国企“竞争中立性”规则问题研究

陈新开

内容摘要：竞争中立性规则试图规范国企在市场竞争的公平性地位，规则产生的深刻背景是担忧国家资本的强势扩张，在具体推动当中意见尚未统一。澳大利亚率先在本国制定了国企竞争中立性规则，并且公布了具体实施办法，借以主动融通TPP框架。国企竞争中立性在许多国际经济法规中得到一定的支持，但是目前还没有形成统一、固定的的制度。使用评定（Logit）模型计算可以判别企业竞争是否具有中立性。我国实行走出去战略，应该审时度势，尊重市场配置资源这一基础性普遍规律，加快国企改革步伐，及时调整策略，从而推动“一带一路”建设，完成这一伟大壮举。

关键词：中立性 国企 国家资本 希尔默报告 TPP Logit模型 规则

中图分类号：F270 文献标识码：A

竞争中立性规则与国企

（一）竞争中立性规则

OECD（经合组织）是这样定义“竞争中立性规则”的，是一个保证国有企业与民间企业之间的竞争条件平等（level playing field）的制度。这里所说的竞争条件平等与澳大利亚采取的竞争中立性（competitive neutrality）同义，即不能仅以公有为由，享受对民间企业的竞争优势。

许多国有企业利用国家充足的资金为后盾，能得到补贴、低息贷款、政策监管上的优惠、实行松缓的公司治理、缺乏经济合理性的企业行为（例如廉价销售、设备投资过剩）、影响反竞争行为，从而导致公正的国际竞争秩序受到破坏。

国企强势竞争领域往往表现在矿产资源、钢铁、造纸、集成电路、节能技术等方面，从资源、材料到高科技产业，涉及范围广泛，国企不仅受到政府的补贴，还包括对当地采购和渠道的控制等，这样政府对国有企业的广泛支持政策和国有企业影响反竞争行为成为市场公平竞争的问题。国有企业保持其市场支配力和竞争力的方式，可以归纳为如下类型：

政府支付补贴；政府及政府金融机构提供有利的融资和信用担保；监管上的特别优惠（例如信息公开不透明或背离反垄断法）；保证垄断及现有企业的优势；政府稳定持股；免除破产和优先获取信息。

（二）国家资本的优势

2008年9月雷曼世界金融危机爆发以后，发达国家政府对国有企业采取资本大规模注入的救济方法，在中国经济刺激的政策是2年投入4亿人民币，发生了“国进民退”现象，世界上认为在“市场与国家”关系中，国家的作用相对来说比较重要了，同时自由市场主义受到挑战的思潮也在蔓延。以欧美为代表认为：“21世纪将是自由市场国同国家资本主义（state capitalism）国之间的矛盾”。此外，在投资行为上，国有企业在第三国也发挥竞争力，保证矿产资源权益和开采权。例如，对非洲资源的投资，为了追求更多的利益，积极地投向高政治风险的国家。其目的在于保证本国能源供给、保证本国产品获得新的市场准入，比如新加坡淡马锡控股公司（Temasek Holdings）、阿布扎比投资局（UAE）等，以有限自然资源的销售额和外汇储备为资金源的大规模主权财富基金（SWF：Sovereign Wealth Fund）的投资，主要在资源和基本设施领域。

政府主权财富基金行动是指以阿拉伯为中心的国家运用了石油美元机制在国际的投资活动。由于政府主权财富基金的快速发展，以美国为中心的国家，以国外投资的国家安全保障为理由，对这种投资进行了审查和干预，具体例子有：2005年中国海洋石油集团资源公司对优尼科公司（UNOCAL）的收购，在美国外国投资委员会（CFIUS）启动审查程序，美国议会以安全保障为理由中断了购买活动；2006年迪拜港在世界收购英国半岛东方轮船公司（P&O），美国国会担忧有关美国港口被划归阿拉伯国家控制，导致美国6个海港表示反对。这些事件发生后美国制定了埃克森·弗罗里奥修正法，2007年进一步作出修订外国投资国家安全法，并且纳入国家国防法中。

