农村宅基地“三权分置”背景下 推动经营乡村发展的对策建议

王战敏 赵容华

农村宅基地“三权”是指农村宅基地所有权、资格权及使用权。宅基地“三权分置”，推动经营农村发展是指以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，紧紧围绕实施乡村振兴战略，以切实保障和维护农民宅基地权益为出发点，以正确处理农民和宅基地关系为主线，通过稳定宅基地集体所有权、保障宅基地资格权、发展宅基地使用权，盘活农村建设用地，提高土地资源节约集约利用水平，促进产业兴旺，实现农民增收，满足乡村发展需求，推进乡村振兴。

1  农村宅基地“三权分置”基本现状

随着农村经济的发展及乡村振兴战略的实施，农村各项事业得到了快速发展，基础设施建设不断完善，精神文明及民主法治建设也不断推进，农民生活水平得到了很大提高。但农村不能适应高效发展的问题凸显，农村层面体现在农业发展质量偏低、乡村特色凋零丢失、农民收入结构单一、城乡差距不断拉大[1]等诸多方面。宅基地层面体现在原有宅基地制度设计逐渐失去了稳定农村社会和促进经济发展的功能，无法适应经济结构升级、社会发展转型的新要求。分配取得、无偿占有、限制流转、退出模糊等制度缺陷使农村宅基地使用问题丛生，造成现宅基地供需无法对接、人地矛盾突出、资源浪费严重等问题。

2014年12月，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作等“农村土地制度三项改革”被中央确立为现阶段农村土地制度改革的关健工作。2015年2月，国家划定33个地区尝试开展农村土地制度改革工作。2018年，中共中央、国务院出台《关于实施乡村振兴战略的意见》，其中明确提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”这是中央在乡村振兴战略中对宅基地“三权分置”改革的总体要求和总体部署，由此拉开了宅基地权利体系从权能残缺向系统完整、生产要素从限制流转向流通顺畅、土地要素从单一资源属性向资源资产资本“三资”属性转化的改革大幕。

在基层，农村产权确权工作及基础设施建设工作在不断完善，美丽乡村建设正在如火如荼的推进。在农村，一批高质量的农家乐、民宿正借助旅游等政策东风兴旺起来。农民对宅基地资产化意识不断增强，对宅基地的生存依赖性不断下降。

2  农村宅基地三权分置下，推动农村发展存在的具体问题

农村宅基地三权分置具体问题体现在流转限制导致的产权不完整。作为不可登记的用益物权，加上农村环境整体缺陷，导致宅基地无法有效分置，实现农村经济的有效经营。

2.1  部分宅基地产权不明，给宅基地三权分置使用造成了制度性困难

在宅基地退出过程中，只有在宅基地产权准确、清晰的条件下，才能确定被奖励或获得补偿的必备条件。但是基于很多客观因素及历史因素，产权模糊、产权证不完整的情况很多。

2.2  宅基地使用乱象，给宅基地三权分置使用造成了历史性困难

一是宅基地的建设缺乏长远规划。在农村，宅基地地多面广，分布零散，农村村庄建设规划编制缺乏控制性详细规划;二是农民住宅存在低水平重复建设现象，宅基地闲置状况突出，土地资源浪费严重;[2]三是由于宅基地使用年限的无限期性、潜在增值性及无偿取得性，农民违法用地情形屡见不鲜。

2.3  传统私有观念难以改变，给宅基地三权分置使用造成了理念性困难

一是宅基地世代可继承的观念深入人心，广大农民已经将宅基地看成是私有的物品;二是虚荣心作怪，并没有意识到土地所有权问题，认为土地占有越多，越有面子，因而随意侵占土地现象蔚然成风;三是农民封建意识浓厚，自认为自家的祖宅风水好，思想上排斥;四是部分郊区或者城乡结合部，征迁工作快速推进，很多农民坐地待价，不愿退出;五是一些地方政府为迎合政策需求，对农民意愿强加干涉，农民抵制情绪滋生。[3]

3  关于在“三权分置”背景下，推动经营乡村发展的建议

宅基地制度作为农村土地制度体系的基础和核心，其优化与否，既是有效破解“三农”问题的前提，也是深入实施乡村振兴战略的关键。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强顶层设计和制度改革，紧紧围绕乡村振兴战略，以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求，推进基层治理和治理体系建设，实现宅基地三权有效分置，促进农村经济要素的活跃和经济发展水平的提高。

