基于ANP的高校政府采购内部控制评价研究

伍清 王策

[摘要]高校政府采购内部控制评价体系是高校对政府采购内部控制工作进行评审的依据，也是对政府采购活动进行控制的指导准则。本文从建立高校政府采购内部控制评价体系出发，基于网络分析法（ANP）建立基本评价模型，并给出评价体系的应用建议。

[关键词]高校政府采购    内部控制评价    ANP

府采购是指各级国家机关、事业单位和团体

组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，是实现公共资源优化配置的一种机制。随着我国政府对高校经费投入力度的不断加大，高校的各类采购量也在显著增加，高校的政府采购管理工作已成為我国政府采购工作中极其重要的组成部分。高校由于承担了人才培养、科学研究、服务社会和文化传承四大任务，其采购与国家行政机关的采购相比，具有自身特点：投资主体多，经费来源广;采购项目多，种类多，工作量大;专业性强;时效性强。但由于政府采购在高校推行的时间不长，总体上还存在政府采购组织机构设置不科学、内部控制制度不完善、政府采购监督力度不足、供应商管理欠佳等各种内部控制问题。

根据《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（以下简称《指南》）要求，高校应当结合学校风险评估情况，制定内部控制评价办法，开展内部控制评价工作。政府采购属于内部控制六大业务层面之一，开展高校政府采购管理内部控制评价，发现内部控制缺陷并及时加以改进，是促进内部控制有效运行和不断完善的重要措施，有利于提高政府采购资金的使用效益，有效防范舞弊和预防腐败，提升政府采购活动的组织管理水平和财政资金使用效益，提高政府采购公信力。目前，关于高校政府采购内部控制的研究还处于起步阶段，主要有政府采购管理问题与对策建议、政府采购预算管理内部控制研究等方面，有关政府采购内部控制评价指标体系的研究更少，实践中更是处于“摸着石头过河”的局面。因此，开展高校政府采购内部控制评价指标体系的构建研究具有较为重要的现实和理论意义。

一、评价指标体系的构建

高校政府采购按采购对象不同可以分为物资采购、工程采购和服务采购。依照《中华人民共和国政府采购法》规定，可按采购对象的不同采用不同的方式采购，如公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。无论采用哪种方式，政府采购的基本流程都包括建立采购组织控制、采购计划和预算、采购方式选择、供应商选择、招标评标、采购合同、采购验收、结算支付等。因此，对政府采购的内部控制，应按这一基本流程，对采购活动的各个环节加以控制。

根据《指南》要求，高校采购内部控制应当重点关注以下几方面的风险：采购申请审查不严，无采购计划、无预算，或采购计划和预算编制不合理，可能导致资源的重复购置或闲置浪费;采购方式不合规，招投标或定价机制不科学，供应商选择不当，授权审批程序不规范，可能导致采购货物和服务质次价高，出现舞弊或遭受欺诈;合同对方的主体资格和履约能力等未达要求，采购合同存在重大疏漏或欺诈，可能导致高校合法权益受损;政府采购验收不规范，付款审核不严，可能导致采购货物、资金损失或信用受损;采购结束后售后服务不到位，与采购相关的档案保管不当或丢失，可能导致学校无法享受应有的权利或支付额外费用，造成学校利益受损。

对高校政府采购的具体内容及内部控制关键点的分析，可以明确高校政府采购内部控制的基本目标，即对高校政府采购全过程中关键环节控制情况进行评价，实现并促进高校政府采购活动得到有效控制。因此，高校政府采购内部控制评价指标选取应满足全面性、重要性、适应性、问题导向性等基本原则。根据COSO内部控制框架和我国相关内控规范的基本要求，主要从五个维度对高校政府采购进行评价：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督，并将其作为评价体系的准则层。

高校政府采购评价体系指标层，从上述五个维度的准则层出发，结合高校政府采购的目标和实际情况选取15项指标（见表1）。

（一）控制环境

主要考虑三项指标：组织架构（F1），指高校政府采购是否设置了专门的采购管理机构或明确归口管理部门，合理设置各岗位人员的职责权限，确保不相容岗位相互分离、相互制约;工作流程（F2），针对高校政府采购的不同对象、不同方式是否明确了各项工作活动的基本流程，采购活动中的各流程工作任务是否健全;制度环境建设（F3），高校是否根据政府采购的组织架构和工作流程，建立了完善的内部控制制度体系。