随着国外投资的国家安全保障审查的高涨，为了消除政府主权财富基金面与贸易保护主义之间的矛盾，消除投资接受国家的政府对主权财富基金投资的干预，保持继续投资的利益均衡，国际货币基金组织（IMF）所属的政府主权财富基金国际工作组会议在2008年作出了决定，要求阿拉伯国家石油资金运营的国家投资者，在投资活动中确保遵守投资的透明性、政治排除性、与民间企业间的竞争上的中立性（competitive neutrality）的制度，主要内容是“自主行动标准”，即所谓的“圣地亚哥原则”。同一年美国财政部与新加坡、阿布扎比之间达成了类似的政府的主权财富基金投资的原则意见。

（三）竞争中立性规则的分歧

以“自由市场国对国家资本主义国”的对立观点发展，在国际经济规则上可以看到的活动体现在美国倡导的环太平洋经济合作协定（以下称“TPP谈判”）中，美国认为国有企业与民间企业间竞争上的中立性（competitive neutrality）非常必要，2011年10月TPP第10次回合（秘鲁-利马）上提出了具体提案，即“国有企业规则方案”或“美国方案”。TPP谈判中提出的有关争论焦点也包括美国提出的国有企业惯例谈判，也称为“TPP国有企业规则协商”，但是却遭到马来西亚、越南等国有企业的经济中所占比重较高的参与国的强烈反对，越南原则是要求满足适用除外的多数国有企业例外名单，既名单内的国有企业在TPP协议中不受限制，适用除外是TPP谈判规定国有企业在民生服务领域竞争的中立性排除，

国有企业规则案是来自于美国国内产业对国有企业在各类市场上存在的竞争歪曲，并且存在强烈的忧虑。美国政府认为国有企业享受优惠政策的结果使民间企业饱受竞争歪曲，建议在TPP成员国进行义务承担化。美国该方案是以经合组织以下称（OECD）提出的对“国有企业竞争中立性规则”为基础的。20世纪90年代后半期开始，澳大利亚对国有企业的优惠政策开始清除，确立防止竞争歪曲的规则，即所谓的“竞争中立性”（ competitive principles neutrality）规则。OECD在报告文件中曾经指出，澳大利亚关于国有企业和民间企业间的竞争中立性的经验在TPP国有企业规则协商中具有重要意义。

OECD在竞争中立性的问题研究提出：国有资产的民营化及法人治理结构上的工作小组（OECD Working Group on Privatisation and Corporate Governance of State-Owned Assets）确保国有企业民营化后的法人治理结构改革，2005年国有企业的治理结构的规则发表。要求国有企业和民间公司的竞争市场，不能违背市场规律，确保公平竞争（alevel-playingfield）。但是该方针没有提出竞争中立性（competitive neutrality）的概念。经合组织（OECD）明确使用竞争中立性一词，是体现在该工作小组公布了2009年“国有企业及竞争中立性原则”报告书中。在2011年以后，经合组织（OECD）的竞争中立性框架通过并在各国的公开报告。OECD方针及报告书要求这些原则予以具体化，2012年公开中立性的规则如下：

商业性收益率达到的水平（achieving a commercial rate of return）、税制中立性（tax neutrality）、规则上的中立性（regulatory neutrality）、债务上的中立性和公开补助金（debt neutrality and outright subsidies）、政府采购（public procurement）。

OECD的国有企业和民间企业间的竞争中立性，推动了国有企业向民营化的进程。但是美国在TPP谈判中为了确保中立性规律的引入，收集了经济合作开发机构（OECD）、非经合组织、新兴国家的国有企业的意见，以贸易政策为理由对国有企业问题进行新一轮的推动。美国政府在2011年10月TPP第10次回合（秘鲁-利马）中提出国有企业的透明化义务、国有企业在TPP市场的侵害、不能确保其无效化侵害的优越地位，另一方面加快国有企业民营化的义务。当然，美国这些诉求很难得到成员国的完全支持。

