精准扶贫方法的成效分析

2019-07-08沈建勇高一兰

江淮论坛 2019年2期

沈建勇高一兰

摘要：精准扶贫的最终目的是促进贫困户脱贫致富。本文采用海南18个市县的调研数据，使用Logit模型实证检验了精准扶贫的成效。研究表明：生态保护扶贫、教育扶贫富有成效，有效促进了贫困户增收，贫困户增收的几率比分别提高40.16%、40.73%;劳务输出扶贫、易地搬迁扶贫、金融扶贫与贫困户增收的关系为正，但回归系数在统计上不显著，精准扶贫的成效有待进一步检验;特色产业扶贫、健康扶贫与社保兜底扶贫不能促进贫困户增收，前者可能与海南产业基础存在薄弱环节有关，后者可能与参与扶贫项目的贫困户家庭人口结构有关;贫困户家庭人口结构对精准扶贫成效有显著影响。脱贫攻坚阶段的重点在于解决贫困地区的宏观结构与贫困人口的个体不适应问题，以缩小“文化堕距”，保证扶贫成效。

关键词：精准扶贫;贫困户;增收;Logit模型

中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2019）02-0045-006

一、引言

我国大规模扶贫开发政策调整始于1986年，已经历三次调整，说明国家对扶贫工作的高度重视。国务院扶贫办数据显示，2014年，中国超额完成减贫1000万以上的任务。然而，中国仍然是世界上贫困人口较多的国家之一，根据国务院扶贫办统计，2015年，全国有14个集中连片特困地区，片区县及国家扶贫开发重点县（市）共832个，贫困村12.8万个，贫困户2948.5万个，贫困人口7017万人。2016年11月23日，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，要求因地制宜、分类施策，实化细化了相关路径和措施，实行精准扶贫精准脱贫，这标志着我国扶贫工作思路发生飞跃，扶贫进入到攻坚阶段。按照我国全面实现小康社会的目标，未来5年这些贫困人口要全部脱贫，扶贫工作任务艰巨。因地制宜开展扶贫项目是新时期精准扶贫的重点。[1]

海南省是贫困人口聚集较多的省份之一。2016年，海南省政府出台《关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》，确定了“三年脱贫攻坚，两年巩固提升”的扶贫战略行动，提出要“坚持群众主体，激发内生动力。继续推进开发式扶贫，处理好国家、社会帮扶和自身努力的关系，发扬自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富精神，充分调动贫困地区干部群众积极性和创造性，注重扶贫先扶智，增强贫困人口自我发展能力”。[2]目标是：“到2018年实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全省平均水平，现行标准下农村贫困人口实现脱贫……到2020年，脱贫农户的增收能力进一步提升，增收渠道进一步拓宽，脱贫成效进一步稳固……”然而，精准扶贫政策的有效性如何，哪些扶贫政策确实促进了贫困户增收，哪些扶贫政策的成效还未有效发挥出来。本文将对上述问题进行探讨。[3]

二、海南省贫困现状分析

（一）地区经济社会环境

海南土地面积约3.4万平方公里，由山地、丘陵、台地、平原（包括阶地）组成，占比分别为25.4%、13.3%、32.6%和28.7%。全省三次产业比重约为23.1：23.6：53.3，而在以从事农业为主的中部少数民族地区、西部干旱地区和北部火山石地区和人多地少的地区，贫困人口相对集中。目前，海南19市（县）中尚有5个国家扶贫开发工作重点市县和6个省扶贫开发工作重点市县以及720个重点贫困行政村（覆盖4141个自然村、95.71万人，其中少数民族人口55.83万人），其中，国定贫困县（市）分别为保亭县、琼中县、五指山市、临高县、白沙县;省定贫困县（市）分别为定安县、昌江县、乐东县、陵水县、屯昌县、东方市。2017年，海南国定5县（市）地区生产总值之和占全省比重仅为7.69%，省定6县（市）地区生产总值之和占全省比重为15.92%，而总人口占比分别为11.49%和22.01%;11个县（市）的人均生产总值28638万元，远低于全省平均水平40418万元，乡村常住人口为178.9万人，占到全省乡村常住人口总数的43.8%。总体来看，海南农业人口贫困状况还比较严重，精准扶贫和帮助贫困人口精准脱贫的任务还比较艰巨。[4]

