新型城镇化背景下产业新城促进我国城市科学发展优势与理论实践价值

张云超

摘要：产业新城是新型城镇化背景下以人为核心、以产业发展为基石、以产城融合为特征的城市发展创新模式。产业新城坚持推动产业发展和完善城市功能并重，通过以人为本的发展理念、市场化的运作手段、一体化的运营服务，促进人口、资源、环境与城市协调发展，有效化解城市发展中存在的公共设施不配套、公共服务跟不上、社保体系不健全、治理体系不完善、生态环境被破坏等问题，实现城市发展模式创新、社会服务水平提升、民生社保体系完善、城市生态文明进步，在推动区域产业转型升级、经济实力快速提升的同时，有力促进城市科学发展和社会全面进步，在一定程度上引领新时代我国新型城镇化的发展方向。

中图分类号：F124 文献标识码：A

文章编号：1009-3729（2019）05/06-0104-07

关键词：新型城镇化;产业新城;城市发展

国家统计局公布的数据显示，截至2018年年底，中国大陆城镇常住人口83137万人，城镇人口占全国总人口比重（城镇化率）为5958%[1]。城镇人口比重不断提高，城镇化进程加速推进，“乡村中国”正快速迈向“城镇中国”。城镇化、城市化将是未来中国社会一个重要的发展趋势，规划好、建设好、发展好、经营好城市，不仅关系到经济社会的发展，更关系到社会的全面进步。长期以来，我国城市规划建设和管理运行中一直存在诸多问题，如发展理念不科学，片面追求经济指标等，导致城市生态环境受到严重破坏;城市建设缺乏前瞻性，导致基础设施和公共服务体系满足不了人口急剧增加的需要;空间规划布局不合理，造成产城分离、发展后劲不足等。这些问题的存在严重制约了城市科学发展，迫切需要探索新的模式、新的路径有效加以解決。产业新城是新型城镇化背景下以人为核心、以产业发展为基石、以产城融合为特征的城市发展创新模式，其通过“以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体”的发展思路，实现城市和区域经济的全面、协调、可持续发展，有效地破解了城镇化进程中城市发展遇到的一系列突出问题。本文拟从城镇化进程中制约城市科学发展的突出问题入手，分析产业新城模式在解决城市发展问题方面的独特优势，以及产业新城促进城市科学发展的探索与实践价值，以期有助于推动业内关于城市科学发展的讨论。

一、城镇化进程中制约我国城市科学发展的突出问题

纵观国内外城市化进程，在城市规划、建设和管理过程中，都不同程度地存在着公共设施不配套、公共服务跟不上、社保体系不健全、治理体系不完善、环境污染严重等问题，随着城镇化的加速推进，城市人口不断膨胀、城市框架不断拉大，城市综合承载力日趋饱和乃至超限，进而产生了交通拥堵、住房困难、环境恶化、物价过高、教育医疗资源相对短缺且分布不均衡、文化体育休闲娱乐设施满足不了居民对美好生活的需要等一系列“城市病”，严重阻碍着社会的发展进步和居民生活质量的提高，严重制约着城市的全面、协调、可持续发展。

1.公共设施不配套

城市公共设施主要包括交通、通信、水、电、气、暖等公共基础设施和教育文化体育、医疗卫生保健、商业服务、行政管理与社区服务、公共绿地等公共服务设施。由于缺乏科学长远的顶层设计和宏观规划，一些城市的公共设施配套不能满足人口增加的需要，随着城市的不断拓展，人口、资源、环境与城市发展之间的矛盾日益突出。比如，在道路修建方面，一些城市的道路虽然在不断拓宽，但总赶不上实际需要，高架桥、立交桥刚修好没几年，就因满足不了需要而被迫拆掉重建;在配套设施方面，有的新城新区建成多年了，但燃气暖气管道、公交线路等还没有完全延伸到新的居住区，有的则缺少足够的商业配套设施，给居民生活带来极大不便;在医疗保障方面，有的新建城区医院建设滞后，导致居民就医不便;在教育资源分配方面，还有普遍存在的因教育资源特别是义务教育资源分配不均，造成适龄儿童上学难的问题;在生态和居住环境方面，还有城市因人口急剧膨胀，超出了城市的承载能力，造成生态环境和居住环境的急剧恶化，等等。这些问题的存在很大程度上制约了城市的可持续发展和社会的文明进步。