澳大利亚竞争中立性规则

（一）希尔默报告书

1992年澳大利亚为了建立更广泛的竞争环境，联邦政府及各州对澳大利亚竞争政策进行大规模重新审议。这种调整的主要目标是提高生产效率和技术创新，促进资源的最高有效配置。1993年公开的“全澳大利亚竞争政策独立调查委员会报告书”，后被称为“希尔默（hilmerreport）报告书”成为竞争政策的交易规则，强调了从6个方面进行必要的竞争改革：

企业的反竞争性行为、规章制度引发的不正当限制竞争、公共垄断性不适当的构成、在实际竞争中控制稀有不可缺少的设施、垄断的价格设定、政府企业和民间企业竞争的竞争中立性（competitive neutrality）。

根据该报告书1995年设立了澳大利亚竞争理事会（national competition council）的同时，政府将上述具体问题交给消费者委员会（australian competition and consumer commission）处理。希尔默报告书指出竞争中立性的问题，与联邦议会和政府机关法律上的“国家免除论”（the doctrine of the shield of the crown）发生矛盾，应该给予废止。1995年产生的竞争政策改革法案（competitionpolicy reform act1995）还包括上述改革内容，法案列举了政府事业机构（government businesses）存在潜在的竞争歪曲问题，使竞争不够充分，政府拥有的企业正在享受优惠政策、税收负担减少，由政府提供债务担保、给予低息贷款、免除实质性的破产义务，资产承担的收益低于商业性收益率。这些政府企业利用竞争上的优势，预算的价格比同等效率性较高的民间企业还要低，资源分配扭曲产生的经济效率损失，使社会产生不公平状态。该法案征求了民间企业的意见，建议将在政府企业的垄断市场向民间企业开放。例如道路建设、公共服务、工程设计等服务领域垄断市场实行自由化，确保竞争的中立性。另外政府企业要参加传统的垄断市场外的市场进行重新竞争，例如中介服务、广告印刷行业、影视产品制作、债务登录服务等行业。

（二）竞争中立性规则的确立

联邦政府层面具体实施竞争中立性规则的核心部门是财政部（treasury）和财政法规部（detachment offinance and deregulation . dfd）。前者是对税收收入管理，后者对政府支出管理。但是随着竞争中立性规则的形成，两个部门是执行分工协作工作体制。财政部制定“市场中立性竞争政策”，财政法规部承担资源管理部门的竞争中立性政策监督。

为了对联邦和地方政府的竞争中立性规则的监督和检查，财政部成立了辅助机构：竞争效率委员会（victorian competition and efficiency commission）和全国竞争委员会（national competition council）。这些联邦及地方的竞争中立性规则检查机构对全国竞争政策规则实行监督，澳大利亚的重要特点是各级政府下设一个独立委员会——生产性委员会（productivity commission），主要对违反竞争中立性活动的投诉进行处理，澳大利亚政府设立竞争中立性投诉处理办公室。

澳大利亚1996年确立竞争中立性的规则如下：税制中立性（taxation neutrality）、债务上的中立性（debt neutrality）、规则制度上的中立性（regulatory neutrality）、资产收益率（rate of return）、成本分摊（cost allocation）。

具体实施办法如下：

税制中立性。主要针对政府企业减免等税制上享受不平等行为。因为受到法规的限制，对政府的企业可替代的对策是维持税收减免的同时，联邦政府计算和支付相当于赋税的“调整金”，要求政府企业和实际的竞争者在税收同一水平计算，是一种名义税金在政府企业成本科目上分摊，并且在标准价格中得到反映。这是一种“赋税等同制度”（taxequivalentregimes），全部税收政策称为税制中立性调整（tax neutrality adjustment）。

