重大邻避型项目合法性危机与冲突逻辑：基于扎根理论的PX案例研究

王 铮，王佃利

（山东大学政治学与公共管理学院，山东青岛 266237）

一、问题提出与文献回顾

我国学术界对于邻避议题的关注始于城市治理领域频发的邻避冲突，从时间地域分布上的福建厦门PX事件（2007），广西灵川事件（2010），到江苏启东事件（2012），昆明石化事件（2013），规模上从备受地方政府青睐的投资巨大、辐射范围广的PX项目、核电厂到小规模的信号基站、变电站、垃圾填埋场…形形色色的邻避事件见诸报端，邻避冲突愈演愈烈，也因此陷入“遇邻避则反”、“反邻避则停”的怪圈。与此同时，国内对于邻避的研究也逐步形成一个系统的框架，童星［1］、王佃利［2］［3］、陈宝胜［4］关注邻避设施的基本特征和属性，认为邻避设施的不同属性形塑了姿态各异的邻避情结和邻避抗争；张乐［5］、管在高［6］、侯光辉等［7］在分析邻避设施自身成本收益不均衡这一特性而诱发邻避冲突的这一直接原因之外，更深入的分析了诸如政治体制、社会心理、外部情境以及社会整合机制等诱发邻避冲突的深层社会背景因素；在研究对象方面，王锋［8］、卢阳旭［9］、童星［10］、张乐等［11］逐渐关注到垃圾填埋场、PX项目等重大邻避工程和项目，认为重大邻避型设施使相关的稳评、决策风险和邻避冲突呈现出更为复杂的局面；除此之外，何艳玲［12］、朱正威［13］、汤汇浩［14］、顾红亮［15］分别从信任机制与公民参与、空间挤压、补偿机制与冲突管理等方面出发，尝试化解邻避型项目的合法性危机与抗争的社会风险。

上述对邻避议题的研究凝聚了交叉学科和多元背景的学者对于邻避这一议题的思考，使我们对“邻避”的内涵、分类、成因更加明晰的同时，仍存在可进一步拓展的研究空间：其一是横向的研究对象上，尽管学者们认识到不同属性的邻避设施会诱发冲突程度、演进方向和诉求各异的邻避冲突，但是鲜有学者关注到重大邻避型项目（1）危机频发的机理，已有关注此类型设施的学者也只是单纯以此类型设施作为分析对象以此剖析危机背后的因素，而未对该类型设施本身的特征属性做以梳理。我们认为，此类项目除却具备一般邻避设施“成本（风险）-收益”分配不均衡的特性之外，还具有如下特质：（1）对GDP拉动和竞争格局影响大，因此项目往往由政府牵头，比一般的邻避项目更受当地政府重视，享受特殊的政策优惠，也因此更容易发生利益囤积和违规虚假环评等情况，且一旦发生冲突，居民的抗争对象直接指向政府，“政-民”抗争强度高；（2）往往经过更为复杂的环评和前期论证、规划选址环节，项目的周期更长，因此更容易受到不确定性的波动因素影响；（3）前期投资大，沉没成本高，政府往往不愿撤除项目或者重新规划选址，因此此类项目受到抗议后更容易陷入对峙和博弈情境；（4）项目牵涉的利益关系更为复杂，存在政治因素的影响（表1）。正是基于这些特质，此类项目的危机衍生和演变才呈现出独特的印记和异于常规邻避冲突的图景。正是这些特质才使重大邻避型项目的冲突呈现出高强度和长久持续的样态。

表1 重大邻避型设施属性与影响

其二是纵向的研究方法上，现有研究多是从某一理论视角切入，在研究视角上局限于“政府-民众”的二元对立叙事，因此如何从具体的典型案例入手，抽丝剥茧般梳理危机衍生的整体因素，构建重大邻避型项目的危机衍生因素框架，是我们需要迫切关注的议题。

基于此，我们选取广受关注的成都PX事件（核心为彭州石化项目）为具体的研究案例，采取扎根理论（Grounded Theory）的研究方法，通过对该事件进行概念化和范畴化，尝试对下述问题作出回应：哪些因素诱发了重大邻避型项目危机？与一般的邻避危机有何不同？诸多因素之间的关联是什么，如何纳入一个统一的归因框架？