3.1  加快农村产权确权工作，进一步推进农村村庄及基础设施建设规划不断完善

一是要全面摸清农村土地利用现状。开展农村不动产权籍调查，全面查清农村居民点建设用地及房屋利用現状，建立包含土地权利人、地类、宗地面积、建筑面积以及人口、利用状况等信息的农村建设用地数据库;二是加快农村村庄及基础设施规划设计进一步完善，在民主决策基础上，充分考虑各地经济社会发展状况和资源禀赋差异，优化居住、生态、产业、基础设施用地布局，预留发展空间，统筹协调耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等相互关系。

3.2  完善集体经济组织对宅基地所有权实现方式和保障宅基地农户资格和农民房屋财产权

一是完善宅基地作为集体经济组织所有的确权登记，明晰集体土地产权归属。保障集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，推进宅基地分配、使用、退出、流转体制机制建设，实事求是处理历史遗留问题，保障集体成员在重大事项中的知情权、参与权、监督权及优先权;二是严格执行“一户一宅”政策，探索以户为单位落实集体经济组织成员宅基地资格权，以“人”为单位，完善宅基地资格权细化到人的确认方式，推进农村“股民”资格的明确化和法定化;三是盘活和放活宅基地和农民房屋使用权。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导农村宅基地以多种形式规范有序退出。建立宅基地有偿使用机制，合理确定宅基地和农民房屋通过转让、互换、赠与、继承、出租、入股等方式流转的适用范围、设定流转期限、途径和用途。对于历史原因造成的超标准占用宅基地，建立有偿使用制度。

3.3  借助闲置宅基地及房屋推进农村基础设施建设及产业融合发展

一是在严格保护历史文化遗产、传统村落、民族村寨、传统建筑和保持特色风貌的前提下，建立集体经济组织宅基地使用权收储机制，对收回宅基地实施集中储备、开发或复垦;二是结合新农村建设和党建示范带建设要求，利用闲置用地，推进公共交通、教育体育、医疗卫生、行政服务、居家养老、旅游休闲、生态保护、垃污处理等公共事业发展;三是鼓励集体经济组织以自营、出租、入股、联营等方式，将盘活的农村集体建设用地及空闲农房，用于发展乡村民宿、健康养老、民俗展览、创意办公、休闲农业及产业加工等一二三产业融合发展项目。

3.4  完善宅基地批后监管及加强集体经济组织的收益管理

一是发挥村民自治组织作用，建立农村集体经济组织对宅基地取得、使用、退出以及抵押担保等的审核和管理制度。建立县级农村宅基地动态管理系统，实现宅基地申请、审批、利用、流转、查处等信息的互联互通、动态管理、公开查询，强化对乡镇、村宅基地管理和实施情况的监督;二是建立农村集体经济组织收益管理制度，民主决策，合理进行收益分配。

3.5  创新金融产品和服务方式，架构农村产业化金融体系

建立现代农村金融制度，要创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快推动商业性金融、合作性金融、政策性金融的结合，构建资本充足、功能建全、服务完善、运行安全的新型农村金融体系;完善农村支付体系和信用体系建设，改善农村金融生态环境;建立县、乡、村三级的土地信托服务体系，推动土地交易的供求登记、信息发布、中介协调、指导鉴证、跟踪服务及纠纷解决;着力培育土地融资、信托等提供金融服务的中介机构，重点是发展土地信用、开办土地银行，谋求宅基地使用权及房屋所有权的保值、增值。

务农乃为国之本！坚持农村土地农民集体所有制，这是坚持农村基本经营制度的“魂”，不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。这是习近平总书记在谈到农村改革问题时多次强调的。因此乡村振兴战略导向下的宅基地制度不仅要延续宅基地集体所有制，更要在战略总要求下不断优化，从而使中国特色社会主义制度自身在农村改革和发展过程中不断完善。

参考文献：

[1]雪克来提·肖开提，迪力沙提·亚库甫.乡村振兴战略导向下的宅基地“三权分置”制度改革[J/OL].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2019（05）：1-7.

[2]刘明东，王伟.农村宅基地改革问题探析——以安徽省金寨县为例[J/OL].安徽农业科学，2019（15）：259-261+264.

[3]劉明东，王伟 .《农村宅基地改革问题探析——以安徽省金寨县为例》.文章编号：0517-6611（2019）15-0259-03.