民事检察建议制度运行困境及完善——以S省民事检察建议办案情况为分析样本

曹水清，孟一姝，周江涛

（1.山东省行政管理科学研究所，济南 250011；2.济南市槐荫区人民检察院，济南 250023）

一、S省2013年—2016年民事检察建议制度的运行情况

2013年，四类民事检察建议办理总数为2547件，其中再审检察建议440件，审判程序监督检察建议1109件，执行监督检察建议948件，改进工作检察建议50件。2014年，四类民事检察建议办理总数为2242件，其中再审检察建议240件，审判程序监督检察建议1222件，执行监督检察建议771件，改进工作检察建议9件。2015年，四类民事检察建议办理总数为1519件，其中再审检察建议205件，审判程序监督检察建议640件，执行监督检察建议648件，改进工作检察建议26件。2016年，四类民事检察建议办理总数为1919件，其中再审检察建议237件，审判程序监督检察建议790件，执行监督检察建议874件，改进工作检察建议17件（见图1）。

图1 2013年至2016年S省检察机关检察建议办理数量

根据S省检察建议办案数量并结合有关调研内容，可以看出民事检察建议工作呈现如下几个特点：

（一）总体平稳但有轻微下降趋势

从年度来看，民事检察建议数量总体平稳，但有轻微下降趋势。其中，2013年至2015年，处于下降趋势，2015年总数量最少，但2016年又有所回升。2013年，再审检察建议尚有440件，但之后3年便基本维持在240件左右，降幅将近50%。审判程序检察建议前两年的数量也十分可观，均超过了1100件，但2015年便下滑到640件，2016年虽有回升，但也仅仅只有790件，未能再次突破千件。执行监督检察建议相对平稳，最高的年度不超过950件，最低的年度也不少于640件。并且，执行监督检察建议数量在2013年和2014年中均少于审判监督检察建议，但2015年起数量首次超过审判程序检察建议后，在2016年进一步扩大优势，显示了其强劲的增长势头。改进工作类检察建议由于数量较少，基本可以忽略不计。

（二）审判程序监督类和执行监督类数量占据绝对优势地位

从内部结构来看，审判程序监督类和执行监督类数量占据绝对优势地位，且两者比重基本相当。其中，2013年，再审检察建议占比17.3%，审判程序检察建议占比43.5%，执行监督检察建议占比37.2%，改进工作检察建议仅仅占比2%。2014年，再审检察建议占比10.7%，审判程序检察建议占比54.5%，执行监督检察建议占比34.4%，改进工作检察建议仅仅占比0.4%。2015年，再审检察建议占比13.5%，审判程序检察建议占比42.1%，执行监督检察建议占比42.7%，改进工作检察建议仅仅占比1.7%。2016年，再审检察建议占比12.4%，审判程序检察建议占比41.2%，执行监督检察建议占比45.5%，改进工作检察建议仅仅占比0.9%。可见，审判程序监督和执行监督成为检察建议的主要适用对象，并且两者基本占比基本持平，均占40%左右；再审检察建议占比与前两者差距较大，在10%以上；改进工作类占比仅仅1%左右。

（三）绝大多数由基层检察机关办理

从检察建议的办理机关来看，绝大多数由基层检察机关办理。民事检察建议的主要办案力量集中在基层。无论是再审检察建议，还是其他类别的检察建议，基层检察机关办理的检察建议案件数量占比90%以上。而市级院和省级院的主要职责在于办理抗诉案件和对下指导，检察建议类案件非常少。

（四）办案力量存在地域上的不平衡

从地域上看，办案力量存在不平衡。以2016年为例，办理民事检察建议最多的地区为276件，办理案件最少的地区仅为9件。以2013年至2016年办理的再审检察建议为例，最多的地区提出再审检察建议为271件，而最少的地区仅有8件。有的地区再审检察建议的年度办案数比较稳定，而有个别地区在2013年有17件，以后3年则一件也没有，波动性较大。即便考虑到地区人口、面积、经济发展水平等差异，办案数量如此悬殊，还是能够反映各地办案力量、办案水平的不同。