二、研究设计

（一）研究方法、案例描述与数据来源

1.研究方法。扎根理论（Grounded Theory）最早由格拉泽（Glaser）和施特劳斯（Strauss）于20世纪60年代提出。扎根理论的结论主要基于系统收集和分析的数据，［16］扎根理论的数据可以有各种来源：访谈、观察、政府文件、录像带、报纸、信件和书籍等其他来源—任何可能为研究问题提供帮助的资料。［17］扎根理论的使命是让质性研究从描述走向解释与理论建构，［18］它重视数据收集和分析整合、概念的范畴化、理论建构等一系列标准规范的操作。［19］目前学术界使用较为普遍的是施特劳斯（Strauss）等人提出的开放式编码（Open Coding）、轴心式编码（Axial Coding）、选择性编码（Selective Coding）［20］这三个环节。

扎根理论依赖于对资料的提炼、归纳与整合，而案例研究则能提供研究对象的丰富资料。有学者通过文献梳理发现，扎根理论与案例研究的结合，是国内研究的新趋势。［21］为了充分勾画事件的归因和演进框架，我们选取单案例研究方法，相较于多案例研究方法而言，单案例研究可以通过细节的“深描”获得对问题的全面和深刻了解，［22］更有利于后续框架的构建和理论的发掘。

2.案例描述。成都PX事件的核心是围绕彭州石化项目引发的大规模社会抗争事件，彭州石化是四川省引进的、由国家能源发展战略布局的重大项目，项目主要由80万吨/年乙烯、1000万吨/年炼油“炼化一体化”工程组成。项目建设总投资约为762亿元，该项目对四川甚至西南的竞争格局具有重大影响，“西南诸省年成品油消费量达数千万吨，但所有成品油都依靠西北和华南炼油厂供应，这个项目一旦投产将使西南成品油市场格局发生重大变化”。（2）项目选址彭州市区的军乐镇与隆丰镇之间，处于成都平原上游生态屏障的重要地带，2004年通过立项，2008年正式开工，计划于2013年建成投产，但项目一开始就备受争议，多次网络发声无果后，2008年5月4日，200余名成都人“上街散步”反对该项目，然而考虑到彭州为争取该项目已经做了大量前期投入，重新选址不仅耗时而且要再次注入资金，已经划分好的利益格局也会受到打破的威胁，所以直至最后选址也从未更换；2010年，一度备受争议的彭州石化正式开工，除保留乙烯和炼油项目，其余下游项目均转移至成都西南方向的眉山市境内，2013年雅安芦山地震，公众的质疑再次铺散开来；2013年4月，政府坚持在法定正式验收该项目之前，不允许企业生产，验收过程将对社会公开，邀请公众参与。

3.数据来源。我们以“山东大学中国城市邻避案例库”（3）为初始数据来源，选取2008年的成都PX事件（核心是彭州石化项目）为具体的研究案例，选择该案例主要基于下列标准：（1）影响力大、持续时间长、演进链条完整：成都PX事件虽发生于2008年，但事件的发酵和演进却从2004年的规划选址、2008年的正式开工与群体性事件，2013年雅安地震诱发社会抗议，期间受到诸多媒体的竞相报道和学术界的持续讨论，整个事件造成的社会影响巨大，持续时间久，演进链条完整；（2）邻避项目代表性强：作为争议的核心主体，彭州石化一直是当地政府宣扬的拉动当地GDP发展与就业率的“重大民生项目”，其完整且具有延伸性和集聚性的产业链条备受当地政府青睐，但同时其污染、风险集聚的特性也使周边民众望而生畏；（3）项目的上马受到多方利益的博弈，项目运营方、媒体、当地民众、甚至是当地政府和环保及审批部门、政府部门都存在不同程度的争议和分歧博弈，这些博弈共同塑造了邻避冲突的样态。

为保证研究资料的效度和信度，我们以案例库中该案例的数据资料为分析基础，以“彭州石化”和“成都PX事件”为检索词在各新闻网站进行新闻的检索收集，网页资料来源以人民网、新浪新闻、腾讯新闻、凤凰新闻、搜狐新闻为主，以各大博客和地方论坛中对该事件讨论的资料为辅，并且选取适合文本挖掘和分析的质性研究软件Nvivo11.0辅助进行文本的编码、节点分析和模型构建。

