中国清理规范公务员津贴补贴工作的回顾与思考

[摘要]本文分析了2005年前出现的公务员分配秩序失范的现象及其原因，回顾了清理规范津贴补贴工作的开展过程，总结了清理规范工作的成效和不足。在此基础上，对公务员工资管理问题进行了深入思考。出现工资分配秩序混乱的根本原因，是集中统一的工资管理体制不适应改革开放后的社会环境。从改革开放四十年的实践看，把一定的工资确定权赋予地方，这是市场经济的要求，是大势所趋。但是下放工资管理权的前提是地方必须形成工资决策的制衡机制，而从目前看，把工资政策交由地方人大讨论通过是最好的办法。

[关键词]公务员;津贴补贴;管理体制

[中图分类号]D630

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2019）02-0039-13

公务员队伍是治国理政的主体和骨干力量，是党的干部队伍的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对于深化干部人事制度改革、加强新时期干部队伍建设提出了一系列新思想新观点新要求，就深化公务员管理改革作出一系列重大决策部署，为我们在新时期深入推进公务员管理工作指明了正确方向、提供了根本遵循。十八届三中、四中全会对深化干部人事制度改革、完善公务员制度作出明确部署。习近平总书记强调，要紧密结合干部工作实际，认真总结，深入研究，不断改进，努力形成体系完备、科学规范、有效管用、简便易行的制度机制。2005年我国开始了一场清理规范公务员津贴补贴的重要工作。这次大规模的清理规范公务员津贴补贴的工作，持续了10年之久，一直到2015年才基本结束。这场清理规范公务员津贴补贴的活动，是我国公务员工资制度历史上的一个重大事件，对我国公务员的工资分配制度、工资管理体制、工资收入分配的观念、地区和单位之间的工资关系，都产生了非同寻常的影响。

一、清理规范公务员津贴补贴工作的起因

根据我国的公务员工资管理制度，公务员的工资、津贴、补贴、加班费、奖金都是由国家统一管理的。地方和部门没有自行出台与公务员工资待遇相关政策的职能和事权。尽管在这个制度下，也不时有违规发放津贴补贴和奖金的行为，但都是个别地区的个别现象，而且很快得到制止和纠正。但是，从上世纪90年代末起开始出现自行发放津贴补贴的现象。开始时，只是少数地区发，少数单位发，后来发展成为全国的普遍现象，大部分地区、部门、单位都发。进入新世纪后，自行发放津贴补贴的现象越演越烈，津贴补贴水平越发越高，且相互攀比，有的地区津贴补贴已经成为公务员工资收入的主要部分。这些津贴补贴大都没有文件依据，毫无章法，差距巨大，极不合理。大致有以下几个特点。

第一，津贴补贴发放混乱。这次出现的大规模自行发放津贴补贴完全没有统一的要求和规定，各个单位、各个部门、各个地方甚至各个办公室都可以发，发放水平、发放方式、资金来源等都完全自行决定。资金来源渠道比较复杂，包括挤占财政预算拨款、预算外资金收入、从所属事业单位和后勤服务中心集中收入、利息收入、国有资产经营收入、书刊杂志劳务收入等。福利费用来发、工作经费用来发，有的贫困地区甚至把教育经费也用来发。这些津贴补贴出台方式也各不一样，正式一点的有政府发文或者会议布置，也有的什么文件也沒有，就是一个口头传达或者电话通知就开始发放。

第二，津贴补贴项目繁多。根据2015年全国清理的情况，各地区、各部门、各单位以各种名目自行发放的津贴补贴项目达数百项之多。不同的地区、不同部门、不同单位自行发放的津贴补贴项目完全不一样，少则五六项，多则十几项，甚至几十项。这些津贴补贴名称，有与物价相关的，有与改革相关的，有与岗位和职务相关的，有与工作条件相关的，有与绩效考核相关的，有与交通相关的，有与通讯相关的，有与住房相关的，有与加班相关的，有与气候环境相关的，五花八门，名目繁多，随意性极大。

第三，津贴补贴水平逐步攀高。个别地区开始发放时，还有顾虑，发放水平较低，后来随着自行发放津贴补贴成为各地普遍现象后，发放水平不断升高。而且各地之间相互攀比，想方设法提高自己的津贴补贴水平。到2005年国家进行统一清理的时候，很多地区自行发放的津贴补贴就已经普遍超过基本工资的水平，公务员工资收入中基本工资与津贴补贴明显倒挂，工资结构严重扭曲。换一句话说，就是在公务员的收入中，地方或单位发的钱已经超过了国家统一发的钱了。这不能不说是一个非常严重的问题。而且经济越发达、收入状况越好的地方和单位，津贴补贴发放水平越高，占工资收入的比重越大。在一些津贴补贴水平高的地区，当时的基本工资人均仅一千多元，而津贴补贴水平已经达到一万多元，津贴补贴达到基本工资的10倍以上。

第2期

何宪中国清理规范公务员津贴补贴工作的回顾与思考

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··中国井冈山干部学院学报2019年

第四，津贴补贴水平差异巨大。各省份津贴补贴平均水平相比，最高是最低的近10倍。同一省份内部，不同层级政府机关津贴补贴平均水平相比，最高是最低的近4倍;省内各县级机关津贴补贴水平相比，最高是最低的近50倍。同级政府不同部门的津贴补贴平均水平，在京中央国家机关各部门中最高是最低的6倍左右，有的省直机关各厅局中最高是最低的13倍左右。同城不同待遇的情况普遍存在，一般来说，省直机关低于省会城市机关，在京中央国家机关低于北京市机关。同一地区不同部门之间、不同地区之间不合理的收入差距越来越大，社会各界反映强烈。

在中国现有的体制下，怎么会出现地方和部门大规模地违反规定发放津贴补贴呢？这有特定的历史背景和原因，也有一个逐步发展的过程。[1]

第一，中央文件有放权的相关表述，集中统一管理工资政策有所松动。

长期以来我国公务员的工资与干部管理政策一样，实行的是严格的集中统一管理体制和政策。中央对工资管理得很严，地方基本没有建立工资项目和提高工资水平的权力。改革开放后，多种经济成分出现、国有企业放权搞活，整个经济发展加快。在一些经济发展较快的地区，企业工资随着当地经济发展迅速提高，而公务员的工资却由中央统一管理且增长缓慢，因此，在经济发展较快的沿海地区，公务员工资明显低于企业职工工资。当时中央财力有限，要统一给全国公务员以较快的速度提高工资还有困难，就是增长也是兼顾全国各个地区的情况，很难满足经济发展较快的地区的需要。于是，在1993年工资制度改革文件中出现了一个非常重要的提法，即“允许省、自治区、直辖市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小机关工作人员工资水平与当地企业职工工资水平的差距”[2]P67。这在集中统一管理的体制下，开了一个很大的口子，相当于把部分工资的管理权交给了地方，可以说是工资管理体制的一次重大调整。与此同时，也是在1993年，国家进行了财政体制的重大改革，实行了分灶吃饭的财政制度，使地方自行增加工资有了财政体制上的支持。这是有史以来，我国第一次以文件的形式明确地方有自行提高工资的权力。尽管这项政策在后来并没有大张旗鼓宣传，也没有出实施办法，但由于文件上有这样的规定，至少地方自行出台工资方面的政策，已不算完全违规。

