发达国家PPP模式助推新疆新型城镇化建设的启示

2019-06-20闫海龙

中国经贸导刊 2019年8期

摘要：PPP作为一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革，在国际上被广泛运用，特别是在城市基础设施和公用事业建设领域取得了良好的效果。本文在分析美国、英国、澳大利亚等国家PPP模式发展经验的基础上，提出成立专门的省级PPP工作机构、激发社会资本参与项目的积极性、完善风险共担和利益分享机制、充分发挥政府的引导与监管作用等对策建议。

关键词：PPP 经验启示城镇化

在公共服务领域推广PPP模式（即政府和社会资本合作模式），是转变政府职能、创新公共服务供给机制，激发市场活力的重要改革举措，也是提高公共服务供给质量和水平，增强经济增长动力的重大创新。随着我国新型城镇化发展水平的不断提升，城镇人口快速增加，不仅需要城镇交通、电力、信息、供排水等基礎设施建设步伐的加快，而且对教育文化、卫生医疗、养老服务等公共服务产品供给也提出了新的需求。因此，在新型城镇化发展进程中，基础设施以及公共服务领域的投资需求巨大，如何有效解决新型城镇化建设的资金来源，在一定程度上是决定新型城镇化建设能否顺利推进的关键问题。对城镇化发展水平相对滞后的新疆来说，新型城镇化建设融资难题更加明显，依靠传统地方财政和土地融资的方式已经难以为继。党的十八届三中全会上明确提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这为新型城镇化发展指出了新的方向，有效引导和鼓励社会资本有序参与公共服务和城镇基础设施建设，增强新型城镇化发展动力，将是未来推进新疆新型城镇化持续健康发展的重要途径之一。

一、当前PPP模式运行面临的主要问题

近年来，通过PPP模式，引入社会资本参与新型城镇化建设，在一定程度上缓解了新型城镇化建设过程中的资金缺口以及市场主体缺位、公共服务效率低下等问题，为推进新型城镇化发展做出了重要贡献。但PPP模式运行过程中也出现了一些新问题，有些地方政府开始泛化滥用PPP，甚至个别利用PPP模式进行变相融资，PPP操作不规范的问题日益凸显，大大加剧了地方政府隐性债务风险。为此，2017年11月，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），在全国范围内进行PPP项目审查与清理工作，部分不合规的项目被清理退库。2018年4月，财政部又出台了《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号），全面清查整顿前三批“示范项目”并要求加强项目规范管理、强化信息公开。多个示范项目被要求限期整改、甚至调出示范并退库。与此同时，财政部、国资委、央行等中央部委先后出台多份文件，包括《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）和《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号）等文件，对PPP项目在承接、运作、融资中的合法、合规性提出更高要求，项目融资难度也逐渐加大，行业整体由此进入“冷静期”。

实际上，规范是为了更好的发展，而且PPP作为一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革，在国际上被广泛运用，特别是在基础设施和公用事业领域取得了良好的效果。因此，在严守底线、规范合理的基础上，立足国情区情，学习借鉴国际经验，有助于更加高效的利用PPP模式来推进新疆新型城镇化发展建设。

二、发达国家PPP对新型城镇化建设的经验

（一）美国PPP模式发展经验

1.发行市政债券。市政债券是指为满足城镇化建设资金需求，由地方政府及其授权机构发行的有价证券。在美国，市政债券是城市建设最主要的融资工具，全美约有5.5万余市政债券发行者。其主要做法：一是发挥政府投融资导向，将市政债券主要投向公共服务和城市建设，引导民间资本跟进，扩充基础设施资金来源，为城市交通、教育、医疗卫生等系统提供资金支持，助推城镇化健康有序发展;二是各级政府各司其责，发挥各自职能分管不同的城市基础设施建设项目。三是以政府信用为市政债券提供担保，针对市政债券的利息收入一般是免税的，并且市政债券一般都有金融担保和商业保险，即便是债券违约投资者也会获得补偿，其信用度较高。

2.鼓励社会资本参与投资。在城市基础设施建设中，美国采用免交财产税、赋予低利率债券出售权，项目附近土地出售与出租等优惠措施鼓励引入社会资本参与，尤其是在经营性公共服务领域，而且通过承包商竞争方式提供的公共服务费用要明显低于处于垄断地位而缺乏竞争部门的服务费用，鼓励社会资本参与城市基础设施建设，有效提高了公共物品和服务的供给效率。美国已经在铁路、交通运输、通信、能源系统等领域广泛引入民间资本进行投资经营，多元化的投资方式对推动城市基础设施建设有着明显作用。

3.改变监管模式。城市基础设施是城市提供公共服务的主要载体，属于城市公共事业范畴。传统上美国对公共事业实行私有企业经营，由政府进行监管的方式。20世纪80年代以后，美国进行了一系列放松管制的改革措施，在天然气、电力等公用事业领域放宽了对价格以及市场准入和许可经营等方面的限制条件，并通过结构重组等方式，建立了相应的竞争机制。具体措施包括：在政府监管机构设置独立的管制委员会（如能源监管机构）;进一步提高监管法律的完善性;制定实施有效促进竞争的相关监管政策等。