（二）扶贫开展情况

2001年以来，海南实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，把扶贫开发作为一项重要民生工程落实，促进了贫困地区的经济社会发展，全省11个国家和省扶贫开发工作重点县市农民人均纯收入从2000年的1910元增加到2010年的4507元，年均递增9.0%;全省农村贫困人口从2000年底的80.5万人减少到2010年底的40.52万人。2014年，中共海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅印发《创新机制扎实推进农村扶贫开发工作实施方案》，提出“到2020年末，全面完成600个贫困行政村和150个特困自然村的整村推进扶贫开发工作;贫困地区农民年人均纯收入增幅高于全省平均水平，基本公共服务领域的主要指标达到或接近全省平均水平”的扶贫目标。2014年，海南对全省63.6万贫困人口进行了识别登记。2015年5月12日，全省精准扶贫建档立卡工作现场会在琼中召开，明确提出要在全省建立省、市县、乡镇、村四级精准扶贫建档立卡工作体系。2016年，海南省政府出台《关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》，确定了“三年脱贫攻坚，两年巩固提升”的扶贫战略行动，目标是“到2018年实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全省平均水平，现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困市县全部摘帽，解决区域性整体贫困。到2020年，脱贫农户的增收能力进一步提升，增收渠道进一步拓宽，脱贫成效进一步稳固，摘帽市县经济社会发展水平进一步提高”。2017年，海南全省共完成标识脱贫20.0685万人，净减少贫困人口19.0421万人，实现100個贫困村脱贫出列，减贫脱贫成效比较显著。[5]

三、数据来源与特征

本文所使用的数据来自“海南省精准扶贫现状研究课题组”2017年对海南18个市县36个贫困村3724个贫困户的调查数据。从中获取有效样本3063个，3724个贫困户在各市县分布情况如表1所示，共覆盖18个市县（三沙市未列入调查范围）的38个行政村，除琼海市外，其他17个市县各调查2个行政村，平均每村98户。[6]

样本资料的基本特征见表2。从贫困户家庭基本特征来看，总人口平均5.25人，劳动人口数2.58人，说明贫困户总抚养比高达103.49%，远超过海南同期总抚养比38.9%。家庭人均耕种土地面积1.72亩，略高于同期海南平均水平1.62亩。从贫困户参与扶贫项目及类型看，按户数从高到低排序依次为健康扶贫与社保兜底扶贫、特色产业扶贫、交通扶贫、生态保护扶贫、教育扶贫、金融扶贫、劳务输出扶贫、易地搬迁扶贫，参与户数分别为1834户、1198户、706户、603户、550户、163户、153户、129户，其中，55.26%的贫困户参与了两个及以上的精准扶贫项目，参与三个及以上精准扶贫项目的贫困户占比71.17%，说明贫困户对参与精准扶贫项目的意愿强烈。

四、研究方法与变量设置

为进一步观察精准扶贫成效，我们在调查统计数据的基础上以贫困户是否增收为被解释变量，以贫困家庭基本特征包括家庭总人口数、家庭劳动人口数和家庭耕种土地面积，以及是否参与扶贫项目及参与类型包括是否参与特色产业扶贫、是否参与劳务输出扶贫、是否参与易地搬迁扶贫、是否参与交通扶贫、是否参与生态保护扶贫、是否参与教育扶贫、是否参与金融扶贫、是否参与健康扶贫与社保兜底扶贫为解释变量，使用Logit模型进行实证分析。[7]则有：

其中β为待估参数。如果精准扶贫促进贫困户增收，即贫困户家庭收入比往年平均水平高则取值为1;如果精准扶贫没有促进贫困户增收，即贫困户家庭收入比往年平均水平低或持平则取值为0。

在具体的计量分析过程中，采用Stata进行数据处理和回归分析。[8]