第二，地区工资类别取消后，地区津贴未能建立起来。

1993年，根据新出台的《国家公务员暂行条例》的要求，公务员进行了一次大的工资制度改革。这次改革，废止了1985年建立的以职务为主要内容的结构工资制，建立了新的职级工资制。这次改革还有一个重要的内容，就是要建立新的地区附加津贴制度。我们知道，从建国初期起，我国就建立起了工资区类别制度，即根据各地的物价和生活水平，把全国划分为11个类别的工资区，每个工资区的工资标准不一样。用这个工资类别区制度来解决不同地区的经济发展水平和物价水平的差异。但是改革开放后，沿海地区经济迅速发展，物价水平和生活水平都与其他地区拉开了差距，而且不断在发生新的变化。原来的11类区的工资标准，很难适应改革开放后经济社会发展的新情况。因此，1993年工资制度改革，决定取消11类工资区制度，建立新的处理新的地区工资关系的制度——地区附加津贴制度。但是，由于种种原因，1993年工资制度改革后，新的地区附加津贴制度一直未能建立起来。在这样的情况下，一些经济发展较快地区公务员的工资收入明显低于当地经济发展水平，而又得不到相应的制度补偿，理所当然地就运用“地方财力安排一些工资性支出，用于缩小机关工作人员工资水平与当地企业职工工资水平的差距”的政策，自行建立相应的津贴补贴，尽可能让当地公务员的收入适应经济发展水平的提高和物价变化。

第三，经济发展比较快，但工资没有正常增长机制。

我国的公务员工资制度从建立之初就没有形成正常的工资增长机制，经过多年的努力，我们解决了晋升职务提高工资和年度考核合格提高工资档次的问题，但随着社会经济发展提高基本工资标准的问题一直没有解决。改革开放以来我国经济一直处于较快的发展水平，但基本工资标准提高却没有跟上。从1993年工资制度改革到2006年工资制度改革之间的13年间，一共调整了5次工资标准，每次幅度都不大，公务员的月基本工资一共增长了370元。而从2006年工资制度改革到2013年，国家没出台任何调整工资的政策，7年间一直没有提高过基本工资标准。在经济快速发展、国民收入和财政收入成倍增长的情况下，基本工资不能正常增长，这对于保障公务员的生活水平和激励公务员努力工作，都会带来严重的问题。因此，要使公务员的工资收入跟上经济发展和物价变化的情况，基本工资不能正常增长，工资的其他部分就会出现较快增长的情况。从这个角度看，地方自行增加工资提高收入，也有一定的合理性。

第四，中央及相关管理部门没有进行制止，采取了容忍态度。

在我国公务员工资管理的历史上，也有过地方擅自发放奖金和津贴补贴的现象，但很快就由中央或相关部门发文件和采取相应措施，及时予以制止了。比如，1991年12月，针对部分省市以各种名目建立或提高目标责任奖、职务津贴、地区性津贴、节约奖、挂钩奖等工资性补贴的问题，国务院发出紧急通知，要求“凡以各种名目建立和提高机關、事业单位工资性补贴的，从本通知下发之日起，即行冻结，暂停发放”。态度是坚决的，要求是明确的。而这一次，由于前面所讲的三个原因，中央及相关部门对自行发放津贴补贴的行为采取了容忍的态度。在地方自行发放津贴补贴的相当长的时间里，中央相关部门对此事既没有发文进行制止，也没有过明确的表态。不仅如此，中央的各个部门也一样面临工资不能正常增长，工资与经济发展和物价上涨不相适应的情况，因此，中央各个部门也程度不同地发放各种类型的津贴补贴。发放情况也和地方一样，没有统一的规定，各个部门各自根据情况确定发放数额，有的部门发得高，有的部门发得低。

自行发放津贴补贴的现象引起了各方面的强烈反映。大家认为，自行发放津贴补贴的泛滥，冲破了长期以来对机关事业单位工资的统一管理，造成了制度的扭曲，思想的混乱，收入不公，腐败滋生。从2000年开始，部分地方陆续对公务员津贴补贴进行了规范，并把规范后的津贴补贴称为“阳光工资”。各地的做法上不尽相同，有的规定了统一的津贴项目和标准;有的将单位发放的津贴补贴公开透明，加强资金监管;有的实行“抽肥补瘦”，对发放水平过高的单位征收一定比例的调节金。为了确保规范的效果，这些地方都制定了严格的监督制约机制和责任追究制度。从这些地方规范津贴补贴的实施效果看，普遍实现了公务员工资收入的规范管理，避免了单位之间不合理的工资收入差距，有利于转变政府职能和加强公务员队伍建设，促进党风廉政建设。各方面普遍形成了一个共识：规范津贴补贴势在必行，规范比不规范好，早规范比晚规范好，越晚越被动。

二、清理规范公务员津贴补贴工作的正式启动和展开

2005年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于严肃纪律加强公务员工资管理的通知，要求各地区各部门自通知下发之日起，一律不准以任何借口、任何名义、任何方式在国家统一工资政策之外新设津贴、补贴、奖金项目，一律不准提高现有津贴、补贴、奖金的标准和水平;一律不准以现金或其他任何形式发放新的福利。凡违反上述规定的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序一律先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。紧接着，2005年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于做好清理规范津贴补贴工作的意见，正式拉开了规范公务员津贴补贴工作的帷幕。