（五）各类检察建议采纳情况存在差异

从采纳情况来看，各类检察建议并不相同。具体而言，再审检察建议属于对生效裁判进行监督，且法律规定了严格的程序，因此法院对检察机关的再审检察建议采纳率不是很高，或是不予受理，或是经审查后认为没有达到“确有错误”标准而决定不予再审，或者再审后维持原判。总之，完全采纳检察机关的再审建议难度较大。而其他三类检察建议则不同，由于其更具有柔性特征，且往往需要与法院进行充分沟通、协调，因此采纳率往往较高。以W市为例，四年内再审检察建议共发出50件，法院裁定再审43件，已改判37件；审判程序违法检察建议发出75件，采纳73件；执行监督检察建议，发出74件，采纳74件。由此可见，虽然再审检察建议采纳率也不低，但与其他类别检察建议将近100%的采纳率相比，还是有所差距。

二、民事检察建议制度运行中存在的问题

（一）民事检察建议在运行过程中存在的普遍问题

2012年，《民事诉讼法》修改后，民事检察建议这种监督方式正式在国家立法层面得到确认。由于配套制度不完善等原因，在实际运行过程中仍然存在着诸多问题。其中，普遍性的问题主要表现在：

1.名称与内容的异化。对于检察建议的内涵与外延，目前尚未形成定论。最高检2009年制定：的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《检察建议规定》（2009年版））规定:“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”显然，此处所指的检察建议，其外延仅涵盖民事检察建议分类中的改进工作类检察建议。而另外三种检察建议，虽然顶着建议之名，实则行着监督之实。再审检察建议的目的是启动再审程序，执行监督检察建议和审判程序监督检察建议的目的是纠正执行人员或审判人员的违法行为，三者均属个案监督，而非上述规定中所指的类案监督。值得注意的是，最高检于2019年2月26日公布新的《检察建议规定》（2019年版）时已经有所修正，在其第二条中明确规定检察建议的概念，并指出检察建议是依法履行法律监督职责的重要方式。遗憾的是，“检察建议”的名称仍然得到保留。这种名称与内容的异化，导致上述三类检察建议的效力得不到应有的保障。

2.整体质量不高。对于检察建议的适用标准及制作程序，目前的规定过于原则，缺乏明确的指引。因此，不少地方检察机关抑制不住追求考核成绩的冲动，盲目扩大办案数量，而对质量不够重视。整体上看，S省的办案数量较多，但存在类案较多，针对性不强，适用领域较窄等问题。检察建议的水准不高，无疑会影响检察机关的公信力和检察建议的效力。

3.部分程序设计未能得到落实。主要表现在：（1）检委会决定程序和备案制度流于形式。根据最高检颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《民事监督规则》）第八十八条和一百零三条的规定，在提出再审检察建议和执行监督检察建议时，应当经检委会决定。该制度的初衷在于，“再审检察建议的监督方式刚刚被民事诉讼法吸收，在目前阶段，保证监督质量和监督效果更为重要。”［1］但是，由于检察机关偏重于刑事业务的传统，检委会委员对民事检察工作不甚熟悉，一般会采纳民事检察部门的意见，使得“通过检委会决定来保障案件质量”［1］的制度设计落空。再审检察建议的备案制度也是如此，其本身是为了“便于上级检察院全面掌握下级检察院再审检察建议的情况，及时发现和纠正工作中出现的问题”［1］而出现，但实践中往往是备而不查，没有发挥上级检察机关纠正问题的作用。（2）跟进监督运用较少。鉴于检察建议的柔性特征，检察建议有时并不被采纳。在此情况下，检察机关应当评估未采纳的合法性及正当性，并可由上一级检察机关启动跟进监督程序。但是，上级检察机关往往因无瑕顾及或不愿激发检法矛盾等原因鲜少跟进，导致很多跟进监督措施被束之高阁。

4.强制力不足。检察建议在运行过程中，最大的问题便是缺乏强制力。比如再审检察建议，只有达到“确有错误”的标准，才会以院长发现程序来审查是否再审。也就是说，再审检察建议具有极大的不确定性，并不必然启动再审程序。甚至，个别法院收到再审检察建议后，长期不予回复，而检察机关似乎也缺乏足够的应对手段。所以，有观点就中肯地指出，把检察建议作为一种监督方式是《民事诉讼法》立法的失误，检察建议从文义上看仍属于工作建议，没有强制效力，应确定更为准确的名称，使其真正符合监督措施的本质。［2］