2.公共服务跟不上

基本公共服务均等化要求政府或社区为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则从而大致均等的公共服务和产品，包括基本民生、公共事业、公益事业、公共安全等，如教育、文化、卫生、就业、救助、养老、科技、环保、治安等。在城市规划、建设、管理过程中，由于规划缺少前瞻性、人口集聚速度超出预期、城市建设和产业发展不同步、统筹协调和管理服务水平低等主客观原因，城市公共服务领域面临着严峻挑战，如公共服务需求压力大、总体供给不足、资源配置不均衡、再分配作用弱、服务标准不统一、主体回应性差等。城市公共服务跟不上，直接导致人口城镇化滞后于土地城镇化，不仅影响市民的生活质量，也严重制约着城市的科学发展和城市品位和竞争力的提升。

3.社保体系不健全

社会保障体系是对社会保险、救助、补贴等一系列社会保障制度的总称，其作用在于“保障社会成员基本生存与生活需要，特别是在疾病、伤残、年老、死亡、生育、失业、遇灾等特殊情况下的需要”[2]。中共十九大报告提出，要加强社会保障体系建设，“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”[3]。近年来，由于城镇化的快速发展，大量农村人口快速向城市（城镇）集聚，城市流动人口占比较大，这给城市社会保障体系的健全和完善带来很大挑战。由于社保体系不健全，加上户籍制度等的限制，由农村流动到城市的非户籍人口长期以来很难在工作地就近享受义务教育、医疗保险、困难帮扶等社会保障，造成没有户籍的外来常住人口实际上成为城市的“二等公民”，很难完全融入当地社会，这严重影响了他们在城市生活的安全感、归属感和幸福感，也影响着社会的公平正义。

4.治理体系不完善

国家治理体系和治理能力现代化被称为是继“工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化”之后的第五个现代化[4]。健全完善的社会治理体系对提高城市管理水平和居民生活幸福指数非常重要。然而，一些新城新区在建设、管理中，较长时期内不能构建起高效的治理体系：或是多头管理、政出多门，缺少统筹协调，难以形成合力;或是缺乏社会组织和基层群众有效参与，由政府部门唱“独角戏”，不能形成“党委统一领导、党政齐抓共管、多元主体参与”的城市基层治理体系。治理体系的不完善降低了城市治理的有效性，影响了城市的品质、环境、形象、美誉，使城市的宜居水平和市民的福祉都大打折扣。

5.生态环境污染严重

由于发展理念落后、产业布局不合理、环保制度不完善、生态文明意识淡薄等原因，随着城市化进程的加快，城市规划、建设、发展中的环境问题日益突出，一些大城市的大气污染、水体污染、垃圾污染、噪音污染、电磁辐射污染等越来越严重。曾经一段时期，GDP至上的评判标准，使城市的发展特别是工业园区、产业集聚区等新城新区的建设在环境方面付出了巨大价：有的工业布局不合理，工业区建在城市上风口，工业废气对城市造成严重污染;有的工厂与居民区混杂交错，工业污染物常年对居民产生不良影响;有的城市公园、公共绿地配套不达标，城市自我净化能力和人居环境差;有的生活垃圾和建筑废料随意倾倒;有的工业废水、生活污水不经处理肆意排放，导致城市水体污染……城市环境受污染、脏乱差，严重影响了居民的生活和身体健康，也有损于城市的整体形象。

二、产业新城在解决我国城市发展问题上的独特优势

新时代推进新型城镇化建设，必须贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，在推动产业转型升级和经济快速发展的同时，更加注重完善城市配套功能，加强生态文明建设，提升居民生活质量，促进社会全面进步[5]。产业新城坚持推动产业发展和完善城市功能并重，通过以人为本的发展理念、市场化的运作手段、一体化的运营服务，高起点、高标准、高效率地规划建设，节约化集约化地利用资源，优化整合城市管理与服务职能，有效缓解人口、资源、环境与城市发展之间的矛盾，促进创新和低碳经济发展，降低城市发展的环境风险，在推动区域产业转型升级、经济实力快速提升的同时，有力促進了社会全面进步，在促进城市科学发展方面具有独特优势。

