上海自贸区规范性法律文件体系探究

关键词 上海自贸区 法治建设 规范性法律文件

作者简介：周育，华东政法大学研教院研修生，研究方向：经济法。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.176

一、引言

《中国（上海）自由贸易区总体方案》指出，要将上海自贸区建设成为具有国际水准的自由贸易试验区。本文拟对作为上海自贸区法治保障重要形式载体的规范性法律文件体系进行系统分析，进而探究该体系在为改革创新提供制度保障、强化重大改革于法有据的法治精神、探索可复制可推广法治途径方面的重要意义。

二、上海自贸区规范性法律文件体系的构建路径

（一）制定主体

1. 国家主体。首先，全国人大及其常委会需要对自贸区制度创新与现有法律不适应的领域做出针对性调整。其次，上海自贸区制度创新涉及的财税、海关、金融和外贸等领域均为中央政府事权，这就需要国务院以及商务部、财政部、海关总署、中国人民银行等部委就各自权限范围内改革事项制定相应规范性文件。最后，上海自贸区制度创新需要在争议解决方面有充分的司法保障，这需要最高人民法院作为国家最高审判机关制定相应的规范性文件。

2. 地方主体。首先，上海市人大常委会作为地方立法机关，依据国务院先行立法的要求为自贸区制定地方性法规。其次，上海市政府及其组成部门，如商务委员会、财政局、质量技术监督局、金融办等作为地方相关行业行政管理机关负责制定制度创新和综合监管各领域实施细则。最后，上海市各级人民法院作为地方司法机关，需要为保障自贸区案件审判和纠纷解决机制的规范化制定指导意见。

（二）制定方式

1.制定进程依法有序。国务院常务会议于2013年7月通过《中国（上海）自由贸易区总体方案》，同时向全国人大常委会提交《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验區等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定（草案）》。①十二届全国人大常委会于2013年8月授权国务院暂时在上海自贸区调整相关法律规定的行政审批。②在得到全国人大常委会授权后，国务院发布《关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》，要求国务院有关部门和上海市及时相应调整其制定的各类规范性文件。③依照全国人大常委会和国务院上述决定，中国人民银行、财政部、海关总署、交通运输部等相关行业主管部门随即出台支持措施。同时，上海市第十四届人大常委会于2013年9月作出《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，要求上海市有关地方性法规根据法律、行政法规在上海自贸区调整实施情况作相应实施调整;同时调整实施上海市其他有关地方性法规中与《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》不一致的规定。④上海市政府于2013年9月公布《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》;上海市第十四届人大常委会于2014年7月通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》。

2. 制定主体统筹协调。为形成制度保障合力，国家和上海相关部门通过统筹协调方式来制定规范性文件。一方面，上海市要将先行先试中的问题及时向国务院请示报告，国家相关部门发布了诸多批复性规范性文件，如国家工商总局发布了《关于同意中国（上海）自由贸易试验区试行新的营业执照方案的批复》。另一方面，自贸区改革事项往往牵涉中央和地方多个部门，这需要各相关部门以联合发文形式来制定规范性文件。如人民银行、商务部、银保监会、证监会、外汇局、上海市政府联合发布了《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》。

三、上海自贸区规范性法律文件的形式与类型

（一）文件形式

1.国家文件。全国人大常委会通过《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》和《关于<中华人民共和国刑法>第一百五十八条、第一百五十九条的解释》就有关法律对自贸区特定事项的适用和调整做出决定。国务院以国务院令形式发布《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》和《关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》。国务院行业主管部门出台的规范自贸区经济运行和行政监管⑤的措施细则一般采用《关于……的政策措施》《关于……的通知》《关于……的批复》等规章类文件形式。最高人民法院发布的规范性文件通常采用《关于……的意见》形式。

2.地方文件。上海市人大常委会制定了地方性法规《中国（上海）自由贸易试验区条例》。上海市政府制定了地方政府规章《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》。上海市政府组成部门为落实改革任务制定的政策措施一般采用《关于…的意见》《关于……的实施方案》《关于……的实施细则》等形式。上海市各级法院为规范自贸区案件审理发布的文件通常采用《关于…的若干意见》形式。

（二）文件类型

1. 综合类文件。综合类文件是对上海自贸区改革事项和运行体制进行整体规范的一类文件。如《国务院关于印发进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》就进一步加快政府职能转变，深化扩大与开放相适应的投资管理、贸易监管和金融制度创新进行了宏观阐述。⑥《上海自贸区条例》也对上海自贸区的管理体制以及投资开放、贸易便利、金融服务等领域改革创新进行了综合性规定。⑦

2.专门类文件。专门类文件是对上海自贸区某一领域具体改革事项进行规范的一类文件。如投资领域的《国家工商行政管理总局关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设的若干意见》，贸易领域的《海关总署关于安全有效监管支持和促进中国（上海）自由贸易试验区建设的若干措施》，金融领域的《中国人民银行关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》。