（二）英国PPP模式发展经验

1.设立PPP管理机构。英国是PPP模式的起源国，其PPP管理机构设置大致可分为两个阶段，一是2010年之前由财政部设立的PPP工作组，采用PFI（Private Finance Initiative）模式，即民间主动融资模式来进行基础设施建设，这种模式是由私人部门来负责PPP项目的设计-建设-融资-运营-维护（DBFOM），合同期结束后，私人部门将基础设施移交政府部门。二是在2010年之后，英国财政部对原PPP管理机构进行了调整，成立了基础设施建设局（IUK），专门负责PPP项目管理工作，其主要职责是鼓励、引导私人投资者参与城市基础设施建设;起草拟定PF2项目规划、主要政策及实施指南等;开展PPP项目国际交流与合作，推进PPP模式发展。2016年1月，基础设施建设局与内阁重大项目组（MBA）合并，成立组建了新的基础设施和项目管理局。

2.建立有效的争端解决机制。为有效解决PPP模式合作过程中的各类争端，英国政府部门专门制定了争端解决指南，指南中明确了解决争端的方式及程序，如《Standardization of PFI Contracts V4》。在英国的争端解决机制中，政府部门和私人部门是两个具有平等地位争端主体，解决争端的主要方法包括双方协商解决，协商不成后根据相关领域的专家建议来处理，依然处理不成，则需要依靠法律手段来化解争端。在英国的一些PPP项目建设过程中，政府在合约中就明确设立了定期审核制度，同时，为确保合约公正性，还设立了仲裁机构来保证合约有效顺利执行。

3.健全法律监管体系。为使PPP模式能在建设实践中得到较好的应用和发展，英国政府部门制订了兼顾稳定性与灵活性的双重制度框架，即法律制度与实践指南的有机结合。在PPP项目的甄别选择上，秉承坚持严格的竞争机制和公正透明的基本原则，以此筛选出能够充分发挥私人部门效率的合作者。同时，为了更好应对PPP项目本身复杂性、较长周期性等特点，英国还引入了以竞争性为核心兼具稳定性的项目筛选程序，并在此基础之上，建立了相对灵活，具有一定弹性的甄选标准，这种兼顾竞争性与弹性化原则的PPP法律监管制度的建立，激发了私人部门根据项目实际特点进行创新的潜力。

（三）澳大利亚PPP模式发展经验

1.成立PPP项目管理机构。澳大利亚是PPP模式发展最成熟的国家之一，其PPP项目管理机构可以分为联邦政府与州政府两个层面，联邦政府的PPP项目的管理机构是基础设施和区域发展部（Department of Infrastructure and Regional Development），该部负责统计全国各级政府基础设施建设需求并出台指引政策，推廣PPP是其最重要的职能之一。各州政府根据自身实际需要，可在推动PPP建设过程中，成立类似联邦政府基础设施建设局或具有类似管理职能的分支机构，统筹管理各自的PPP项目。除了PPP项目管理机构外，部分州还成立了由相关政府部门人员以及PPP项目专家组成的指导委员会，该指导委员会可对具体PPP项目的政策制定、合同拟定以及项目实施风险管控等相关问题进行调查取证，对PPP项目运行提出相应意见或建议。

2.明确政府与私人部门间的责任关系。澳大利亚的PPP项目实施之前，政府部门需要与私人部门之间进行全方位的广泛深入的探讨，在充分明确双方责权利益关系的基础上签订PPP项目合约。一般情况下，澳大利亚政府部门负责对PPP项目建设以及服务提供进行监管，同时承担土地风险，私人部门则是参与PPP项目的建设与运营，承担建设运营相应风险。澳大利亚PPP的普遍模式是由几个投资者联合成立一个专门的SPV（特殊目的公司）项目公司，由SPV公司与政府就项目的规划设计、融资建设、运营管理签订PPP项目协议，然后就执行项目的各项任务再与建设分包商和专门的运营管理机构等签订协议，分别负责项目建设和运营管理，实现专业化的分工合作。

3.注重项目风险管理。澳大利亚政府在应用PPP模式过程中，高度重视PPP项目的风险管理工作。其主要做法包括：一是强化项目信息公开，在实施开展PPP项目的全过程中实现信息公开，让有意参与PPP项目的私人部门充分了解项目可能存在的风险。二是建立合理的项目风险分担机制，通过完善的机制将项目风险进行合理分配，力求项目各方在处理风险时，实现费用最少收益最大的共赢结果。三是认真做好PPP项目的前期规划研究工作，澳大利亚政府会在每个项目开始之前，对项目实施的可行性、项目融资的便利性等关键问题进行全面分析，综合考虑PPP模式是否比传统模式好，利用PPP模式是否能帮助该项目真正融到资金，是否解决了政府资金不足问题，是否能帮助政府有效地转移和分散风险，是否能够平衡或兼顾政府与社会资本的利益，实现双方共赢的结果，最终通过分析结果，按照社会资本能够实现物有所值原则，来判断是否选择PPP模式。