清理规范津贴补贴工作大致经过了以下几个阶段。

（一）清理已经发放的各类津贴补贴

按照党中央、国务院的部署和要求，从2005年下半年开始，各地区、各部门对自行发放的津贴补贴进行清理，主要任务是清理自行出台的津贴补贴项目、标准及资金来源，摸清收入来源、支出去向、账户情况和津贴补贴发放水平。清理津贴补贴时，将自行发放的各种津贴补贴划分为四大类：一是生活性补贴，指根据当地生活费用指数和物价水平等因素确定，与公务员生活需要有关的津贴补贴，如节假日补贴、物价补贴、菜篮子补贴、伙食补贴等;二是工作性津贴，指根据工作岗位职责需要确定，与公务员工作有关的津贴补贴，如职务补贴、工作津贴等;三是改革性补贴，指根据福利制度或职务消费货币化改革需要确定，与职工福利有关的津贴补贴，如住房货币化改革补贴、供热采暖货币化改革补贴、物业管理货币化改革补贴、公务用车改革补贴等;四是奖励性补贴，指根据工作人员工作业绩考核情况确定、以货币形式向职工发放的津贴补贴或奖金，如目标考核奖、地方政府奖励等。

各地根据中央的要求制定了具体实施方案。比如辽宁省实施方案提出，清理规范津贴补贴的具体项目包括：各级政府及其人事、财政部门在国家统一规定的津贴补贴项目之外，自行出台的工资性津贴补贴和奖金项目;各部门和单位在国家和当地政府统一规定的津贴补贴项目之外，自行出台的工资性津贴补贴和奖金项目。单位自行出台的津贴补贴，包括内部以各种名义定期或一次性发放的奖金、补助费等，主管部门为所属单位及各地区发放的达标奖、竞赛奖、目标奖等。清理津贴补贴要按照“分级负责、下管一级、逐级上报”的原则，做好自查自报、审核汇总、核査情况、清理单位账户和资金、规范国有资产管理、测算资金六个方面工作。[3]

通过这次清理核查，基本摸清了地方、部门和单位自行发放津贴补贴的情况。从总体上看，清理工作是严肃认真的，各个单位都如实填报了自己的津贴补贴发放情况，汇总后，使中央基本掌握了全国津贴补贴发放的水平、种类、方式及资金来源。尤其是对各地发放津贴补贴水平的掌握，对规范工作具体政策的制定和工作的开展起到了重要作用。当然，在清理过程中，也有部分地区和单位在填报时，有一定水分，希望清理时高报一些，为后来津贴补贴的增长留下一些空间。但这只是少数地区。清理结果基本反映了全国津贴补贴发放的总体情况。

（二）同级政府实行同一津贴补贴标准

规范工作从同级政府实行统一津贴补贴标准开始。在同一政府的不同部门和不同单位，因职能和权力不一样，能支配的财力不一样，发放的津贴补贴水平高低悬殊，非常不合理。因此，中央规范津贴补贴方案对此提出了明确要求：对同级政府不同部门之间的津贴补贴水平差距，主要采取行政手段坚决予以消除，逐步使公务员津贴补贴水平与单位占有的国有资产和掌握的行政权力彻底脱钩。在统一各个部门津贴补贴标准的同时，实行了财政的严格“收支两条线”管理，从根本上切断各单位自行发放津贴补贴的资金来源，实现个人收入与单位占有的国有资产和掌握的行政权力脱钩，各项政府非税收入应上缴国库或财政专户。同时，财政部门对行政事业单位国有资产实行统一管理，各部门按规定发放的津贴补贴，通过预算予以安排。[4]

同一政府内不同部门的津贴补贴水平不同，早就引起了公务员的普遍不满。同样是处长，负有同样的责任，就是因为所在的部门不同，津贴补贴标准就不一样，工资收入差距就很大，这很不合理。而这种差距又常常是与部门的职能联系在一起的。凡是有收费项目的，掌握着资金和资产的，津贴补贴水平就高，而没有什么权力没什么资产的部门，津贴补贴水平就低。这种把占有的国有资产和掌握的行政权力与工资收入挂在一起的做法，严重违背了国家机关的工作性质和公务员收入分配的原则，不仅导致收入分配不公，而且很容易滋生腐败。中央的这一要求一出，立即受到各方面的拥护，迅速得到认真贯彻落实。

实际上，在中央部署开展规范津贴补贴工作以前，广东和北京就已经率先开展了统一部门津贴补贴标准的工作。广东进行规范后，认为削峰填谷，把高的减下去，把低的補上来，实现了公平分配，但并没有增加地方的财政负担。北京直接提出和实行了3581的政策标准，即科级干部每年3万元，处级干部每年5万元，司局级干部每年8万元，省部级干部每年10万元。增加了透明度和合理性，得到了广大公务员的拥护和支持。[5]

规范津贴补贴工作开始以后，很多地区采取了强有力措施，一步实现了同一政府各个部门、各个单位的同样职务同样的津贴补贴标准。但也有的地区由于部门和单位津贴补贴水平差别较大，采取了制定方案、分步到位的办法。中央政府的部门较多，情况比较复杂，在清理现有津贴补贴水平之后，把所有的部门分为限高、稳中和托低三个类型，并参考了北京市的标准，制定了控制水平、起步水平、过渡水平及相应标准。在这个基础上，采取了分三步走的办法来进行规范。第一步，限高部门津贴补贴实际发放额高于相应职级控制水平津贴补贴标准的，执行相应职级控制水平津贴补贴标准;低于相应职级控制水平津贴补贴标准的，按实际发放额发放。托低部门执行相应职级起步水平津贴补贴标准。稳中部门按实际发放额发放。第二步，津贴补贴实际发放水平低于过渡水平的部门，执行相应职级过渡水平津贴补贴标准。第三步，按照北京市市直机关和各省省直机关津贴补贴平均水平的一定比例测算确定在京中央和国家机关在职人员统一的津贴补贴水平及各职级津贴补贴标准，实现各部门在职人员执行统一的各职级津贴补贴标准。

由于各地的津贴补贴水平不一样，各地制定统一的职务发放标准也不一样。因此，对各地规范的要求是，要按职务适当拉开差距，但垂直压缩率不能高于3，即在一级政府内部，规范后的最高职务和最低职务津贴补贴标准差别不得超过3倍。

（三）缩小不同地区津贴补贴水平的差距

解决不同地区津贴补贴水平差距过大的问题，是清理规范津贴补贴的重要目标。规范津贴补贴相关方案提出，要以经济手段为主调节不同省份之间的收入差距，按照下管一级的原则，逐步将不同地区津贴补贴水平差距控制在合理的范围内。

当时清理出来的津贴补贴的实际水平，高的地区大大超过了中央考虑的津贴补贴调控线。为了不对这些地区公务员的收入造成过大的影响，中央对于津贴补贴水平过高、又有财力继续发放的地区采取征收调节金的办法。调节基金实行分档征收的办法，人均津贴补贴水平高于调控线的省份，按照分档累进办法征收调节基金。具体办法是，对年人均津贴补贴水平超过调控线、不到调控线2倍的部分，按照20%的比例征收;超过调控线2倍、不到调控线3倍的部分，按照60%的比例征收;超过调控线3倍以上的部分，按照200%的比例征收。这个办法出台后，虽然只有个别省市交纳了调节金，但调节金制度的建立，对抑制津贴补贴水平的增长起到了重要作用。