（二）四类检察建议在S省运行过程中存在的个性化问题

1.再审检察建议存在的问题。一是再审检察建议的适用范围与抗诉范围高度重合。根据《民事监督规则》第八十三条规定，《民事诉讼法》第二百条规定的十三种抗诉事由中，十一种事由可以同时提出再审检察建议。但两者的监督效果却不尽相同，抗诉直接启动再审程序，而再审检察建议则未必。因此，同一情形会因检察机关监督手段的不同而出现不同的结果，不利于维护法律的统一实施。二是检法两家审查程序不对等。根据目前规定，提出再审检察建议应当经本院检察委员会决定。但是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称民诉法司法解释）第四百一十九条却规定，法院在审查检察建议时，需要先经过合议庭审查，在发现裁判文书确有错误需要再审时才会按照院长发现程序启动再审。简言之，对于再审检察建议，法院合议庭即可直接决定不予再审，并不必然通过法院审委会程序决定。显然，检法两家的程序不够对等，有损检察监督权威。三是法院审查周期过长。由于法律和司法解释对法院的受理审查期限并未进行规定，且《民诉法司法解释》又规定了严苛的形式审查条件，因此，再审检察建议案件在受理阶段往往会滞留较长时间。另外，如果法院不予采纳，检察机关认为仍符合监督条件，只能提请上级检察机关抗诉，大大拉长了监督周期，既无法保障监督效果，又不利于尽早定纷止争。

2.执行监督和审判程序监督存在的问题。两类检察建议存在的主要问题是检察建议影响力、知晓度较低，依当事人申请的案件数量较少，监督范围较窄，形不成规模效应。执行监督多集中在法院怠于执行和超标的执行方面，审判程序监督多集中在严重超审限、送达程序违法和立案监督等方面，而对执行和审判程序中存在的其他问题则涉及较少。

3.改进工作检察建议存在的问题。该类检察建议存在的最大问题是，检察机关侧重于对民事诉讼内的个案监督，而不善于进行类案监督。虽然《民事监督规则》列举了四类监督情形，既有民事诉讼内监督，也有民事诉讼外监督，但检察机关囿于既有的个案监督习惯，不善于总结分析，难以对类案提出针对性建议。

三、解决民事检察建议运行困境的整体策略

针对民事检察建议在运行过程中存在的普遍性问题，检察机关需要内外兼修、刚柔并济，才能不断提升监督效果。

（一）加强自身建设，确保监督质量

1.多措并举，不断提升队伍素质。相对刑事检察而言，民事检察存在明显短板。在自侦部门转隶后，应该抓住检察机关内设机构改革机遇，成立专门部门或设置专业化办案组，通过引进人才、业务培训、业务竞赛、观摩学习等多种方式，不断壮大民事检察队伍，提升检察人员整体素质。

2.注重发挥“检委会决定和上级院备案”制度的作用。要加强检委会能力建设，让检委会委员熟悉民事检察业务，能对民事检察建议事项作出准确判断。上级院可以成立检察建议备案审查组，重点审查下级院民事检察建议的合法性、正当性。必要时，上级院可以督促下级院进行整改。为了提升检察建议质量，最高检在制定《检察建议规定》（2019年版）时专门设计了前置审核和事后备案的制度，即：业务部门在提出检察建议前，应当由法律政策研究部门对检察建议的“必要性、合法性、说理性”进行审核；检察建议发出后，应当报上级院对口业务部门和法律政策研究部门进行双重备案。该制度设计的初衷不难理解，关键是看落实效果。

（二）完善考核和案件评查机制，发挥导向作用

1.改变“唯数量论”的考核机制。长期以来，虽然一直强调数量和质量并重，但是由于质量难以评价，业务考核往往侧重于数量考核。殊不知，追求数量而忽视质量会减损检察建议的公信力，严重降低检察机关的权威性。今后，可引入“逆向考核”办法，对于那些错发、滥发的情形，不仅不计算分数，还要适当扣分，以遏制“唯数量论”的做法。