债务上的中立性。债务涉及到澳大利亚政府信用风险，为了降低风险，政府企业往往得到低利率的贷款，办法是将从政府预算得到的贷款和在市场融资得到的贷款在价格反映上分别计算，来实现债务的中立性原则。

规则制度上的中立性。政府企业除了地区计划、建筑及环境法适用对象除外，在许可制度方面受到很大的优惠，为了解决这些问题，要求与其他竞争企业一样行使地方政府同等的支付义务。如果实际产生因为体制问题不能同等遵守法律法规的情况时，要公开限制其支付、成本计算以及价格的制定。

资产收益率。政府企业至少在事业活动中，在合理的期间内会产生商业性收益，要从这些收益里向联邦政府预算支付商业性的股利，该收益率不少于10年的澳大利亚长期国债的利率。

成本分摊。成本分摊要求完全反映在价格上，在法规上规定，政府企业在成本以下的价格要体现在民生服务上，其价格补贴进入政府预算资金。如果做不到，它有义务购买政府部门要求的民生服务，公开在政府部门的预算里，企业收益率计算也可以进行适当调整。

竞争中立性与国际经济法规的关联分析

（一）产品贸易

最有实效的措施是WTO关于补贴与反补贴措施协定（SCM：Agreement on Subsidies and Countervailing Measures）。WTO上诉机构在美国有铅碳钢反补贴关税案件（2000年）、美国EC（European Community：欧洲共同体）产品反补贴关税案件（2002年）中认定，以BS（英国）为代表的原欧洲国营钢铁公司在民营化之后，其他欧盟成员国也可以对BS在国营时代接受的补贴采取反补贴措施。空中客车公司在历史上也曾经有一部分是国有企业，在欧洲共同体大型客机案件（2011年）中，WTO上诉机构分析了自1969年以来，政府支援历次大型客机的研发和生产对公平竞争的影响，裁决该补贴违反了公平竞争协定。在加拿大蒙特利尔州循环利用能源案件（2013年）中，解决争端的专家组成立上诉机构，根据GATT（关贸总协定）第3条第4款，制止了国有企业在采购行为上的国内外歧视。除此之外，关贸总协定第17条（国有贸易企业）、2014年4月8日修改后生效的新协定“政府采购协定”，也可以在一定程度上作为限制国有企业歧视性采购和销售活动。

（二）服务贸易

根据资产时价总额排名的英国Financial Times 500（2014年版），世界许多国有企业都进入了前50名，国有企业在服务领域的分量也不可忽视。在这种情况下， WTO服贸协定（GATS）可以通过保证本国民待遇（无国内外歧视）和市场准入来封锁国有企业的竞争优势，但目前只限于在各领域个别规定使用。服务贸易补贴规则的制定工作由实际上已停止工作多年的多哈回合负责，在现行协定中还没有具体规定，但是不排除今后谈判的发展。政府采购协定要求在规定范围内，国有企业在对服务采购时履行非歧视义务。

（三）对外直接投资

WTO协定保证实际有效的解决争端程序，只要不妨碍产品和服务贸易，就无法适用。因此，国外投资和企业活动需要依靠投资对象国与本国之间的国际投资协定（IIA）保护。有的协定不包括适用补贴（例如2012年美国范本的双边投资协定（BIT：U.S. Model Bilateral Investment Treaties）第14条第5款（b）），接受投资国的歧视性和反竞争的国有企业优惠政策，有可能抵触例如国民待遇、公正公平待遇原则。而且在接受投资国，因国有企业压制竞争的行为导致投资财产受到损失的投资者，可以通过投资者使用国家仲裁（ISDS：Investor-State Dispute Settlement）制度起诉接受投资国违反协定。根据国际法惯例上的国家责任法，把得到国家授权的国有企业行为归于国家责任。同样的判决也在ISDS和国际诉讼中得到验证。在2012年美国范本BIT第2条中明确规定，得到国家授权的国有企业本身也适用这些原则。