（二）开放式编码

开放性编码是对原始文本资料进行逐句登录和标签，以便发现初始概念和范畴的过程。［23］我们对文本进行逐句的编码，由于原始资料庞杂且重复语句较多，在对资料进行初始编码和概念化、范畴化之后，我们对重复语句进行了剔除，对语义相似的语句进行了合并。修改完成后，我们共获得123个初始概念，对初始概念范畴化后共形成36个相对独立的范畴（编码节选见表2）。

表2 成都PX事件的开放性编码（节选）

续表

为节省篇幅，我们只选取了开放式编码表格的部分进行展示。表2中的字母分别代表语句的原始资料来源。其中，XL代表新浪新闻，SH（搜狐新闻），TX（腾讯新闻），WY（网易新闻），RM（人民网），FH（凤凰新闻）。

（三）主轴编码

主轴编码的主要任务是发现和建立概念类属之间的各种联系，以表现资料中各个部分之间的有机关联，在建立类属关系之后，要分辨主要类属和次级类属，并通过比较将其连结起来。［24］因此，通过对开放式编码环节构建的36个范畴进一步进行剔重、整合和筛选，我们形成了包括动员者特质、邻避情结、设施属性特质、邻避抗争、网络治理策略、制度技术环境6个主要范畴。

表3 主范畴与副范畴关系内涵

续表

（四）选择性编码

选择性编码是指在所有已发现的概念类属中选择一个核心类属，核心类属更具统领性，也更容易和其他类属发生关联。［24］我们将设施属性特质、邻避情结和邻避抗争确认为核心范畴，结合动员者特质、网络治理策略和制度技术环境，形成案例的轴干和故事线，即“感知-情境-冲突”模型（图1）。整体来看，此类设施自身的属性特质以及潜在的风险和污染，容易引发民众的邻避情结，是为邻避冲突的诱发因素；教育程度高的动员者和政府柔性的治理策略、社会组织的良性引导能消弭冲突的强度，但与此同时，普通民众对污染和利益的感知、民众、专家和政府之间的互不信任、政府的维稳管控手段和媒体专家的集体失声则加剧政民对抗程度，因此动员者特质和网络治理策略为邻避冲突的调节因素；环评机制的缺陷、社会参与的不足和政府部门间的利益壁垒等深层次制度技术因素，则推动和加剧危机的升级，是为邻避冲突的驱动因素。

（五）理论饱和度检验

理论饱和度检验可以理解为通过补充或者预留资料，再次编码、概念和范畴化，以检验是否会出现新的范畴化概念的过程。我们在选择编码阶段预留了两篇来自腾讯的新闻报道，在编码范畴化全部完成之后，重新对这两篇新闻进行导入编码，发现没有出现新的初始概念，这表明我们构建的“感知-情境-冲突”模型（见图1）和范畴化相对饱和。

三、模型构建与结果分析

上述对原始文本斟酌损益、抽丝剥茧的概念化与范畴化过程使我们逐渐拨开隐匿在重大邻避型项目危机频发背后的重重迷雾，同时我们也发现，此类项目危机频发是由多重因素相互作用的结果。