五、回归结果及分析

（一）Logit估计结果及分析

首先使用Logit进行估计，回归分析的结果见表3（略）。

从模型的估计结果可以看出：

1.家庭总人口的系数在10%的显著性水平下为负，说明总人口与总收入变动呈反向关系。显然，人口负担重是致贫的原因之一，也是实现脱贫的障碍因素。[9]

2.家庭劳动人口的系数在1%的显著性水平下为正，说明家庭劳动力数量对贫困户增收有显著正向的影响。显然，扶贫政策对于家庭劳动力人口比重大的家庭更为有效。

3.家庭耕种土地面积的系数在10%的显著性水平下为负，说明家庭耕地拥有量与总收入变动呈反向关系。这表明在现有种植结构条件下，对农业的过度依赖会降低精准扶贫成效，不利于贫困户增收。精准扶贫应大力发展农村其他产业，帮助农民摆脱土地依赖。[10]

4.是否参与特色产业扶贫的系数在10%的显著性水平下为负，说明特色产业扶贫没有促进贫困户增收，精准扶贫成效不显著。这可能一是特色产业选择不当，二是与海南缺少龙头产业及龙头企业、专业合作社和专业大户辐射带动贫困地区产业发展的作用尚未充分发挥有关。

5.是否参与生态保护扶贫的系数在1%的显著性水平下为正，说明生态保护扶贫有力促进了贫困户增收，精准扶贫成效显著。这同时表明海南在生态扶贫上多措并举，拓宽了贫困户增收渠道，解决了相当一部分贫困人口就业问题。如海南省政府专门印发《关于以发展共享农庄为抓手建设美丽乡村的指导意见》，要求把发展"共享农庄"和脱贫攻坚紧密结合起来，优先在自然环境良好的贫困村特别是少数民族贫困村发展"共享农庄"，形成贫困户与经营主体利益共同体，通过土地入股、出租、在农庄务工等方式增加贫困户收入;海南省各市县林业局从所在地建档立卡的农村贫困户中选聘生态护林员，截至2017年8月，全省已有1353名贫困户当上了生态护林员，每人每年管护工资约1万元。[11]

6.是否参与教育扶贫的系数在1%的显著性水平下为正，说明教育扶贫有力促进了贫困户增收，精准扶贫成效显著。这与已有研究的结论是一致的（T.W.Schultz，1960;Becker，1975;Kurosaki and Khan，2001;王嘉毅等，2016）。教育作为最重要的人力资本增加途径，在提高生产率上有着基础性、持续性作用，“人口素质差”是贫困地区贫困、落后的本质原因（王小强，白南风，1986;袁小平，杨爽，2018; 张国献，2018）。加大对贫困地区基础教育投资和对贫困家庭的教育扶持，是扶贫工程的重要着力点。

7.是否参与健康扶贫与社保兜底脱贫的系数在1%的显著性水平下为负，说明仅依靠健康扶贫与社保兜底脱贫不能有效促进贫困户增收，表明“缺就供”的扶贫方法存在缺陷。究其原因，一方面可能在于参与健康扶贫与社保兜底脱贫的贫困户缺少脱贫致富的能力，比如过重的人口负担;另一方面也可能在于贫困户缺少脱贫致富的意识，扶贫的根本在于扶志，贫困户有自觉、自发的脱贫意识是脱贫致富的关键。

8.是否参与劳务输出扶贫、是否参与易地搬迁扶贫、是否参与交通扶贫、是否参与金融扶贫的系数在统计上均不显著，说明这些精准扶贫项目尚未有效促进贫困户增收。其中，是否参与交通扶贫的系数为负，在一定程度上反映了交通的不便利可能是造成贫困户难以脱贫致富的主要原因。这与海南整体的经济结构、发展水平以及贫困人口的生活方式选择存在较为紧密的联系。