（四）对内直接投资

如果接受投资国起诉外国国有企业、主权财富基金的战略投资行为、或反竞争性企业活动时，在符合OECD资本移动自由化制度的范围内，针对对以国内安全和公益为理由进行审查，限制对内投资的行为进行规范，比如美国的埃克森·弗罗里奥条款（Exon-Florio provision）具有代表性。2012年美国总统签署命令阻止了中国三一重工罗尔斯公司（Ralls Corporation）并购美国俄勒冈州风力发电设施。即使有双边投资协定（BIT），如果没有承诺放开对内投资，这种投资审查就基本上不受制约；而且即使做出承诺，几乎所有的国际投资协定（IIA）里也都有把安全保障和公共秩序作为例外的规定。另一方面，对于主权财富基金（SWF）在国际上的投资行为，有国际货币基金组织的圣地亚哥原则和经济合作与发展组织的主权财富基金投资接受国制度，但是均不超出软法（soft law）领域，缺乏实效性。关于国际投资协定，有研究认为，投资国可以通过对“投资者”定义的解释，否认国有企业是投资者对国家仲裁（ISDS）的当事人。也就是说，无法通过国际投资协定制约接受投资国限制投资者的权限。因此在投资领域也经常发生竞争中立性问题。

如上所述，对国有企业的中立性规则，目前只有一般常规性的分散的国际国内的贸易、投资、竞争规则，尚未建立根据国有企业的特性设计的固有规则和统一的规则制度。比如作为规则前提的，保证国有企业的业务内容和财务会计等企业信息的透明性，没有包括在现行国际经济法的效力范围内。而且，如果进入对于国有企业所属国来说也是第三国市场，进行直接投资的本国企业，与该国有企业处于竞争关系，很难查出对投资或在第三国的运作本身的补贴。如果国有企业的竞争力来源或反竞争行为的缘由起因于有势力的政治家及其人际关系，调查就会极端困难。在这一点上，毫无疑问需要对国有企业制定新的限制。美国限制国有企业的活动不仅限于TPP，在美欧跨大西洋贸易投资伙伴关系协定（TTIP）谈判、WTO多边服务贸易协定（TISA）谈判中，美国也提出了同样的问题。TPP协定不仅包括市场经济的发达国家，而且包括社会主义国家的越南、国家主义色彩浓厚的新加坡和马来西亚，在一定程度上对国有企业进行全面竞争中立性规则制定将来需要投入许多工作。

竞争中立性的数学模型的判别

运用评定（Logit）模型可以对企业政策化行动进行公式化运算判别。伴随企业行动的变化进行必要分析的同时，通常观察困难的是各类企业投入生产的每项资产的边际成本，如果导出边际成本，例如过程创新的边际成本递减效应是多少，资本投入的边际成本是否递减，这样可以对在企业发生的各种政策进行评价。

边际成本是企业经营行动模式的归宿，如果可以计算企业要素的边际成本，根据“价格=溢价+边际成本”的关系，因为价格可以被观察到，可以计算出企业的溢价，这样溢价可以根据需求函数的结果计算出来。但是在市场竞争中，要计算溢价需要知道企业市场具体竞争模式和市场竞争形态的规则。在导出的溢价上，不同竞争形态的假设不同，根据不同的假定情况分析出结果。如果计算出边际成本的数据，根据某种竞争形态假设导出的边际成本数据还需要验证分析其可靠性，得出企业竞争状态的依据，从而才能进一步分析其竞争是否具有中立性。

在这里假设多数资产的竞争是一种公开竞争的情况而进行分析。多数资产在公开竞争中，各企业都在其他企业生产的商品的价格给定的基础上，以利润大化为自己投入生产的各种资产制定价格。在t期时，企业f的利润公式为：