（一）邻避感知：设施属性特质和邻避情结诱发危机产生

首先，重大邻避型项目的属性特质是研究危机产生的逻辑起点。此类邻避设施的特质突出表现在项目的高经济效益、高资金投入和复杂的利益网络等方面，因此项目的府际竞争异常激烈，一旦地方政府争取到项目，便会采取快速投入资金、简化环评程序等刚性逻辑为项目开辟绿色通道。在该案例中，项目上马的刚性逻辑有如下表现：（1）环境容量让位于经济发展与既定利益格局：GDP导向的强激励使得地方政府将环保置于次要位置，地方政府通过“折腾”环境容量来为项目落地创造条件；（2）体制内渠道形成合法化决议。在该案例中，省政府责成下辖市为项目的上马积极创造条件，省人大代表多次在全国人代会上提出建设大型石化项目的议案，四川石化项目曾分别被国家纳入“七五”、“八五”发展规划及“九五”、“十五”拟建项目计划；（4）（3）体制外通过“政治任务”创造环评合法性。主要表现在地方政府通过体制外的动员，争取高层环保审批部门对项目审批的支持态度，最终形成官方的政策文件。比如一位参与过彭州项目环评的官员曾公开表示，“地方政府把过环评当成一场硬仗来打，地方官员带着‘政治任务’长年累月泡在北京，俗称‘跑项目’你不管提什么条件，他们都大包大揽承诺能做到，不管你提出存在什么问题，政府都下文给政策措施，保证限期解决。只想先把批文拿到，完全不顾这些承诺有没有办法兑现。”；（5）（4）先建后批-开启审批和环评的“绿色通道”。项目一旦得到高层部门的默许，甚至环保审批还未结束，项目便立马开工建设，待审批程序和环评报告公示项目选址存在问题时，项目已部分建成。而考虑到前期的大量资金投入和既定利益格局，无论是运营商抑或是地方政府都不愿重新规划选址；（5）资金和配套设施的“动员式”供给。在该案例中，乙烯项目获批后不到一个月，中国工商银行四川省分行营业部即向成都下辖的彭州市授信15亿元，用于彭州项目的配套建设。而且就在同一天，为迎接乙烯到来打造的又一条彭州至成都的快速通道—投资1.2亿元的彭州迎宾大道南延线工程破土动工。地方政府通过上述5种刚性逻辑为项目的上马创造了合法性，但也正囿于此，在冲突发生之后政府不愿重新规划选址，更不愿因此暂停或者终止项目。而与此同时，项目自身的污染和风险诱发民众的邻避感知，是为危机发生的诱发因素。

图1 重大邻避型项目邻避危机的演进与归因模型

其次，已有运用扎根理论构建的邻避整合归因模型发现，“邻避情结因感知风险产生，在利益主张时遭遇困阻形成挫折感，诉求的持续挫折引致不信任感，并反过来提高风险感知，从而形成邻避情结因果循环机制”。［7］该研究指出了邻避情结形成的过程路径—“感知风险-利益主张受阻-不信任感-风险感知”，对解释现实场域中邻避情结的产生和演进具有很强的应用性。同时我们通过该案例发现，项目潜在的污染风险以及对周边居民利益和健康的潜在威胁固然是民众的抗争缘由，但信任感知却扮演着更为重要的角色。“群体性事件的爆发，表面上看是群众自身合法权益受到不法侵害所引起，实质上，其内在的深层原因是人们对特定社会结构或状态的不满，以及对政府施政和决策的信任缺乏所致“，［25］“失信语境下的风险沟通，既会把地方政府推向塔西佗陷阱，还会加剧公民的不信任感持续蔓延”。［26］

信任缺失的逐步堆砌引发风险感知和沟通障碍，“信任是风险沟通的前提条件，公民对风险信息的接受度，与他们对信息发布者的信任度呈正相关”，［26］“政府行政行为是政府公信力的直接影响因素，而政府诚信是政府公信力的基础和源泉…政府诚信在政府公信力和政府执政力中发挥了关键性作用”。［27］现实场域中，重大邻避型设施的多重交织的信任危机并不是一蹴而就，而是逐步积累和损耗形成的，就我们挖掘所用的文本而言，政府失信于民（政策变通执行、允诺的经费和配套设施不到位）、民众求助无门（求助专家无响应、诉求渠道闭塞）、政府治理策略（消音、常规性解释）、专家危机（隐瞒信息、环评标准不完善）、邻闹事件（非理性诉求、暴力事件）等诸多因素，最终形成政-商-民-专家之间的信任困境。这些彼此之间信任的低落连同项目的属性特质，共同诱发了此类项目的社会抗争。