四、上海自贸区规范性法律文件体系的意义解读

（一）为上海自贸区的改革創新提供制度保障

1.规范重大领域改革事项。规范性文件体系通过将投资、贸易、金融等重大领域改革目标转化为改革任务，为完成改革使命提供制度保障。如在投资领域，《国家工商行政管理总局关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设的若干意见》要求上海自贸区试点注册资本认缴登记制。⑧在贸易领域，《海关总署关于安全有效监管支持和促进中国（上海）自由贸易试验区建设的若干措施》⑨明确自贸区要试点“一线放开、二线管住、区内自由”监管制度。在金融领域，《中国人民银行关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》明确规定自贸区内可设立本外币自由贸易账户，自由贸易账户与境外账户可自由划转。⑩

2.构建争议纠纷解决机制。一方面，文件体系规范了自贸区的行政复议制度，如《上海自贸区条例》明确自贸区实行相对集中行政复议权制度，重大、复杂行政复议案件由行政复议委员会审议。 另一方面，文件体系强化了司法在改革创新中的保障作用。如上海市一中院出台的《涉中国（上海）自由贸易试验区案件审判指引》规定了自贸区内合同案件、知识产权案件、刑事案件的立案、审理、执行所遵循的原则、审判机制和适用范围。

（二） 强化重大改革于法有据的法治精神

1.调整现有法律法规适用范围。规范性文件体系通过调整特定法律法规在自贸区的适用效力，使改革事项具备相应法律依据，彰显中央“凡属重大改革要于法有据”的法治思维。如十二届全国人大常委会第四次会议授权国务院在自贸区内暂时调整《中华人民共和国中外合作经营企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》与《中华人民共和国外资企业法》规定的相关行政审批。

2.借鉴国际通行制度规则。规范性文件体系通过吸收、引入其他国家或地区自贸区法治建设经验并形成可操作性措施细则，为改革事项提供法律依据。如《上海自贸区条例》规定对外商投资实行负面清单管理模式，负面清单之外领域根据内外资一致原则实行备案制，国务院规定对国内投资项目保留核准的除外。 作为国际上管理外商投资的惯常做法，负面清单模式充分体现了市场经济主体“法无禁止皆可为”的法治理念。

（三） 探索可复制可推广的法治途径

1.为我国自贸区的后续发展提供法治借鉴。首先，上海自贸区规范性文件体系由中央和地方制定主体依据法定权限和程序来构建，突出了规则体系的规范化和程序化，可为其它自贸区法治建设发挥示范作用。其次，规范性文件体系在一定历史时期内、一定适用范围内具有相对稳定性，可把上海自贸区法治建设成果固定并推广到我国自贸区的后续建设中，契合了制度创新可复制可推广的要求。

2.为协调先行改革与法制完善积累经验。一方面要在法制统一前提下推进改革。将重大改革事项赋予一些地区先行试点，同时由国家授权调整法律法规在某些地区的效力范围，既实现了改革创新要求，也有效维护了法律法规在全国范围内的效力。 如全国人大常委会《授权决定》明确为相关行政审批的调整规定了三年试行期间，对实践证明可行部分修改完善有关法律，而对实践证明不宜调整领域则恢复施行有关法律规定。 另一方面要把改革成果以法律形式固定起来，以稳妥渐进方式实现我国法制不断完善。上海自贸区改革事项通常先由地方政府及相关行业主管部门通过地方政府规章和规章类文件进行规范，在改革成果积累基础上制定相应地方性法规，最后时机成熟时由国家来制定行政法规或法律。

五、结语

上海自贸区规范性法律文件体系遵循全国人大《授权决定》和国务院《总体方案》的要求，包含地方性法规《中国（上海）自由贸易试验区条例》、地方政府规章《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》以及国家部委和上海市政府部门大量规章类文件，对强化重大改革于法有据的法治精神、探索可复制可推广的法治途径具有重要意义。

注释：

http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2013-11/25/content_1823284.htm [EB/OL].

http：//www.gov.cn/jrzg/2013-08/30/content_2477971.htm [EB/OL].

http：//www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201401/t20140106_66595.html [EB/OL].

http：//www.spcsc.sh.cn/shrdgzw/node4/node24/u1ai53430.html [EB/OL].

钱焰青.上海自贸区的规范性文件若干问题分析[J].社会科学家，2015（10）：112.

http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-04/20/content_9631.htm[EB/OL].

http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20140726/u1ai133283.html[EB/OL].

http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498599.htm [EB/OL].

http：//www.customs.gov.cn/publish/portal27/tab66659/ [EB/OL].

http：//www.mofcom.gov.cn/article/b/g/201402/20140200482605.shtml [EB/OL].

http：//www.spcsc.sh.cn/shrdgzw/node5/node47/u1ai57639.html [EB/OL].

http：//www.china-shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx？GID=aa3db46e-2462-4a8e- 836 c-ce2be0ced65c&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-264677089690&MenuType=1&navType=1 [EB/OL].

http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20140726/u1ai133283.html [EB/OL].

刘华.管理创新、“法律绿灯”与地方先行立法[J].东方法学，2014（2）：125.

http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2013-11/25/content_1823306.htm [EB/OL].