（1）

于是，该企业以最大利润是设定价格。另外上式F表示固定成本，以下为了表明利润最大化的1阶条件，解决过去对各企业的价格设定不依存固定成本的分析方法，在这里的分析包括固定成本。

在假设各企业公开竞争情况下，根据利润最大化的一阶的条件是：得出公式（2）：

（2）

在这里，，表示资产的边际成本。在式（2）中，产品数量st=（s1，…，sjt）以及价格pt=（p1，…，pjt），可以观察到。而且对任意资产的价格与任意资产的需求函数倾斜也可以计算。因此可以把所有企业的利润最大化的1阶条件引导，得到Jt的方程式，这样过去（研究者）无法观察的边际成本mct=（mc1，…，mcjt）可以运用联立方程式的解计算。下面根据公式（2）换算为行列式公式（3）如下：

st - Δt （pt - mct ）=0 （3）

可以得到逆矩阵Δt，以下公式（4）可以计算出边际成本矢量：

mct =pt - Δt-1 st （4）

而且Δt是Jt×Jt的行列式，（j，r）要素用公式（5）表示：

（5）

Hjrt是把所有投资结构表示的Jt×Jt行列Ht的（j，r）要素，投资j和投资r相同行业的企业Hjrt=1，否则Hjrt=0。公式（4）中的Δt-1 st 是溢价。

Hjr是根据公开竞争态势来表示的行列式。多数投资公开竞争的行列式采用如下计算方式：投资j和r相同行业企业的Hjr =1，例如全企业形成卡特尔的场合，以共同利润最大化的价格设定为目标，这个行列式的全要素（资本、技术、人才、土地）设定为1，另外企业部分在卡特尔的情况下，建立卡特尔的企业在生产的资本组合设定为1，如果不是那样的话为0。

对企业竞争是否“中立性”可以采用如下计算进行判别，因为根据以上计算：溢价=价格-边际成本，如果溢价产生于全要素生产企业，考察是技术进步形成的价格垄断，还是市场准入政策支持形成的垄断。如果是资本要素产生的溢价，企业有可能在银行贷款、税收优惠、财政补贴方面得到政府倾斜政策，该企业具有竞争“扭曲性”，判定该企业违背竞争“中立性”。

结论与对策

（一）对推行国企竞争中立性规则前景分析

澳大利亚在利马TPP会议上，提出了各国在本国内通过内部检查来审查竞争中立性的方式。澳大利亚以财务部、财政法规部为中心，公布了对国有企业的方针，建立了在商务活动中排除国有企业的不正当竞争优势的制度。其范围不仅涉及补贴，还涉及监管、税制、债务等所有优惠政策。进而由联邦独立机构的竞争中立投诉处理室受理民间企业在竞争方面的投诉，在独立审查的基础上，劝告政府改变政策。各州也建立了同样的保证竞争中立的制度，规则也涵盖了地方公有企业。可以说，澳大利亚的建议是把这种本国制度进一步融通TPP谈判，在制定国企中立性规则中率先走出一步。

美国也在利马会议上提出了建议，这个建议的基础是由美国服务产业联合会及美国商工会议所提出的建议，提议在包括政府实际掌管的企业在内的广泛范围实施监管、市场准入无效、取消有害的国有企业优惠待遇、禁止对国有企业的资金援助、向外国的产品和投资提供与国有企业同等的待遇等。此外，还要求实施争端解决机制，是一个门槛极高的建议。但是实施类似反垄断法的法律制度需要行政上的经验。从这个意义上说，越南和马来西亚很难立即引进同样的制度。

另一方面投资巨大和存在风险而民间无法投资的领域，国有企业可以发挥积极作用。特别是在发展中国家关于创造就业、动员储蓄、民生服务等经济和社会问题，国有企业在发展中发挥着重要的作用。因此不应像美国产业界主张的那样，武断地对国有企业强制限制。需要根据国有企业的社会经济功能，充分把握国有企业阻碍竞争的本质，摸索限制规则。从这种多元化视点思考国有企业行为规范，是国际经济法学的使命。