缩小不同地区津贴补贴水平的差距，一方面需要抑制高水平的地区津贴补贴的增长或降低相应水平，另一方面则需要提高津贴补贴水平过低的地区的标准和水平。但各地自行发放的津贴补贴是由各地自有财力决定的，即使在规范的过程中，各地的做法也是上级政府原则上不对发放津贴补贴进行财政转移支付。但后来发现，如果不对财力较差的地区进行财政补贴，地区之间的差距就无法解决。比如2010年广州市的萝岗区已经达到每月14262元的水平了，而广东茂名的化州市每月才343元，差距达42倍，靠化州当地的财力，要把差距缩小到合理的程度难度极大。因此，广东省对此项工作专门立项，对收入水平低、政府财力弱的地区给予财政补贴，把上级财政的支持和本级财政的努力结合起来，在控制高收入水平地区增长的同时，加快提高低收入地区的水平，逐步缩小地区之间的差距。

缩小不同地区津贴补贴水平的差距，比实现同级政府的同职务同标准难度相对较大。主要原因是，实现同级政府的同职务同标准，是在一级财政内部，是可以本级政府的财力可以直接实现的。而不同地区的津贴补贴水平涉及的是各个地区政府的财力，缩小差距的前提是低水平地区的财力增加和上级财政的支持和补助。而财力的增加不是一下子能实现的，上级财政的补助也不可能一下子大幅度增加。因此，缩小地区之间津贴补贴水平的差距经历了一个较长的过程。

（四）实现津贴补贴同城同待遇

同城同待遇是指同一城市中的不同层级的政府，职务相同津贴补贴水平应当相同。比如在省会城市，省直机关、市直机关、区直机关同样职务应当享受同样的津贴补贴标准。同城待遇本来不是一个问题，同在一个城市中，大家的环境条件是一样的，物价水平也是相同的，因此，无论是生活性津贴还是工作性津贴，同样职务同样的水平都是应当的。但是由于未规范之前，同一城市不同层级政府的津贴补贴水平差距较大。在规范的过程中，矛盾比较突出的是省会城市中的省直单位和市直单位的关系，以及首都的北京市的单位和中央的单位的关系。一般情况是，市直单位的津贴补贴水平高，省直单位的水平低;北京市直单位的水平高，中央单位的水平低。从财力上来说，省政府的财力只负责省直机关公务员的津贴补贴，实现同城待遇是没有问题的，中央政府也是这个情况。但是省级政府的直属单位水平一下子提得太高，对全省各地市的水平有直接的影响，因此，同城同待遇在规范津贴补贴工作中，是放在最后解决的一个问题，直到规范津贴补贴工作接近尾声，这个问题还没有完全解决。

同城同待遇一般分两步走。第一步实现两个50%。即省直机关津贴补贴水平低于市直机关的，其津贴补贴的水平50%根据市直机关津贴补贴水平来定，50%根据其他地市津贴补贴平均水平来定。中直机关的则是50%根据北京市的津贴补贴水平来定，50%根据其他省（直辖市、自治区）直单位的水平来确定。第二步，在这个基础上，逐步实现同城同待遇目标。在规范工作基本结束时，全国大部分地方实现了同城同待遇，但也有几个省是在规范津贴补贴面上工作结束后，省直机关才逐步达到市直机关的水平，而中央政府一直到2016年才基本达到了北京市的规范津贴补贴水平。

在规范津贴补贴过程中也遇到不少的问题。

一是如何避免津贴补贴水平过快增长。清理规范津贴补贴目的之一，就是要控制津贴补贴的过快增长。但是，在规范的过程中，又无法做到津贴补贴水平完全不增长。一方面，同一级政府要统一各个职务的津贴补贴标准，不可能把津贴补贴水平统一到最低的单位的水平。实现同样职务同样津贴补贴水平的目标，就需要有一定的津贴补贴水平增长量。另一方面，许多地区原来并没有发放，或者发放的水平很低，突然要清理“现有的水平”，都一般报的水平比实现水平要高，报了后再逐步到达上报水平。这也是导致了津贴补贴水平上升的一个原因。对后一个问题，由于大都是津贴补贴水平偏低的地区，提高这些地區的水平，才能缩小地区之间的差距。所以对这些地区的水平增长，一般都采取了默认的办法。前一个问题则处理的方法则有所不同，要求尽可能合理确定统一的标准，通过部门之间的“削峰填谷”来实现同一职务同一标准的目标。

二是如何确保义务教育教师的工资收入水平。根据《中华人民共和国义务教育法》规定，义务教育教师的工资不得低于当地公务员的平均工资水平。而规范公务员的津贴补贴是从公务员开始的，在没有规范之前，公务员的津贴补贴是暗的，规范后，由暗变明。这时，义务教育教师的工资与公务员就出现了较大的差距，引起了老师的不满，甚至上访罢课。国家紧急研究这个问题，在2008年出台义务教育学校实施绩效工资的意见，规定按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定绩效工资水平。因为教师的基本工资水平和公务员基本相同，实际绩效工资水平就和公务员规范后的津贴补贴水平相同。在区县一级的基层政府，义务教育老师的数量占公职人员的大头，因此义务教育学校绩效工资政策出台，给区县财政带来了极大的压力。

三是如何帮助财力弱的地区提高津贴补贴水平的问题。津贴补贴水平低的地区，一般是经济不是很发达的地区的区县。规范前各地的津贴补贴水平，是各地财力的体现。而要解决各地津贴补贴水平差距过大的问题，实际就是要解决经济不发达地区的财力问题，尤其是县一级的财力不足的问题。清理出来的自行发放津贴补贴的水平，就是各地财力允许的津贴补贴水平。要缩小地区间的津贴补贴水平的差别，不提高水平偏低地区的津贴补贴水平是不可能的，但水平偏低的地方又没有财力来提高津贴补贴标准。因此，实际工作中，采取了上级财政给予适当支持，本级财政也努力想办法的方法，逐步提高经济不发达地区县一级的津贴补贴水平。