（二）几率比估计结果及分析

为便于解释回归结果，我们继续使用Logit回归几率比。结果见表4（略）。

几率比估计结果基本与Logit模型估计结果保持一致。从以上估计结果可以进一步表明：

第一，从家庭基本特征看，人口结构是贫困户能否增收的主要影响因素：家庭总人口每增加1个人，精准扶贫富有成效的几率比降低3.88%;家庭劳动人口每增加1个人，精准扶贫富有成效的几率比提高14.87%;家庭耕种土地面积不是贫困户能否增收的主要影响因素，家庭耕种土地面积增加会降低精准扶贫效果，但在统计上不显著。

第二，从精准扶贫项目看，生态保护扶贫、教育扶贫能够有效促进贫困户增收，贫困户参加生态保護扶贫项目增收的几率比是未参加该项目贫困户的1.40倍;贫困户参加教育扶贫项目增收的几率比是未参加该项目贫困户的1.41倍。特色产业扶贫、健康扶贫与社保兜底扶贫未能有效促进贫困户增收，贫困户参加特色产业扶贫增收的几率比下降16.96%，贫困户参加健康扶贫与社保兜底扶贫增收的几率比下降25.20%。劳务输出扶贫、易地搬迁扶贫、金融扶贫能够促进贫困户增收，但几率比在统计上不显著;交通扶贫不能有效促进贫困户增收，贫困户增收的几率比下降。

六、结论与进一步的讨论

本文使用对海南18个县市2017年调研数据，运用Logit模型实证检验了精准扶贫对贫困户增收的影响。研究的主要发现如下：

第一，精准扶贫成效与家庭人口结构有关。显然，家庭总抚养比越大，贫困户增收的概率越低，精准扶贫的成效越差。调查结果还显示，家庭总抚养比较大的贫困户更倾向于参加健康扶贫与社保兜底扶贫。不过，健康扶贫与社保兜底扶贫当前还未能有效地促进这些贫困户增收。这可能与健康扶贫与社保兜底扶贫的主要目标并不是促进贫困户增收有关，为缺乏劳动力的贫困家庭提供基本的健康、医疗、最低生活保障等问题，解决好贫困人口突发性、临时性、紧迫性困难问题也是精准扶贫的重要任务。

第二，从总体上看，精准扶贫有效促进了贫困户增收。其中，生态保护扶贫和教育扶贫显著促进了贫困户增收。并且，从统计数据看，同时参与上述两项扶贫项目的贫困户79户，参与其中一项扶贫项目的户数749户，贫困户参与生态保护扶贫和教育扶贫的比例为30.79%。说明这两项精准扶贫项目在实践中有效解决了相当部分贫困户的脱贫致富难题。同时，劳务输出扶贫、易地搬迁扶贫、金融扶贫的系数和几率比虽然在统计上不显著，但与贫困户增收的关系是正向的，说明这些精准扶贫项目的成效需进一步增强，这可能有赖于海南总体经济条件的有效改善。交通扶贫与贫困户增收的关系为负，在一定程度上反映了交通的不便利可能是造成贫困户难以脱贫致富的主要原因。

第三，生态保护扶贫富有成效，有效促进贫困户增收，几率比提高了40.16%。从全国情况看，生态环境最好的地方，往往都位于经济欠发达地区、少数民族地区、邊疆地区、革命老区等贫困户人口比较集中的地区。生态保护扶贫将生态保护与精准扶贫相结合，通过加大生态建设保护和修复力度，促进贫困户在生态建设保护修复中增收脱贫、稳定致富，使贫困户在摆脱贫困中不断增强保护生态的自觉性和主动性，生态环境优化又反哺贫困户脱贫致富。

第四，教育扶贫富有成效，有效促进贫困户增收，几率比提高了40.73%。“治贫先治愚，扶贫先扶智”，从调查来看，一些贫困户之所以难以脱贫，在很大程度上是由于自身缺少自觉、自动脱贫的意识和行动，几年来，随着扶贫力度的加大，部分贫困户甚至出现了严重的等靠要思想，甚至以贫为荣的现象。教育能直接地扶人精神之贫，是其他扶贫项目难以企及的。教育扶贫在实践中确实也取得了较好的效果，应该成为精准扶贫最重要的手段。