（二）TPP有关国企竞争中立性的规则和启示

数年之前，美国跨国财团已经觉察到崛起的新兴市场国家及其大企业对美国经济和商业的直接性挑战，以及WTO多边机制下美国不能继续主导全球商贸规则。这其中也包括以中国国企为代表的中国大企业在国际市场上优秀的表现带给美国利益的危机。由于投资领域比贸易领域的利润更为丰厚，强化在投资领域对国有企业的限制成为美国近年来海外政策的核心之一，这也就是跨太平洋伙伴关系协议（TPP）谈判的重要根源之一。

美国希望通过投资和竞争政策约束国有企业的倾向具体来说包括产生三方面的影响，一是要求TPP成员国强化反垄断法，二是要求各成员国政府不得对国有企业进行不当支持，三是要求成员国政府提高支持和控制国有企业的政策和措施的透明度。事实上中国的国企主管部门也必须要求国企重视TPP。究其原因，主要是担心TPP可能会对应该属于国企的市场经济主体地位做出差别性认定，从而使国企进入TPP国家内进行商务和投资时受到差别性对待从而丧失了同其他企业同台同等竞争的机会。另外，TPP国家涵盖了约占全球经济总量40%左右的地域，如果TPP谈成会对其他国家制定相关规则起到示范作用，从而可能在更大程度上影响国企的海外经营行为。

目前，TPP的谈判协议的第十七章专谈国企和授权性垄断企业，从主要内容看，TPP对国企的约定归结为以下五点：

第一，承认所有的TPP国家都有国企和授权性垄断企业（授权性垄断企业可以是私营公司）。

比如，在美国就有隶属于联邦的田纳西河流域管理局，有隶属于地方的纽约公共交通局，中国人比较熟悉的房利美、房地美这样的政府赞助企业，以及美国透过法律授权垄断某些信件包裹投递服务的授权性垄断企业美国邮政管理局（USPS）。

第二，对要监管的国企和授权性垄断企业划定了分类监管的原则和透明性要求。摘要的原文表述是，“国企章节覆盖了主要从事商业活动的大型国企”，同时，“TPP缔约方同意共享一份各自的国企名单，以及各自对国有企业的所有权、控制权以及非商业性援助程度信息的清单，有需要的还需提供相关附加信息”。这两条有非常重要的实际操作价值。所以，是否被列入大型国企和被最终的名单中，实际上也将各缔约国内需要监管的国企或授权性垄断企业划分为重点监管的一般监管的类型，这缩小了针对国企监管的范围，但提出了更高的透明性要求。

第三，用政府授权认可的方式对国企可能的非商业性行为留了“后门”。对这一规定可以理解为，在实际经营中，只要国企的行为在一国政府出于确保提供公共服务的授权、且这个授权获得其他缔约国认可的情况下，就能确保这家企业的经营性行为是出于商业性考虑的行为。这可能为发展中国家出于国内目的授权国企实施一些特定的商业性行为留出了空间。

第四，制定了法律途径专门处理国企问题。要求“缔约方同意提供各自境内的法院受理外国国有企业的商业活动诉讼，并确保行政管理机关对国企和私营企业采取不偏不倚的原则”。第五，保证国企与其他国家互不伤害或妨碍其他企业的公平经营。条款规定“缔约方还同意确保国有企业或者授权垄断者不歧视其他的企业、货物、服务或者其他缔约方”；以及“TPP缔约方同意其各自提供给国有企业非商业性资助不引发对其他TPP缔约方的反作用，以及提供给国企在别国境内生产和销售货物的非商业性资助不能对别国产业产生伤害”。