4.建立全流程的项目绩效监管体系。在PPP项目实施过程中，澳大利亚政府通过制订全流程的项目绩效监管体系来促进社会资本提高项目建设或提供产品服务的质量数量。其绩效监管体系由政府、私人部门以及社会公众共同参与建立，其中政府部门的职责是项目质量管理的审查、技术标准的制定、社会资本管理计划和监管报告的审查以及项目的实施评估和奖惩;社会资本则是负责项目质量管理、制定管理计划、搜集监管数据、编写监管报告;社会公众具有监管权，可向政府部门反馈使用情况并可有途径举报自身权益受损情况。总体而言，为充分发挥社会资本的能动性和创造性，澳大利亚PPP项目绩效监管评价的重点是社会资本项目建设或提供产品服务的质量数量，并不会对社会资本利用何种方法来满足绩效要求进行干涉。另外澳大利亚PPP项目的审计工作也比较严格，不仅要在合同中明确主要绩效指标，而且审计署还会对PPP项目的经济社会效益以及合法合规性等进行审计评价。

三、对新疆PPP模式参与新型城镇化建设的启示

（一）成立专门的省级PPP工作机构

考虑到城市基础设施建设中的PPP项目，一般在项目筛选、招标采购、合同管理、监督奖励等方面都具有较长的生命周期特点，这就需要政府PPP项目相关部门具备全方位的专业能力，同时能提供相对稳定的政策环境。借鉴国内外成功经验，在我国PPP模式相关立法尚不完善的情况下，可考虑通过成立PPP项目主管部门来统筹管理模式的运行。新疆可尝试由自治区发展改革委和财政厅双牵头，联合住建厅和交通厅等多个部门设立专门的PPP工作机构，规范政府行为，规避多头管理，建立跨部门的监管协调机制，负责对本地所有PPP项目进行整理、指导和监督，有效避免主管重叠，防止监管缺位，改善政出多门、各行其是的政府部门条块分割现象;PPP工作机构要全面负责全区PPP项目的规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序，提高对PPP项目的制度设计、项目储备、监督管理和争端调解等工作的协调和管理，把好物有所值、财政承受能力“论证关”，提高项目运作的透明度。

（二）激发社会资本参与项目的积极性

在保证政府对PPP项目有效管理的前提下，根据项目实际，创新PPP项目融资模式，给参与项目的社会资本更多的选择空间，以激发和提高社会资本参与项目的积极性，缓解新疆新型城镇化建设中的资金困难问题。要在制定PPP项目政策、编制规划、确定项目实施方案时，充分征求并吸收采纳社会资本方面的合理建议，根据不同PPP项目的投资规模、合作期限、技术要求、运营管理等特点，采用不同合作方式鼓励支持社会资本参与。要进一步提升项目服务能力，为社会资本参与PPP项目营造公平有序、开放规范的市场环境。要根据新疆社会资本发展的实际特点，鼓励各类社会资本进行合作，通过组建投标联合体、成立混合所有制公司等方式参与PPP项目。要鼓励支持新疆社会资本成立或参与投资基金，将资金有效集中壮大规模，通过类似澳大利亚SPV公司的机构来管理并投资PPP项目，获取长期稳定收益。

（三）完善风险共担和利益分享机制

充分参考借鉴国际PPP模式发展成功经验，在PPP发展起步阶段就建立风险共担和利益分享机制，在充分协商、风险共担、利益共享的基础上，利用合同明确各方责任权利和争议解决方式，建立价格调整机制，设定运营服务绩效评价标准，通过相应的制度安排和协议方式来约定各方的权利义务，避免因行政区域调整、政府换届、部门调整或负责人变更对PPP项目合同执行产生影响。在新型城鎮化建设进程中，政府可通过对市政设施使用或公共服务产品建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，保持对社会资本的吸引力，增强社会资本的投资回报预期。

（四）充分发挥政府的引导与监管作用

在PPP项目建设中，政府起着不可或缺的作用，政府既是PPP项目的参与方，也是PPP项目的发布方，更是为PPP项目提供政策与法律环境的直接责任方和社会公众利益的维护方。因此，政府在PPP项目建设、PPP模式发展中的有序引导和科学监管评价作用尤其重要。新疆特别要落实好党中央国务院的战略决策部署，全区上下要充分统一思想，全面理解认识PPP在新型城镇化发展、完善城镇基础设施、提高公共服务供给质量方面的重要作用，加快转变政府管理服务理念，该管的必须管好，不该管的坚决放手，该监督的决不能缺位，在PPP模式发展中切实发挥好引导作用。在PPP项目的实施过程中，政府部门应切实履行好监管职责，通过制定完善项目产出标准、规范化合同，发布风险防控指引以及绩效管理办法等措施，明确项目参与各方的权责，加强对项目执行、绩效产出和结果验收的全流程监管，把监管的重点集中到制定技术标准，检查产品或服务的质量，审查社会资本的监管报告和财务等方面，减少对过程方式的直接干预。要根据新疆地方实际，建立PPP项目财政支出责任统计动态监测、信息披露和预警提示机制，增强PPP项目的透明度和公众度。强化财政支出责任管理，严格控制各地不合理的项目盲目投资冲动。

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