四是如何防止一些地区突破审批水平提高标准的问题。尽管国家多次发文要求严格按审批的标准发放津贴补贴，但是一些财力强的地区和单位仍然在审批之外发放津贴补贴。在规范的过程中，中央不断派出工作组、检查组到地方进行检查，也要求省市加大监督检查的力度。2013年，负责这项工作的6个部门，即中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人力资源社会保障部、审计署组成了6个检查组，对6个省会城市和副省级城市进行了检查。检查发现，各地违规发放规范外的津贴补贴、奖金或提高规范津贴补贴标准的现象比较普遍。后来采取了约谈相关省市领导、向相关的省级政府下达整改要求等措施，取得了一定效果。但这个问题比较复杂，在中央八项规定出台后，每次全国通报违反八项规定的问题中，仍然还有一些是违规发放津贴补贴的。

三、对清理规范公务员津贴补贴工作的评估

对涉及全国各个地区、各个部门、各个单位情况极为复杂的自行发放津贴补贴，能够有效地进行清理规范，基本达到预期的目的，这是一件非常不容易的事，应当予以充分肯定。

一是组织和实施工作比较得力，确保清理规范工作有序进行。清理和规范津贴补贴，是一个涉及地方和公务员利益的复杂工作，是一件“动别人奶酪”的事。中央把这项工作交给了中纪委、中组部、监察部、财政部、人事部和审计署。除了管理公务员工资收入的财政部、人事部外，把其他4个单位放进来，特别是把中纪委作为牵头单位，主要是为了增强这项工作的严肃性、权威性、准确性。应当说，在党中央、国务院的领导下，这6个部门认真努力、工作严谨、考虑周全、稳步推进，虽然比预期的时间长了一些，但把这么难的工作顺利完成，各方面基本认可，是非常不容易的。回顾整个清理规范津贴补贴工作，方案科学，实施认真，要求严格，对遇到问题的处理得当。

二是在规范中实行分级管理，注意发挥了地方政府的作用。这次规范津贴补贴工作，从最初的方案开始，就注意了分级管理。工作方案提出“两个积极性”：即发挥中央和地方两个积极性。首先，坚持中央的统一领导，有关部门按照中央确定的指导思想、工作目标和基本要求，研究拟订规范津贴补贴的具体政策措施，审核省、自治区、直辖市政府改革规范方案和省直机关规范津贴补贴实施方案，并做好督促检查工作。同时，研究提出中央国家机关规范津贴补贴的具体实施方案。其次，充分发挥地方的积极性和主动性。工作中坚持“下管一级”的原则，即中央负责对省直机关津贴补贴进行调控管理，省、自治区、直辖市以下各级机关津贴补贴调控管理由省、自治区、直辖市政府负责。省、自治区、直辖市政府要根据当地情况，制定本省、自治区、直辖市规范津贴补贴实施方案，对本辖区不同地区之间的津贴补贴水平进行合理调控，严格管理，将差距控制在合理范围以内。同时，要坚决维护中央政令的权威性和严肃性，同中央保持一致。

在实际工作中，中央管理省直单位和省会城市的津贴补贴的清理和规范，省级政府负责地市和区县的清理和规范工作。其中有的省又把区县的清理和规范交给了地市，省只管理地市的清理和规范工作。这种管理上的改革和放权，使中央得以集中精力把整个清理规范工作的政策和总体方案制定好，把省直和省会城市管理好，把中央直属单位的清理规范工作做好。地方则在中央政策的总体要求之下，合理确定地市和区县的津贴补贴水平，做好相关的工作。这种管理权的下放，对积极和有效推进清理和规范工作起到了重要作用。但规范工作结束后，基本又回到了原来的体制，中央不调标准，省里也不调地市的标准。

三是基本实现了设定的目标，达到了预期的目的。首先，规范了公务员的津贴补贴标准。把原来各自发放的五花八门的津贴补贴，在每一级政府和每一个城市实现了同职务同标准，且实现了把津贴补贴也同基本工资一样，纳入统一的财政账户统发。一个省内的标准也明显减少，一般根据地区发展水平，把全省分為三到五个标准不等。其次，整顿了公务员的收入分配秩序。原来谁都可以发放，什么钱都可以用来发放，通过什么渠道都可以发放的混乱局面得到彻底改变。特别是在中央八项规定下发之后，各个单位擅自发放钱物的问题，得到了根本性的遏制。第三，缩小了公务员的地区收入差距。通过控制高水平地区的增长和提高低水平地区的标准，公务员的地区收入差距明显减少。地区之间的津贴补贴水平差距，从几十倍下降到了几倍。第四，提高了公务员的工资收入水平。通过规范公务员的津贴补贴，提高了整个公务员队伍的工资水平，特别是艰苦边远地区的公务员和基层公务员的收入水平。

但就清理规范工作本身来说，也有一些不足的地方。

第一，对统筹事业单位的收入预计不足。长期以来，我国的机关和事业单位的工资都是国家统一安排的，工资增长的幅度基本相同，调整工资的时间安排也完全统一。在进行公务员清理规范津贴补贴时，考虑到事业单位发放津贴补贴的情况比机关更加复杂，事业单位工作人员没有与公务员同步开展津贴补贴的规范工作。但是公务员清理规范津贴补贴既是一个由暗翻明的工作，也是一个在规范过中水平逐步提高的过程。而且，公务员规范津贴补贴的时间又比原计划的长。因此，在这么长的清理规范公务员津贴补贴过程、也是公务员收入逐步提高的过程中，不同步考虑事业单位是不合适的。特别是津贴补贴由暗翻明后，在工资中占那么高的比重，不考虑事业单位就会造成事业单位工资低一大块，那肯定是不行的。因此，原准备公务员规范津贴补贴工作结束后再考虑事业单位清理津贴补贴并实施绩效工资，根据实际情况及时对安排进行了调整。在公务员清理规范工作尚在进行中，就于2008年出台义务教育学校实施绩效工资的意见，2009年出台了公共卫生和基层医疗卫生事业单位绩效工资办法，2011年出台其他事业单位绩效工资的办法。实际上就是把事业单位的绩效工资水平与机关的规范津贴补贴水平在时间上基本统一起来，但是由于对事业单位的规范津贴补贴和实施绩效工资研究和准备不足，对事业单位实施绩效工资的资金准备不足，事业单位工资的一些矛盾至今尚未解决。

