从治理模型到治理工具：“三社联动”背景下契约化工具的应用

吴荧秋

摘 要：有关“三社联动”模式的研究已经接近十年，但十年间社区治理的实践却没有赢来飞跃性的发展。本文通过对社会治理研究的梳理，发现其中重要的原因在于缺乏很好的基层社会治理工具。在对“三社联动”的理论研究和实践困境分析后，本文认为契约化工具是“三社联动”治理工具的最佳选择。提出了契约化工具在“三社联动”治理中的应用主要包括政府与居委会签订合约、三社之间签订契约、三社与居民间订立公约这三个方面。借助于契约化工具，“三社联动”的发展也能更好的从理论走向实践。

关键词：治理工具 三社联动 契约化工具 居委会 社会组织

一、城市基层社会治理研究现状

国家治理体系和治理能力现代化的提出推动了治理领域研究的迅速发展。无论是地方政府治理的研究还是社会基层治理都取得了一定的成果。然而，相较于学术界关于治理的理论发展，地方政府和社区治理的实践发展却较为缓慢。究其原因，一是部分治理模式是基于个别地区的经验总结，属于解释型研究。二是一些治理模式或框架的构建是应然状态下的理想模型，并不是以问题解决为导向。但根本原因还是，仅仅是治理模型层面的研究已经不足以为现实的治理问题提供思路。同时，模式构建更多的价值在于解释，本身就是一种抽象的表达方式，无法清晰且准确的解决现实问题。

层出不穷的治理模式和治理框架在提供政策建议的同时却无法转化为具体政策，例如社区治理制度、规定、执行等，关键就在于没有相应的政策工具。从社区治理研究角度来看，就是缺乏对治理工具尤其是社会治理工具的探讨。

二、“三社联动”下治理工具的选择

（一）“三社联动”治理理论。一般认为，三社联动是指通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制建立的“三社联动，形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，加快形成政府与社会间互联、互动、互补的社会治理新格局。[1]

三社联动的构想是非常具有启发意义和现实指导意义的，其基本思路就是推动居委会、社会组织和社区工作者在互动合作中逐渐走向融合。因此，有关“三社联动”的研究主要围绕三者关系构建进行探讨。

（二）“三社联动”现实困境

1.“政社互动”困境。社区居委会的行政化引发基层政社互动不畅。居委会负担过重，行政化倾向明显是由来已久的问题。一方面社区居委会对自身缺乏清晰的定位，另一方面政府同样无法明晰社区居委会的责任，导致很多原本不属于居委会的职能被加到了居委会身上。更重要的是，无论是居民还是社会组织、社区工作者都不清楚居委会的职责范围，因为它是灵活的，根据上级政府的安排随时进行调整。因此，社会组织和社区工作者很难与社区进行互动，严重阻碍了“三社联动”的发展。2.“社社联动”困境。一些社区居委会人员对社区社会组织存在错误认识，误认为他们会抢了自己的工作。因此，居委会工作人员将社会组织视为竞争对手，不仅不与社会组织开展合作，甚至故意刁难，破坏社会组织的正常活动。居委会无法与社会组织达成有效合作的原因，除了居委会工作人员的认识误区，还有社会组织专业性不强的因素。社会组织专业能力的欠缺对于“三社联动”常态化的发展同样具有一定的制约作用。

上图是黎智洪在《大数据背景下地方政府治理工具创新与选择》对各类治理工具的进行的对比。虽然这些治理工具主要针对的政府治理，但对社会基层治理同样具有效用。

相较于政府，一些企业拥有丰富的资源且愿意投身于社会服务。因此，契约化工具适合于“三社联动”的发展。从契约化工具的优势来看，资源配置优化正是当前“三社联动”所急需的。

综上所述，契约化治理工具是当前“三社联动”下治理工具的最佳选择。

三、契约化工具应用

（一）政府与居委会的契约。当前，居委会的“行政化”是阻碍“三社联动”发展的主要因素。因此，将政府与居委会的职责进行清晰地划分显得尤为重要。

具体而言，政府需要将自己与居委会的职能列一个责任清单，这也是目前政府治理中的常用做法。然后，与居委会协商各自的具体职能，在一定的范围内可以进行灵活的修改，然后签订一份书面的契约。这样能有效帮助居委会理清自己的职能，从而合理地分配精力，更好地与社区社会组织以及社区工作者进行合作。此外，政府与居委会的契约需要向社会尤其是社区居民公示。经过我调查，发现很多社区居民并不完全了解社区的职能，相信社区社会组织和社区工作者同样如此。这一方面不利于社区为居民提供服务，另一方面也不利于居委会与社会组织和社工达成合作。

（二）“三社”间的契约。“三社联动”最主要的就是三社之间的互动与融合。尽管很多研究都强调这一点，但是并没有对推动三社融合发展的契约化治理工具给予深入地研究。王学梦和李敏在探讨“社社互动”时认为，在“三社”微观主体内部，社社互动意味着透明、开放、平等契约关系的建立。他们同时还提出，在这个过程中，应该以社区居委会为主导，同时确立社区组织和社区工作者平等参与地位。

三社的平等是在契约面前的平等，在现实的互动与合作中，目前依然是以居委会为主导。契约化的治理工具与以居委会为主导的“三社联动”治理并不矛盾。居委会借助于契约化工具，为自己也为社会组织和社会工作者创造良好的公共服务环境，从而促进三社之间的互动与合作。这便是契约化工具的价值所在。

（三）“三社”与居民间的契约。 “三社联动”中很重要的一个部分是“社群互动”，即“三社”与社区公众之间的互动。要想让公众积极参与社区治理，在社区与公众之间订立契约，同样不失为一个很好的治理方法。有别于政府与居委会的契约及“三社”间的契约，“三社”与居民间的契约更适合以“公约”的方式缔结。

在我看来，“三社联动”中“嵌入”是什么并不是重點，重点应该是“如何嵌入”，也就是对如何对居民服务需求进行精准回应。答案当然是建立在订立公约的基础上。

社区居委会、社会组织、社会工作者与社区居民可以就社会服务内容订立一份公约，包括居民准则、共同商定的公共服务内容、公共服务标准、社会组织服务质量、调解方式等。这样一份公约能够让社区居民团结起来，共同参与到公共服务中，既关心自己所接受的公共服务，又对社区提供的服务提供帮助。更重要的是，有这样一份公约的存在，社区居民能够对社会组织和社会工作者多一份了解和信任。

注释

[1] 叶南客，陈金城：《我国“三社联动”的模式选择与策略研究》，载《南京社会科学》2010第12期

参考文献

[1] 孙珠峰，胡近.“元治理”理论研究：内涵、工具与评价[J].上海交通大学学报，2016.3

[2] 靳永翥，丁照攀.城市“小区病”：特征、类型及治理工具[J].武汉大学学报，2017.3

[3] 陈伟东，吴岚波.从嵌入到融入： 社区三社联动发展趋势研究[J].中州学刊，2019.1