（二）风险评估

这一维度体现了采购部门及相关部门判断采购风险发生以及防范应对风险的综合能力，从根本上决定内部控制风险评估的水平。包括两项指标：风险识别与评估机制（F4），高校是否建立了完善的风险评估机制，是否对政府采购整个业务流程进行风险分析和识别，找出关键的环节，并对风险进行评估和分类;风险防范措施（F5），风险管理体系下，针对重大风险、重要风险及一般风险是否有相应的防范措施。

（三）控制活动

按照高校政府采购活动的基本流程，评价各项工作的实施情况，具体评价指标有五项：计划与预算制订（F6）、采购与招标（F7）、合同签订与管理（F8）、预算审批及付款（F9）、验收与保管（F10）。

（四）信息与沟通

一方面应满足采购活动中必要的信息披露，另一方面要考虑政府采购活动中涉及的各业务部门或监管部门之间的信息沟通与协调，同时应对信息交流的有效性进行评价。这一维度下包含三项指标：信息公开与披露（F11）、各部门沟通协调机制（F12）、信息沟通的有效性（F13）。

（五）内部监督

内部监督是内部控制的重要环节，是否建立了完善的监督评价机制以及内部监督的效果是这一维度评价的主要内容，具体评价指标有两项：监督机制（F14）、监督机制实施的有效性（F15）。

二、评价模型及方法

现有事业单位内部控制评价的研究中，很多学者应用层次分析法（AHP）计算出权重，再结合专家打分给出量化的评价结果。而在AHP方法中，同一层次的指标内部是相互独立的，即同一层次中任意两个元素不存在相互依赖的关系，这一属性不符合高校政府采购内部控制评价指标体系的实际情况。在上述高校政府采购内部控制指标体系中，五个准则层以及各指标间存在相互联系和彼此影响的现象，因此，本研究引入网络分析法（ANP）来解决内部结构中具有相互依赖和相互影响关系的决策和评价问题，克服了AHP法的缺陷，考虑到各个指标之间的相互依赖性，将系统内部各个元素的关系用一种网络结构的方式表现出来，使结果更为有效。ANP法将系统分为控制层和网络层，控制层包括决策目标和决策准则，决策准则对上隶属于决策目标，对下控制着每个网络结构。网络层由相互依赖的元素组成，这些元素既可以是元素集的内部依存，也可以是不同元素集之间的外部依存。结合ANP结构的基本特征，绘制高校政府采购内部控制的ANP结构示意图（见图1）。

为确定高校政府采购内部控制的ANP结构内网络层中，15项指标间的相互影响关系，通过邀请三位专家进行小组讨论，确定了各评价指标的关联关系（见表2）。

ANP方法赋权的核心是构建并计算超矩阵，具体实施步骤包括：基于网络模型中各要素间的相互作用，进行两两比较;确定未加权超矩阵（基于两两判断矩阵，使用特征向量法获得归一化特征向量值，填入超矩阵列向量）;确定超矩阵中各元素组的权重（保证各列归一）;计算加权超矩阵;计算极限超矩阵;（使用幂法，即求超矩阵的n次方，直到矩阵各列向量保持不变）。这是一种非常复杂的计算过程，运算难度很大，本研究应用Super Decision软件进行网络结构的绘制和计算。

首先將表2中的相互关系录入Super Decision软件，绘制高校政府采购内部控制的ANP网络结构图（见图2）。继续与三位专家进行第二轮小组讨论，判断网络结构中各要素间的两两关系，并将基础数据录入软件，数据通过了一致性检验，最终各指标重要性计算结果见表3所示，这构成了高校政府采购内部控制评价的权重体系。从这一结果可以看出，指标权重超过8%的依次有工作流程（F2）、合同签订与管理（F8）、制度环境（F3）、监督机制实施的有效性（F15）、风险识别与评估机制（F4）、预算审批与付款（F9）、采购与招标（F7），这些内容是开展政府采购内部控制评价时重点关注的内容。

尽管构建了高校政府采购内部控制的评价指标体系及其权重，但为实现具体的综合评价，仍需审计部门或评估专家对指标所描述的各控制事项进行综合打分。建议采用百分制办法对指标进行评分，然后结合权重体系计算最终得分。根据评价结果，可把内部控制的有效性分为完全无效（0—20分）、基本无效（20—50分）、一般有效（50—70分）、比较有效（70—90分）、非常有效（90—100分）五个等级，并提出管理建议。

（作者单位：重庆大学，邮政编码：400044，电子邮箱：wuqingscsd@163.com）

主要参考文献

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