2.摈弃“被监督单位采纳”的考核标准。实践中，检察建议是否得到采纳，主要看被监督单位是否书面回复、是否在回复中认可检察建议内容。在此种考核导向作用下，检察机关为追求采纳率，不得不去和被监督单位进行沟通、协调。此种做法会损及检察监督的权威性和严肃性，进一步弱化监督刚性。因此，应当摈弃这种不合理的考核标准，改为对检察建议的本身质量进行评判，不再以被监督单位书面回复为必要条件。也就是说，即使被监督单位未回复或者未采纳，只要监督正确，都应该予以鼓励，并引导下级检察机关继续跟进监督，以切实提高检察建议刚性。

3.引入第三方评查机制。近年来，检察机关高度重视案件质量工作，并由案件管理部门牵头组织案件质量评查活动。但该种评查方式，毕竟属于内部评查，难言客观，弊病不少。因此，可邀请人民监督员、特邀检察员、高校学者、民事法官、律师等组成专家团，对检察建议的合法性、必要性、说理性等进行评查，既保障中立性，又保障专业性，能够起到案件评查的应有作用。当然，基于成本的考虑，并不需要专家团评查全部的案件，随机抽取若干即可达到预期效果。

（三）强化跟进监督，增强监督刚性

对于检察机关的监督案件，如果人民法院有错不纠，检察机关的监督任务并未完成，应依法跟进监督或提请上级人民检察院监督。［1］122关于跟进监督措施，虽然未在《民事诉讼法》上得以体现，但在《民事监督规则》第一百一十七条和2011年的“两高会签文件”《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》及2016年的“两高执行会签文件”《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》中均有体现，形成了基本覆盖所有检察建议类型的跟进监督体系。根据上述文件精神，人民法院未采纳监督意见拒绝纠正错误时，提出监督意见的人民检察院应当向上级人民检察院反映情况，上级人民检察院可以依职权继续进行监督。［1］123

（四）引入诉讼化改造，提升监督效果

既有的检察听证仅适用于生效裁判监督案件，并未扩充至审判程序监督和执行监督案件。因此，有必要在检察听证程序的基础上，进一步完善涵盖生效裁判监督、审判程序监督、执行监督案件的诉讼化办理机制。针对一些重大、疑难、复杂、群体性、涉及国家和社会公共利益的特殊案件以及检法两家认识有重大分歧的案件，由检察机关组织案件双方当事人各自陈述诉求和发表意见，并提交相应证据予以质证。同时，还可邀请与案件无利害关系的专家咨询委员、知名律师、人民监督员、人民调解员等参与案件讨论，帮助检察机关准确认定案件事实和适用法律。

（五）推进案件公开，塑造监督公信

“没有公开则没有正义”。［4］最高检高度重视检务公开工作，于2015年1月印发了《关于全面推进检务公开工作的意见》，对检务公开工作进行了全面部署。推进民事检察建议监督案件公开化，不仅可以增加社会对检察建议监督方式的知晓度和关注度，还可以倒逼检察机关依法履行监督职责，不断提升监督质量。同时，也有利于公众监督检察建议的落实情况，督促法院等机关认真对待检察建议，不断提升监督质效。在具体运作方式上，可借鉴裁判文书网的公开模式，首先对民事检察建议的文书及法院的回复、落实情况进行公开，成为社会共享资源，接受公众监督。其次，要构建案件查询平台，公开案件办理期限、办理流程、办理结果，充分保障当事人及其代理人的知情权。再者，还要对重大疑难、影响力大、涉及面广的民事检察监督案件实行诉讼式审查制度，允许公众旁听，进一步增加办案的透明度。