第二，对形成地区之间的合理地区工资关系研究和准备不足。清理规范之前，没有对如何形成合理的地区工资关系进行研究。采取的是先清理，后规范，最后建立地区附加津贴的工作步骤。这种做法，从工作上看比较好推进，规范的结果是既成事实，与地区附加津贴无缝连接。但是这样做的结果是，自行发放的津贴补贴实际成了建立地区附加津贴的依据，使地区附加津贴或多或少带有些对自行发放津贴补贴认可的成份，削弱了地区附加津贴的合理性、科学性、权威性和群众认可度。最好的方法，应当是在清理的同时，启动地区工资关系的研究，形成合理地区关系的基本认识和建立地区附加津贴的具体方式。建立地区附加津贴无非就是考虑不同地区经济发展水平、物价水平、社会职工工资水平、政府财力这几个因素。根据历史经验和科学的计算，把这个因素确定适当系数，形成计算地区附加津贴的公式，然后把各地区的相关数据套入公式，就得到了各个地区的地区附加津贴的水平。如果事先进行了这项研究，就可以在规范的过程中，逐步加以引导，使规范津贴补贴和地区附加津贴无缝连接起来。但是由于我们事先对形成地区之间的合理地区关系研究和准备不足，规范工作结束了，才开始考虑地区附加津贴，就会给实施地区附加津贴增加了很多难度，也可能会延长建立地区附加津贴的时间。

第三，对津贴补贴严重影响工资结构预计不足。2006年的工资制度改革有两项任务，即改革公务员的工资制度和规范公务员收入分配秩序。两项任务是同时部署、同时进行，但实际上，改革公务员工资制度的任务很快完成，而规范公务员收入进行的时间比估计的长，难度比估计的大，规范的结果也超出了预料，特别是规范后的津贴补贴水平大大超过了基本工资，造成了工资结构的严重扭曲。2000年公务员的基本工资占整个工资的56.1%，而到2013年这一比重下降到23.5%。尽管从2014年来的几次调整基本工资标准的同时，把部分津贴补贴纳入基本工资，但目前基本工资的比重仍然偏低。如果当初我们在清理津贴补贴之后，估计到了这个问题，就会把工资制度改革适当往后放，把规范津贴补贴的工作往前赶，这样，在规范后出现工资结构不合理的问题，就可以在工资制度改革时，利用新的工资制度设计和套入新工资制度这个有利的时机，从根本上解决工资结构不合理的问题。现在面临这个问题就非常被动，一方面，面临工资结构不合理，一时很难从根本上解决，使工资制度的功能得不到充分发挥;如果说要根本解决这一问题，需要进行一次工资制度改革，而上一次工资制度改革刚刚过去不久，基本制度的设计和运转都得到了大家的认可，仅仅为工资结构再改革一次，似乎动静太大，成本太高。因此，先进行清理和规范公务员的津贴补贴工作，待这项工作完成后，再进行公务员的工资制度改革就比较主动，改革时就能充分考虑规范公务员津贴补贴工作的结果，在这个基础上，建立起更加科学合理的公务员工资制度。

四、清理规范公务员津贴补贴引发的深层次思考

清理规范公务员津贴补贴工作虽然已经结束了，但是这次清理规范带来的影响却没有结束，许多问题需要我们进行深入的思考。

（一）这次公务员工资分配秩序混乱及其治理，是偶然现象还是必然出现的问题

有人说，如果我们早点建立工资的正常增长机制，如果我们早点建立地区附加津贴制度、如果我们早点进行严格的收入分配管理，就不会出现这次公务员收入分配秩序混乱了。问题可能并没有那么简单。自行发放津贴补贴只是表象，实质上是我们的工资管理体制不适应发展了的社会经济环境。

现在的一套公务员工资管理体制是在计划经济条件下建立起来的，其特点是实行集中统一管理。集中是指工资管理的事权集中在中央，地方没有调整工资和津贴、补贴、资金的权力;统一是指工资收入分配的政策全国是统一的，调整工资的时间、幅度都是全国统一的。这种管理体制在特定的历史阶段发挥了重要的作用，应当得到充分的肯定。但是从改革开放以来，社会经济环境发生了巨大的变化。一方面，我们建立了社会主义市场经济体制，随着市场经济的发展和多种所有制企业并存格局的形成，一个地区的工资已经不是国家确定，各种职业的工资收入完全由市场形成。同时，国家不再对人才进行统包统配，各类人才自主择业，双向选择，通过人才市场配置人才资源。另一方面，随着经济体制改革和权力下放，地方政府经济管理权扩大，特别1993年的财政体制改革，建立了分灶吃饭的财政管理体制，地方政府拥有了很大的财务支配权。因此，地方既有了提高公务员工资收入的必要，又有了提高公务员工资收入的可能，但是却没有提高公务员工资收入的职责和相应政策规定。在这样的情况下，地方政府努力推动经济发展，但经济社会发展了，当地职工工资增加了，物价或生活成本也提高了，地方政府却无法让为此付出努力的公务員相应提高收入。长此以往，就会影响公务员的积极性，甚至造成人才流失。因此，在当地经济发展后，地方政府总想出台政策相应提高公务员工资收入。改革开放以来，地方自行发放津贴补贴、奖金、职务补贴、加班费等的行为，一直就没有停止过。这不是哪一个领导素质低、不遵守纪律的问题，这是地方的一种普遍要求，一种普遍的行为。

改革开放以来，地方不断地冲破国家的规定发放工资、奖金和津贴补贴，国家则不断地予以制止。1985年6月有3日国务院工资制度改革小组、劳动人事部发布规定，要求对擅自调整工资和发放津贴、补贴的进行处理，对未经中央、国务院批准，擅自调整工资、实行浮动工资和发放各种津贴、补贴的，国家一律不予承认。1985年8月，由劳动人事部、财政部发出通知，要求切实控制资金的发放、严格执行津贴补贴办法、整顿劳动保险福利制度。1987年1月10日，国务院发出通知指出，目前一些地区、部门和单位仍在滥发补贴、津贴，有的扩大补贴、津贴范围或提高标准，有的自行提高退休待遇。通知要求，各地区、各部门在两个月内进行认真清理和整顿，并将项目名称、标准，适用范围和处理结果报劳动人事部和财政部。1991年12月，国务院发出紧急通知，针对部分省市以各种名目建立或提高目标责任奖、职务津贴、地区性津贴、节约奖、挂钩奖等工资性补贴的问题，要求凡以各种名目建立和提高机关、事业单位工资性补贴的，即行冻结，暂停发放，重申凡未经国务院批准，任何地区、部门和单位，均不得自行制定工资政策，不得自行建立工资性补贴或提高标准。1993年国务院厅发出通知要求，不得在国家政策规定之外，自行动用财力，额外增加工资。各级人事、财政、银行、监察、审计等部门要加强监督;凡违反政策规定，要严肃处理并追究领导者责任。1993年工资制度改革过后没有多久，历史上最严重、持续时间最久，造成问题最严重的普遍自行发放补贴的现象就开始出现了，一直到2005年，中央下决心进行清理规范，整顿收入分配秩序。