（二）情境调节：动员者特质和网络治理策略调节项目危机的演进和强度

首先，关键的问题是，动员者特质如何调节危机的演进？已有研究表明动员者特质在危机演进中发挥着调节效应，但动员能力的高度并不与抗议强度和方向呈线性单调关系。［7］在该案例中，前期的街头游行主要受当地文化圈内的一些人士（多数具有高教育背景）动员，但后期网上信息发酵和恶性群体事件则主要由当地民众支配。民众通过街头“散步”表达诉求，网上信息的传播则显示出明显的妖魔化和非理性化倾向，“大部分人只相信自己想象中潜在“事实”，而整个参与群众能够且愿意独立思索，独立搜寻权威说法，说出公允意见的却少之又少”。（6）因此，综合以上因素，我们发现动员者内部具有高度的异质性，这些异质性不同程度地调节危机的演进程度。具体来说，教育水平高的民众维权意识更强，在抗争行动中扮演组织者和协调者角色，而教育水平相对较低的普通民众则更易受情绪支配，诉求模糊，在集体行动中扮演谣言放大传播者、充当街头闹事的主力军的角色。当动员者自身充斥着这两类特质差异显著的民众时，若教育水平高的人占主导地位，集体行动更容易有组织的发生，但演化为恶性冲突事件的概率却更低；当教育水平较低的民众占主导地位时，集体行动发生的概率更低，反抗往往是在贴吧放大和污名化邻避项目，但一旦发生集体行动，往往会演化为恶性群体性事件。

其次，网络治理策略包括政府、运营商、NGO和专家媒体的回应和处置措施，在危机演变中同样发挥调节作用。案例中，政府部门采取封闭决策思维和事后消音压制的手段，前期的决策过程封闭、缺乏公众参与、信息披露不及时并流于形式，事后则封锁消息的传播渠道、回应被动；但是在危机发生之后，政府部门惯于通过表明重视态度、阐述项目的社会意义、技术的安全性以及做出可信承诺来缓和冲突。无独有偶，案例中石化项目的运营商在“散步”事件发生后，便在第一时间发布了官方声明：首先强调项目的安全合法性、以及项目的社会效益，如四川石化发布的声明里强调“四川石化项目是国家能源发展战略布局的重大项目，经过国家环保部环境影响评价和国家发改委核准，国务院正式批准…项目投产后，相关产品优先满足本地。”（7）；其二是树立正面形象，“表明态度-配合政府-接受监督-树立愿景-承担社会责任”。“企业将本着造福四川人民的理念在这里生产…希望这里的天更蓝、水更清，空气更清新…将配合政府相关部门将依法依规，按照国家标准对项目进行严格的审查验收”。由于官方声明发布的较为及时，对事件的缓和起到了一定作用，但未能根本解决冲突事件。最后，NGO和民间专家通过环保宣传、技术监测以及政策倡导手段在事件演变中发挥着“调解器”的作用。譬如案例中的民间专家组织民间进行独立环评，建议建立污染物扩散的动态监测模型，以弥补现有环评标准不完善的问题，但总体来说社会力量在此类事件中发挥的作用还很有限。

整体来说，政府和运营商的回应策略主要集中在阐述项目安全性、合法性、树立正面形象以及做出可信承诺等几方面，能够缓和民众的抵触情绪，消弭危机冲突的强度；但与此同时，发布会和听证会往往是在事后进行，对于社会民众最关心的选址问题、利益分配问题和决策过程均没有作出正面回应。NGO和民间专家能够起到影响社会舆论的作用，对于遏制污名化和妖魔化舆论的传播具备一定的正效用，但是影响力不足。因此，上述的动员者特质、政府和运营商、社会组织和民间专家的治理策略能够影响危机事件的具体走向和反抗强度，在事件进程中发挥着调节作用。

（三）环境驱动：制度技术环境是危机爆发的深层次驱动因素

制度结构的缺失、刚性和封闭是危机爆发的深层次驱动因素。首先，程序正当性与合法性缺失，规划选址和环评机制尤甚，项目的选址、动工和搬迁缺少利益相关者参与，投资预算严重超额，项目未批先建；其次，弱势环评机制无力矫正合法性的偏失，表现在环评机制自身缺陷（对个体和动态关注不够、环评范畴不足、环评标准不完善）、弱势环评缺少权威（环评程序被漠视、环评欺瞒（8）、缺少实权和效力）以及虚假环审三个方面，案例中的环审即由不具备化工石化类环评资质的成都市生态环境研究所编制环评报告，由不具备审批资格的彭州市环保局通过环评审批，虚假环评利用信息不对称因素进行环保欺瞒，为危机的产生带来潜在隐患；第三，社会参与机制和信息披露机制闭塞，具体表现在沟通流于形式（沟通主题模糊、频率低、及时性低、信息真实性低、回应性低）、弱势参与（诉求被漠视、专家集体失声、信息难得）、信息披露被动（不易查询、被动反应、老套路解释、范围有限）；最后，部门利益博弈从中作祟，突出体现在地方政府和环保部门之间，地方政府把环评当作政治任务和攻坚战，地方政府为通过环评对环保部门做出可信性承诺，包括为项目上马制造合法可行的环境容量、并且承诺相应的环保配套设施的环保经费，然而这种承诺往往变通执行甚至失信于环保部门。上述程序正当性、弱势环评机制、社会参与机制和信息披露机制、司法和行政救济途径、部门利益博弈五个方面贯穿于项目规划选址、环评开工、邻避冲突的始终，在整个危机中扮演着全局性和推进性的作用，是此类危机爆发的深层次驱动因素。