四、解决不同类别检察建议运行困境的具体构想

（一）将再审检察建议改造为同级抗诉制度

基于再审检察建议存在的问题，可以考虑将再审检察建议制度升级为同级抗诉为原则、上级抗诉为补充的双轨抗诉制度。［5］

民事检察领域的上级抗诉制度来源于刑事审判程序监督的有关规定。之所以对刑事审判程序监督实行上级抗诉制度，是因为在刑事诉讼程序中，检察机关与被告人分别处于刑事诉讼等腰三角形结构的两端，为确保刑事诉讼结构的平衡性，同时考虑到同级检察机关有二审程序抗诉权，由上级检察机关提出审判监督程序抗诉更为妥当。但是，在民事领域，检察机关并非诉讼一方，不代表任何一方利益，完全处于中立地位，由其向同级人民法院提出抗诉并不违背公平正义原则，还可大大节约司法资源，提高监督效率。事实上，再审检察建议本就是为将来实现同级抗诉而设计的过渡性办法［2］。因此，同级抗诉制度应当成为再审检察建议升级、改造的方向。

根据该制度设计，现行适用于再审检察建议的案件应当全部纳入同级抗诉的范畴。其适用范围，包括《民事监督规则》第八十三条规定的十一种情形以及第八十六条规定的损害“两益”的调解书。也就是说，将原来同时可以选择再审检察建议和抗诉的情形，全部纳入同级抗诉范围，不再保留其选择权。在提出同级抗诉后，法院应当准用抗诉的有关规定，在三十日内裁定再审。再审之后，如果法院未采纳检察监督意见，同级检察机关认为仍符合抗诉条件的，可以提请上级检察机关向其同级人民法院提出抗诉。原则上，同级抗诉与上一级抗诉均以一次为限。［5］这样的制度设计，既提升了监督效率，解决了再审检察建议制度目前存在的问题，节约了司法资源，还有利于确保案件尽量解决在基层，减轻了上级机关的办案压力。

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（二）强化程序监督检察建议的效力

此处所指的程序监督，包括审判程序和执行程序两类。针对这两个领域的检察建议规模不大、效力不高的现状，可以考虑从以下几个方面予以改进：

1.将“检察建议书”改为“纠正意见”。［2］上文提及，检察建议之名与检察机关的监督事实存在异化，名不副实，容易让被监督一方产生误解，对检察建议不够重视。最新公布的《检察建议工作规定》（2019年版）已经认识到该两种检察建议的职能在于纠正违法，并将该两种检察建议概括为纠正违法检察建议，但仍未彻底改变“检察建议”的称谓。实际上，检察建议的目的在于纠正审判程序和执行活动中的违法行为，其应当具备相应的法律效力，而不应当成为一种可有可无的建议。因此，可以考虑将审判程序监督、民事执行程序监督检察建议修改为纠正意见，［2］解决名不副实的问题。

2.提升跟进监督措施的立法层次。目前，跟进监督仅仅规定在两高会签文件和《民事监督规则》中，立法层次较低，社会认同度和知晓度不高。因此，将其规定到《民事诉讼法》中显然更为妥当。另外，建议《民事诉讼法》同时规定检察机关对审判人员涉嫌犯罪线索的移送机制，从而提升检察监督的震慑力，确保程序检察建议的效力和监督效果。

（三）完善改进工作检察建议的适用范围

关于民事改进工作检察建议，目前仅仅规定在《民事监督规则》第一百一十二条。该条列举的四种监督事由的适用范围，仍有进一步探讨的空间。

1.人民法院对民事诉讼中同类问题适用法律不一致的情形。此种情形往往因缺乏具体的裁判标准而产生，多属于法官自由裁量问题。对此，检察机关可以分析某地区某一时间段内的相关案例，进行充分调研、论证后，向法院提出统一裁判标准的改进工作检察建议。

2.人民法院在多起案件中适用法律存在同类错误和在多起案件中有相同违法行为的情形。在这两种情形中，法院或者是裁判结果上适用法律存在错误，或者是在审判程序中或执行程序中存在违法情形。对此情况，检察机关首先应当对个案进行监督，并在个案监督的基础上进行汇总分析，再统一发出改进工作检察建议，以起到警示、预防作用。当然，由于个案监督在前，是否还存在类案监督的必要性，值得进一步商榷。

3.有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的情形。针对上述情形，检察机关可以在厘清《民事监督规则》规定的四种监督事由范围的基础上，加大调查研究力度，认真分析总结，参照有关审判程序和执行监督案件的办理程序，向人民法院或其他单位提出检察建议。