由此可见，改革开放以来的公务员工资管理史，几乎就是一部地方与中央的博弈史，地方总想自己提高收入，发津贴、发补助、发奖金;中央不停地发文件叫停，一个接一个地发，刚叫停了一次，很快又产生了新的违规。我们这次清理规范津贴补贴，并不是历史上第一次出现，只是这次问题更为严重，治理花的时间更长而已。

（二）治理是回到历史的原点，还是大胆创新适应社会主义市场经济体制的新体制

这次清理规范津贴补贴，花了10年的时间，成本是昂贵的，代价是很大的。但是清理规范后怎么办？是回到历史的原点，还是大胆创新工资管理体制，这个问题尖锐地摆在了我们面前。讨论创新工资管理体制，有几个认识需要统一。

第一，地方和部门、单位自行发放的津贴补贴性质是不一样的。我们下文件部署工作，都把地方和部门、单位发放的津贴补贴一律视为同样的无政策依据的自行发放。但实际上，地方的发放与部门、单位的发放性质并不完全一样。区分这两类发放，对于我们研究问题很有意义。从资金来源上看，地方的发放是当地经济社会发展和财政收入增长的结果，当地公务员共享本地区发展的成果具有某种合理性;而部门和单位发放则与部门和单位的职能、资产等相关，由这些因素造成部门之间收入的差距，具有不合理性。从发放对象上看，地方的发放对象是全部公务员甚至全部机关事业单位工作人员，在本地区具有公平性;而部门和单位的发放仅本部门本单位人员享受，造成同一政府内不同部门不同单位的工资收入的差距，具有不公平性。因此，地方的自行发放和部门、单位的自行发放不能混为一谈，都简单视作为违纪违规。千万不要认为，只要我们加强管理、严格纪律，自行出台政策提高工资收入的现象就会彻底消失了。实际上，规范津贴补贴之后，部门和单位自行发放津贴补贴的现象确实已经基本消失，但是地方政府自行发放津贴补贴的问题，又变成了发放年终绩效考核奖的问题重新冒出来了。

第二，治理收入分配秩序混乱的关键和重点在地方政府。地方政府是地方部门和单位的管理者，部门和单位的收入分配混乱，与地方政府的管理有直接的关系，如果地方政府要严格管理，是完全能把所属的部门和单位管住的，换一句话说，部门和地方在分配上出现的问题与地方政府直接相关。只要把地方的问题解决了，部门、单位的问题就迎刃而解了。因此，我们可不可以这么来看，部门和单位的自行发放津贴补贴是一种违规行为，可以而且应当通过加强纪律来解决，而地方自行发放津贴补贴，是一种体制问题，需要研究收入分配管理体制问题。实际上，只要各级政府都认真进行管理，违纪违规发放津贴补贴的问题，是很容易解决的。

第三，核心问题是如何让公务员工资与地方经济发展和物价及消费水平相适应。为什么建立在计划经济条件下的工资管理体制，就管不好市场经济条件下的工资呢？根本的原因是，在计划经济条件下，地区间的经济关系和工资关系是静态的，而市场经济条件下，地区间的经济关系和工资关系是动态的。就是说，在计划经济条件下，各地经济发展缓慢，物价水平相对稳定，地区间的经济关系以及由此决定的工资关系就相对稳定，中央直接来确定全国每个县的工资是可以的。1956国家建立的11类工资区制度。除了少数低类别地区适当往高类别调整以外，整个工资标准和大部分地区的类别30年没有变动。而在市场经济条件下就完全不同了，各地经济发展你追我赶，日新月异，继续由中央来确定300多个地市、2000多个县不断变化的工资水平是非常困难的，即使确定了，很快又会发生变化。中央就会不停地确定标准，不停地调整各个地区的类别，不仅要花上大量的人力物力，还会陷入矛盾和问题之中。这就是为什么1993年取消地区工资类别制度后，就提出要建立地区附加津贴制度，可是25年过去了，这项仍然制度迟迟建不起来的根本原因。用静态的办法去处理动态的经济关系和工资关系，那怎么不出问题呢？

第四，工资管理体制改革的实质是能不能给地方一定的工资分配权。地方政府主导当地经济发展，需要一定的收入分配权。有人说中国经济快速发展的原因之一是地方政府在经济发展中的重要角色，甚至称之为“地方政府发展有限公司”。地方党政领导把发展一方经济、提高人民收入作为己任。但是在财政分灶吃饭的体制下，地方财政什么都可以支出，唯一就是人员成本即本地机关事业单位工作人员的工资不可以支出，这适合吗？当地的经济发展和财政收入的增加，应当说，有当地公务员和事业单位工作人员的一份功劳，是他们与当地企业及全社会劳动者共同创造出来的，但他们的工资收入却无法与当地的经济社会发展挂钩，需要中央政府來确定。几十年来机关事业单位工资管理的实践，证明了在市场经济条件下这一套僵化的管理办法是行不通的。不是地方官员素质低、规则意识差，而是作为地方需要有提高收入的手段去激励大家努力去干，需要让公务员共享当地经济社会发展成果。因此，工资管理体制改革的核心问题就是给不给地方确定公务员工资的权限？给什么？怎么给？

（三）我们除了坚持过去的一套制度和管理办法，有没有可供选择和参考的其他体制机制

在不同的国家，由于不同的历史和不同的社会经济环境，形成了不同的公务员工资管理体制。可以大致归纳为以下四种。一是中央集权管理体制。即公务员工资的管理权全部集中在中央，地方和部门主要是执行中央的政策，完成中央部署的任务。二是分权管理体制。即明确划分中央和地方的权力，中央的事权地方无需涉及，地方的事权中央不能干预。三是中央集权体制下的适度分权。即工资的管理权限基本集中在中央，但把一些适合由地方根据地方的情况来灵活处理的部分权限下放给了地方，同时由中央进行宏观调控。四是分权管理体制下的国家适度干预。其基本特点还是分权，即地方单位工资管理的权力主要是掌握在地方，但中央为了保持各地区之间公务员工资水平的平衡，采取了适当的方式进行干预。[6]

很明显，中央集权管理体制管得太紧，地方没有活力，不适合我国发展社会主义市场经济的要求。分权管理体制完全割裂了中央和地方的关系，不太符合我国的国情。中央集权下的适度分权和分权管理体制下的国家适度干预，是两个可以比较选择的模式。