四、结论与讨论

重大邻避型设施自身独有的强GDP激励、长周期、高投资沉没成本以及利益交织博弈的属性，使此类项目的邻避危机呈现多重面向，衍生机理更为复杂。换言之，重大邻避型项目邻避危机的发生机理缘于其自身特质，此间会涉及到诸如社会信任、部门间博弈和利益较量，环评机制等诸多因素，因此单纯的运用补偿机制、风险沟通或难以消弭此类危机诱发的邻避冲突，因此需从全局视角综合考量各个环节的因素对此类危机的塑造，在应对方法上也需运用多种治理思维和治理工具对此类危机进行化解。其一，项目规划过程可以鼓励民众和民间学者参与到有关项目的公共决策议程中，并就相关数据和民间专家共享，以消解民间疑虑，重建社会信任，甚至可以鼓励民间学者专家组织独立的环评，并就现有环评标准、范围的缺陷进行修缮和补充；其二，提高社会参与公共决策的能力和科学素养，譬如引导民众通过NGO组织和政府开展理性的公共对话，提高对涉及到项目专业信息的理解能力、关注政府相关网站对项目进展的公示以及对沟通过程的合理化诉求表达；最后，在制度层面要严把环评审批程序，对于不符合环评程序的项目不予上马，增强环评审批的实权和效力，有关项目的信息要及时、准确的进行公示，切实保障民众的知情权。

囿于文本挖掘的繁杂程度，以及更为详实的展示案例全景的研究初衷，我们只选取了成都PX事件为研究案例，未来的研究可以尝试运用多案例研究的方法，综合比较多个重大邻避项目的案例，探究如何通过公信力建设和社会参与重塑社会信任，跳脱政府决策的“塔西坨陷阱”，以及如何调整发展理念、完善政府机制以尽可能预防和应对此类危机。

注释：

（1）我们这里所指的重大邻避型项目是指城乡建设的大型公共设施，既包括高速公路、垃圾处理厂等基础公共设施，也包括譬如核电站、大型垃圾发电厂以及PX项目等涉及国计民生的工业项目。

（2）凤凰网.石油巨头逐鹿西南：彭州石化将启动.［EB/OL］.http：//finance.ifeng.com/roll/20101224/3109676.shtml，2010-12-24。

（3）“山东大学中国城市邻避案例库”系作者团队依托国家社科基金项目自制而成，目前收录案例300余件，每件案例均包括详细且系统的记载和整理，文中案例选自此案例库。

（4）（5）搜狐网.投资300多亿却骑虎难下四川彭州石化背后的各方博弈［EB/OL］.http：//www.sohu.com/a/211548335_99943819，2017-12-19。

（6）搜狐网.彭州石化项目怎样让三方满意［EB/OL］.http：//chanye.focus.cn/news/2013-05-03/3230755.html，2013-05-03。

（7）凤凰网.四川石化就彭州项目发表声明：稳妥审慎决定投产［EB/OL］.http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2013_05/03/24902832_0.shtml？_from_ralated，2013-05-03。

（8）需要解释的是，此处的“环评欺瞒”是指地方政府利用信息不对称的优势，引用未通过的环评报告向参与听证会的公众代表作介绍，具体可参见搜狐网.投资300多亿却骑虎难下四川彭州石化背后的各方博弈［EB/OL］.http：//www.sohu.com/a/211548335_99943819，2017-12-19。