贫困不仅是社会经济现象，更是一个普遍存在的文化现象。贫困问题的出现一方面是宏观结构问题，另一方面是社会个体的不适应问题。从宏观结构来说，社会经济发展历史形成的具体制度、政策对不同区域、不同人群产生了不同的经济效应，产生了收入分配上的差异，在社会收入/利益分配中处于劣势地位的人群成为了贫困者。这也就决定了通过制度、政策的变革是解决贫困问题的重要路径之一。[12]从社会个体的不适应问题来看，社会经济发生变革而贫困人群因为多种原因不能适应这种变革，使得这部分人群与社会的平均水平的差距拉大，解决贫困人口的不适应问题也是解决贫困问题的重要路径之一。精准扶贫是解决结构问题和不适应问题的具体方法或途径，应针对贫困地区的具体情况，制定适应特定贫困地区的政策措施以解决结构问题，针对特定地区、特定家庭采取不同的方法以解决（至少在一定程度上）不适应问题。这是扶贫思路、方法的一个根本性飞跃，也会成为全球解决贫困问题的范例。[13]

根据上述结论与分析，本文认为，在扶贫攻坚阶段更要重视如下问题：

一是重视教育扶贫在精准扶贫和精准脱贫中的基础性作用。目的在于增强与高收入群体的“文化一致性”，缩小因为社会经济发展带来的贫困地区与社会发展在生产方式和生活方式之间的“文化堕距”。虽然教育的扶贫功能并不必然地经由人力资本形成而实现，但贫困人口只有经由教育才能提高人力资本，从而获得脱贫致富的基本能力。这里的教育主要包括基础教育和职业教育，要进一步加快贫困地区基础教育发展步伐，解决贫困家庭子女接受教育问题，提高贫困人口人力资本水平，并从根本上解决贫困代际传递问题。职业教育主要瞄准贫困地区劳动年龄人口，以掌握职业技能、拓宽就业面和稳定就业为目标，采取更优惠的扶持政策，如提高贫困家庭受教育子女生活补助标准，吸引和鼓励贫困人口接受职业教育。[14]

二是创新精准扶贫模式，提高扶贫项目的针对性。解决贫困问题的主体无外是贫困者或者政府，没有贫困者的脱贫意愿和付出相应的努力是不能实现脱贫的，也就是说，“缺就供”的扶贫模式从总体上是无效的，解决贫困问题的最重要主体是贫困者本身;政府所应当解决的主要问题是贫困的结构性问题、政策性问题。因地制宜开展多种形式的扶贫项目，充分考虑贫困地区资源禀赋，结合整村推进措施开展休闲农业扶贫、乡村旅游扶贫、乡村度假扶贫、生态旅游扶贫等生态保护扶贫项目，将贫困户有效地纳入各种项目，是促进贫困户脱贫的关键。各扶贫项目间还应有效结合起来，如特色产业扶贫应与金融扶贫相结合，对贫困地区和贫困户提供资金支持的同时，要结合产业模式明确提出贫困户的盈利模式。[15]在此过程中，要特别注重减贫和生态保护间的平衡，提高贫困人口文化素质在其中将起到关键性的作用。

三是进一步完善贫困户的社会保障制度，使健康扶贫与社保兜底扶贫的功能得以有效发挥。尽管“福利国家”理论近年来遭受了多方面批评，但其在促进社会公平方面所取得的成就是不容抹杀的。为促进社会公平正义，对于因为疾病、灾害等特殊原因造成的贫困，依然应该建立相应的制度、措施以保障贫困者的基本生活，如建立有“预防性和救助性”的社会保障制度，为贫困户提供“最后的安全网”。通过完善社会保障，给贫困户养老、医疗、生育、就业等提供更加公平、科学的社会保障体系与服务，从而增强其安全感，激发其社会创造创业动力。这首先需要政府完善社会保障体系，并根据社会经济的发展，不断对其进行完善;同时还要引导和鼓励更多的贫困户参与社会保障，从而为他们提供“最低线”兜底，为扶贫脱贫提供保障。

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