中央集权下的适度分权模式，实际上就是这些年来我们放权的实践。在这种模式下，虽然地方程度不同的拥有一些工资管理权，但责任还是在中央。比如说改革开放后，中央把事业单位的奖金分配的相关政策制定权下给了地方，由地方进行自主管理，中央在工资改革的文件中也提出一些宏观的要求，但具体操作性政策由地方制定。在这种体制下，中央权限下放给地方的伸缩度很大，中央给地方什么权限，就会形成相应的运转特点，也会出现相应的问题。地方有一定的管理权，但要由中央来监督地方形成合理的工资水平。中央面临这么多省市县乡，地方总是有很多办法来与中央博弈，派再多的检查组也解决不了问题。这就是造成这种管理体制总出问题的原因。中央集权下的适度分权，被这些年的改革实践证明，由于事权划分不明晰，责任不清楚，总处于治乱交替，效果不佳。总是在地方感觉权力下放不够和中央感觉宏观调控不够之间徘徊，在“一放就乱、一收就死”之间轮回。

而分权体制下的国家适当干预模式，责任在地方，工资发多发少是地方的权力，只是在中央觉得不合适的情况下，才采取一定的措施进行干预。这种体制下，地方不用和中央博弈，但需要履行一定的决策程序，形成内部的制衡机制。国家适当干预不是中央替代地方决定工资，而是公布可供参考的工资水平，或者提出某种建议。公布可供参考的工资水平，一般是中央政府在当地的工资水平或当地企业相当人员的工资水平。日本大致属于这种类型。日本人事院是中央政府负责包括公务员工资的国家公务员管理机构，但人事院不管地方政府公务员的事务，也不管地方公务员的工资。地方的相关事务由中央政府自治省负责。自治省的职责是监督地方政府，包括对地方政府行政的监督，对地方政府财政开支的监督，也包括对地方公务员工资的监督。较值得借鉴的是分权管理体制下的国家适度干预这种模式。

（四）把工资管理权放给地方是否可行，怎么能保证工资分配秩序不出问题

其实，在改革开放之初，国家就已经认识到随着社会经济体制的变化，建立在计划经济体制上的工资管理体制需要改革，而改革的重点就是把工资管理权下放给地方。1985年时任分管副总理田纪云同志在工资改革工资会上明确讲到，要实行政企分开、分级管理。他说我们的国家大，各个地区有自己的不同情况，各行各业也自己的特殊性，在工资管理上不可能什么都由中央统起来，实践证明，都统起来管不了，也管不好。今后中央只管省、中央两级机关，以及全国性的重点大专院校和科研、文化、卫生事业单位;其他各级机关和事业单位归省、自治区、直辖市管理。[7]P76因此，1985年的改革提出了工资分级管理的思想，1993年的改革确定了允许地方财力安排一些工资性支出的新政策，2006年的改革实行市县两级的清理规范工作由省级政府负责的制度。应当说，这些尝试都很有意义，都很值得认真总结，但仍然没有能探索出一条适合中国国情的工资管理体制。问题的关键是，这些放权的尝试，没有改变原来工资管理体制的基本性质，还是想在工资集中统一管理的基础上，给地方一点管理权。事权划分不清晰，责任不明确，机制不健全。

三次工資制度改革，都从不同的角度涉及到了管理体制改革的问题。为什么都没有走出一条大家认可的、适合中国国情的统分结合的体制呢？最主要的问题是，这些改革缺少放权的一个重要前提条件——地方决策的制衡机制。所谓制衡机制，就是相互制约、保持平衡的机制。如果工资的决策形不成相互制约的机制，地方决策就会只想工资往上长，而且相互攀比，越高越好，压力就全部到中央来了。这样的情况下，下放管理权后，地方提高工资的过程很自然就变成了与中央的博弈过程了。

怎么建立地方工资决策的制衡机制呢？有三种方案可选择。一是确定公务员工资方面政策要经过党委政府正式讨论通过，用党委政府决策机制来实行公务员工资的决策制衡。二是出台公务员的工资由地方人大表决通过，用人民代表大会的正式审议，来实现公务员工资的决策制衡。三是出台公务员的工资政策前公开征求社会意见，通过社会公开讨论来实现公务员工资决策的制衡。

从目前的情况看，可能以人大审议通过的方式比较好。首先，公务员的工资来自财政收入，而财政收入是纳税人的钱，是人民的钱。把提高公务员收入的问题，提交给人民代表大会讨论，这是合理的。人大对公务员工资的审议和监督，不应当限于增加工资所需要的资金，而应当对公务员的工资水平、工资增长的幅度、工资增长的具体政策都要进行审议。第二，提高公务员工资需要增加预算，而审议预算是人大的一项重要权力。为了保障政府廉洁高效地运行，人大在预算过程中要行使各种预算权，通过权力的行使来制约政府的预算，进而监督政府的活动。目前，进一步做好预算的审议是各级人民代表大会正在加强的一项重要工作，而实行人大对公务员工资预算的审议和监督，就是有效履行预算监督职能的一项具体措施。[8]第三，人大讨论通过，与发挥党委政府的作用也是一致的。地方人大也应当在党委的领导下工作，同时，提交人大之前，政府也需要进行研究，提出初步设想建议。第四，人大讨论通过，也是某种程度的代表社会各方面的意见。且人大讨论通过后，也需要向社会公开讨论通过的内容。人大讨论通过也是一种公开的方式，也受到社会的监督。

总之，清理规范公务员津贴补贴取得了积极成果，但是我们不能停留在已取得的成果上。出现工资分配秩序混乱的根本原因，是工资管理体制不适应改革开放后的社会环境。从改革开放几十年的实践看，把一定的工资确定权赋予地方，这是市场经济的要求，是大势所趋。但是下放工资管理权的前提是地方必须形成工资决策的制衡机制，而从目前看，把工资政策交由地方人大讨论通过是最好的办法。

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[8]赖伟能.预算监督与人大权威[J].人大研究，2015（3）.

A Review and Reflection on the Work of Clearing up and

Normalizing Civil Servants Allowances and Subsidies in China

HE Xian

（Ministry of Human Resources and Social Security，Beijing 100013，China）

Abstract：The paper probes into the anomie phenomenon in the distribution order of civil servants occurred before 2005 and its causes，reviews the implementation process of clearing up and normalizing civil servants allowances and subsidies，and sums up the effect and defect of the work of clearing up and normalizing.Based on this，the paper deeply looks into the issue of civil servant wage management.The root of wage distribution disorder lies in the inadaptability of the concentrative，unified wage management system to the social environment since the reform and opening-up.Seen from the practice of several decades of reform and opening-up，it is a requirement of the market economy and an irresistible trend that the power of determining wage level be delegated to local authorities.However，the premise for delegating the power of wage management is that local authorities must form a balance mechanism for wage decision-making.At present，the best way is to have the wage decisions discussed and resolved in local peoples congresses.

Key words：civil servant;allowances and subsidies;management system