标[13]。

1.3目前基础评价存在的问题

（1）对于资源环境承载力和国土开发适宜性评价之间的耦合关系不明晰。从各地实践来看，承载力对于开发适宜性的约束关系、支撑作用不明晰，造成两类评价在实际应用上相互脱节。

（2）国内目前缺乏海陆统筹交互评价的实践案例。对于海陆统筹的问题，评价的难点在于海陆边界不清晰，陆海割裂评价，后期难以统筹等问题。

（3）研究成果的可比性和科学性有待加强。评价理论和指标繁多，偏技术口径，缺乏行政逻辑。指标选择和部分指标适宜性分级标准的设定缺乏严密的理论推演，有较强的主观随意性。

（4）适宜性等级划分各地差异较大，划分结果往往因划分而划分，或者与现行空间管制政策衔接不够，对应关系不清晰。

（5）在评价中村镇空间往往呈现“散布量大”的特点，尤其是村庄建设空间虽对生态本底干预较为轻微，但总量往往惊人，如何在三区划定中确保乡村振兴的空间载体，也是基础评价要解决的难题。

基于以上，青岛市空间规划从明晰评价内涵、探索交互关系、统筹海陆评价、多点支撑规划等几个方面进行了探索。

2基础评价技术方法在青岛的应用

2.1明晰评价内涵

2.1.1资源环境承载力评价

资源环境承载能力是承载人类活动的环境容量极限、自然资源上限和生活服务功能底线的总和。

承载能力评价就是在自然环境不受危害或维系良好生态系统的前提下，确定一定地域空间可以承载的最大环境污染物排放量、资源开发强度，以及可以提供的生态系统服务能力[14]，旨在确定资源利用上限、环境质量底线和生态保护基线。

2.1.2国土空间开发适宜性评价

适宜性评价是在社会经济发展各单项指标和资源环境约束性评价的基础上，面向空间规划对生态、农业和城镇等各类开发与保护功能的类型、适宜程度进行的综合评价[15] ，旨在判断是否适宜开发、何种方式开发和开发强度控制。

2.2评价指标确定

2.2.1资源环境承载力评价

指标确定综合考虑到尊重自然规律、把握整体、突出重点等原则，最终确定海陆土地可利用度、自然地理条件、水资源丰度、生态敏感度、环境纳污能力、建设用海空间承载力、海洋生物资源承载力、海洋生态环境承载力、无居民海岛承载力9项指标24项因子，对全域陆海资源环境承载力进行评价（见图1、表2）。

2.2.2国土空间开发适宜性评价

坚持发展和保护相协调，将保护作为发展的基本前提，选取后备适宜用地潜力、人均水资源开发利用潜力、灾害风险度、环境胁迫度、人口集聚水平、城镇建成区发展状态指数、经济综合发展水平、交通优势度评价、能源保障度、建设用海空间适宜性评价、海洋生物资源利用适宜性评价、海洋生态空间适宜性评价12项指标40项因子，对国土开发适宜性进行评价（见图2、表3）。

2.3三区初步划定

针对陆域生态、农业、城镇不同功能需求对空间资源的诉求，精心选取指标进行综合集成，通过承载能力评价指标的修正，最终确定各类功能适宜性综合等级。海域基础评价耦合则是通过调整海域开发适宜性评价的阈值方法来实现。

2.3.1陆域评价集成

（1）陆域生态功能适宜性集成

陆域选取资源环境承载能力评价中的土地可利用度、生态敏感度、自然地理条件，以及国土空间开发适宜性评价中的灾害风险度评价指标，结合局域生态问题，采用判别矩阵进行生态功能适宜性的综合集成（见图3）。

（2）陆域农业功能适宜性集成

选取资源环境承载能力评价中土地可利用度和水资源丰度评价指标，引入农业发展基础条件、永久基本农田分布、耕地质量等因素，采用判别矩阵进行农业功能适宜性的综合集成（见图4）。

（3）陆域城镇功能适宜性集成

选取国土空间开发适宜性九项评价指标，采用多维矢量距离的方法进行综合集成，使用自然断裂、专家知识等方法进行适宜性等级初步划分，引入资源环境承载能力五项评价指标，对等级初步划分结果进行修正，完成城镇功能适宜性的综合集成（见图5）。

2.3.2海域评价集成

基于海域承载力评价结果，通过调整阈值的方法，完善适宜性评价结果，并与山东省海洋功能区划、青岛市海洋功能区划、山东省人工渔礁规划、青岛港港口总体规划等相关涉海规划进行符合性和协调性分析，之后与陆域统筹分析 ，最终科学确定海域三类空间的分布、规模（见表4、图6、图7）。

2.3.3陆海三区初划B0996971-508C-4DDA-BB80-7F87D9AE5A15

基于陆海生态、农业（渔业）、城镇建设功能适宜性评价结果，通过陆域矩阵判断、陆海重叠区域的评价矛盾消除，初步划定青岛市三类空间适宜范围，综合反映青岛市国土空间开发保护格局和优化调整方向（见图8）。

3青岛市基础评价探索启示

3.1三类空间的海陆统筹

（1）针对陆海生态环境问题，充分考虑了海洋的生态作用，将海洋生态功能区作为特级生态源，从生态系统角度构建陆海一体化的生态安全格局，实现对区域生态环境问题有效控制。

（2）评价之初，陆域评价向海一侧的边界为行政界线，海域评价向陆一侧的边界为省政府批准确定的海岸线，范围重叠的面积约544平方公里，其中空间分类一致的区域面积约463平方公里，空间分类冲突区域约81平方公里。在对海岸线现状进行现场踏勘基础上，形成了陆海统筹的工作岸线，同时对于陆海评价结果进行一致性审查，较好解决了陆海功能定位矛盾冲突问题。

（3）在评价指标的选取中考虑到海陆交互作用，在环境、自然灾害、交通方面选取了交互指标。

3.2明确了两个评价的关系

两个评价具有耦合联系，并不是两个独立的评价。尽管资源承载力评价关心的是资源利用上线，从定量到定性的评价结果，是可以为后续的空间开发适应性评价进行矫正和完善的[16]。两个评价之间耦合的结果，可以为空间规划提供用地的适宜性分区，开发的限制性分类，以及风险的警示性分级。

3.3对空间规划形成有效的支撑

对空间规划支撑的出口有三个方面。首先基于空间开发适宜性评价，可以获得核心成果——三类空间的初步判定。还有三类衍生成果，即监测预警、适宜规模和生态修复重点。

3.4农业空间的弹性处理

将农村建设空间、耕地及农业相关空间划为农业空间，为后续乡村振兴留有相对充裕的空间用地和足够的弹性。

4结语

青岛市基础评价在实践中注重兼顾刚性限制和弹性约束，既有高程、坡度等刚性限制条件，又有评价区域内横向比较的弹性阈值设置，使得评价结果更为客观，符合地方实际；注重明确环境短板和比较优势，不但能够准确判断出区域的限制性因素和短板问题，以及由此产生的量与区位的关系，而且能在评价区域内部形成差异化比较，可为不同功能分区相关管控措施制定提供基础支撑；针对性和可操作性并重，评价指标既有普适性，又有针对性，方法简单、可操作性强，尤其是三类空间初划成果，为三线划定奠定基础，同时在生态环境保护修复和适宜规模容量等方面提供支撑。

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