这些看起来其中公开内容会比此前想象的要稍宽松，这可能是美国为了扩大TPP范围而把新加坡、越南等国家带到了谈判中。但是需要注意的是，适用于TPP国家的规则也不一定会同等对待非TPP国家的国企，所以主动权仍掌握在别人手中。比如对国企的界定，对非TPP国家采取不同的认定标准，或者采取不同的分类监管标准将非TPP国家的国企全部重点监管，这对于非TPP国家的企业仍是非常不利的。对于涉及国企的法律诉讼，何时、何地、由谁、按何种规则审判仲裁都可能产生很多差异性安排。可以想见，中国国企在TPP国家的诉讼风险和非平等对待的风险性可能会大幅增加。在具体实施中需要认真对待。

（三）对策与使命

1.中国正在加快实施国企分类改革，商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。分类改革可以主动适应国际竞争中立性规则发展。商业类国有企业要按照市场决定资源配置的要求，支持非国有资本参股。处于自然垄断行业的商业类国有企业，要以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为原则积极推进改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。对需要实行国有全资的企业，要积极引入其他国有资本实行股权多元化。进一步体现国企在市场的公平竞争地位。

2.要在国家海外贸易投资协定谈判中继续加快确定国企的非差异性对待问题。美国有TPP，中国也有RCEP。中国于2015年进行由东盟十国发起，邀请中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共同参加（“10+6”），建立16国统一市场的自由贸易协定（RCEP）。同时，中国也在同美国加快中美投资协定（BIT）的谈判。在这一系列的谈判中，很多谈判对手国既是RECP谈判国，也是TPP成员国，应该尽早在RCEP和BIT中明确对国企的非差异性对待，以便在TPP中固化RCEP和BIT的成果，因为国企问题不是中国一国的问题，而是TPP区域外所有有国企的国家都会面临的问题。要在RCEP及其他谈判中同非TPP国家求同存异，共同商讨一个各方认可的处理准则。

3.要高度重视TPP中的原产地原则和较高的劳工与环境标准，利用好“双刃剑”的负面作用。鉴于中国是机电类产品的主要出口国，以及中国出口产品的主要原料供应在国内，未来中国企业需要分散材料采购制造布局，同时加强同TPP内合作伙伴的互动与战略共进，在保持低成本、高质量优势的同时，降低原产地原则带来的影响。在劳工与环境方面，TPP执行较高的劳工保护和环境要求，这将影响TPP内发展中国家的成产成本，中国企业应该加快调整，主动适应这一变化。

4.要学好用好投资者—国家的争端（ISDS）机制，TPP目前只是在政府间初步达成意向，还需各国国会的进一步批准，是否能最终获准还有很强的不确定性。未来，TPP能否走好，不仅要看美国能否聚集起现在仍显松散的TPP联盟，还要看作为全球第二大经济体的中国如何加快RCEP等协定进程以构建更为开放合作的贸易体系，应对发达国家贸易保护新趋势的挑战。TPP关于诉讼主体的规定与WTO争端解决机制有着本质不同。现有的WTO争端解决法律机制规定只有国家才能成为诉讼主体。而在ISDS下，条约允许投资者对投资东道国违反TPP协议的行为提起诉讼，即非国家也可成为诉讼主体，所以企业要异常重视应诉风险，中国企业海外胜诉的案例还会增加。同时利用ISDS机制，中国企业也可加快通过国家诉讼的方式在海外更好维护自身利益，先在海外积累经验，提早防范ISDS机制在全球范围的扩大化。

5.加强国企竞争的透明性。所有的限制国企竞争的条款都指向国企竞争是否透明，国企竞争中立性并不代表不许国企参与竞争，主要是国企得到政府的各项优惠待遇，在竞争中处于优势地位，如果公开国企哪些是应该合理享受政府优惠政策，哪些是企业在市场竞争中形成的优势地位，把真实的信息公开，只能有利于国企的合理竞争地位。要解决这些问题还是应该借鉴澳大利亚制定国企竞争中立性的法规和制度的经验，希望中国在这一领域尽早出台自己的法规体系。

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