1.发展理念新

产业新城以促进产、城融合为主要目标，在服务产业发展的基础上，坚持以人为本，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，在规划设计、开发建设、运营维护中，突出人的核心地位，紧紧围绕人的发展需要，科学定位产业发展方向，合理布局城市空间结构，重视完善城市配套功能，注重改善人居环境和城市形象，着力打造产业特色鲜明、配套设施完善、生态环境优美的幸福之城。以产业新城运营商华夏幸福基业股份有限公司（以下简称“华夏幸福”）为例，它坚持“以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体”的发展思路，在规划新城产业发展定位时，强调因地制宜、特色发展;在招商引资、产业导入时，强调绿色低碳、环保科技;在城市功能配套上，注重以人为本、服务民生，同步完善市政、生活、居住、商业、教育、医疗、休闲娱乐等功能配套，统筹推进各项社会事业，坚持产业发展与城市发展双核驱动，实现经济发展、社会和谐、人民幸福，推动城市的高质量、可持续发展。

2.运作市场化

产业新城开发运营的一大特点就是市场化的运作手段[6]。由华夏幸福在国内首创、被财政部认可并推广的政府与社会资本合作的PPP（Public-Private Partnership）模式，在产业新城开发建设和运营中被广泛采用。这一开发运营模式通过“政府主导、企业运作、合作共赢”，构建科学合理的成本分担和利益共享机制，有效解决了产业新城建设中面临的资金问题，降低了政府的决策和投资风险。在政府主导下，产业新城运营商以专业化、综合化的服务，为产业新城的规划、投资、运营、管理等提供综合解决方案，这既充分发挥了政府在规划政策引领、空间开发管制、公共资源配置、体制机制改革等方面的主导作用，又充分发挥了产业新城运营商在新城建设开发运营中的主体作用和市场在资源配置中的决定性作用。市场化的运作，使政府实现了角色转换，找准了职能定位，使产业新城运营商能够更好地发挥自身优势，实现“专业的事由专业的人做”，大大提高了工作效率;市场化的运作，进一步明晰了政府、产业新城运营商、园区入驻企业和居民之间的权责关系，有利于用法治化、市场化的手段解决不同主体之间的利益诉求;市场化的运作，更加注重产业规划的前瞻性、城市发展的稳健性、生态环境保护的可持续性，可实现资源配置的最大化、最优化，有利于推动城市的持续快速健康协调发展。

3.服务一体化

在以PPP模式运营产业新城的过程中，产业新城运营商通过整合资金、技术、产业等各方面资源，统筹推进产业新城的规划建设和运营管理服务。在合作开发前，运营商与政府签订排他性的整体委托开发协议，然后按照协议开展产业新城的前期规划、基础设施建设、土地整理、商品房开发、工业厂房开发、招商引资以及企业入驻后的物业管理服务。以华夏幸福为例，通过与政府签订PPP委托协议，华夏幸福为委托方提供一套全流程综合性整体解决方案，包括规划设计、土地整理、基础设施建设、公共设施配套、产业发展、城市运营维护六大服务，最终将一个产业新城作为完整的公共产品提供给政府、企业和社会公众。这种一体化的服务，使运营商作为开发运营主体，能够统筹考虑各方面的问题，总体规划、一体化推进城市基础设施、公共配套设施建设，实现规划设计、开发建设、运行管理等各环节间的无缝衔接，避免传统的政府主导模式中出现的条块彼此分割、部门各自为战、缺少沟通协调的现象，有利于合理统筹安排开发建设时序、节约建设成本，有利于建立完善配套的公共基础设施、城市服务体系和社会保障体系。

三、产业新城模式促进我国城市科学发展的理论价值与实践意义

产业新城作为新型城镇化背景下新城运动中的一种创新发展模式，尚不是一个严谨的学术概念，目前在国内尚未形成固定统一的概念标准，其实践探索和创新发展仍在继续。国内一些有代表性的产业新城运营商，如华夏幸福、招商蛇口、临港集团、张江高科、华发集团、中新集团、东湖高新等，在多年的产业新城建设运营中积累了丰富的实践经验，提供了丰富的项目案例，可供业内参考和理论界研究。特别是华夏幸福，自创立以来，始终专注于产业新城的投资、开发、建设、运营，已经成长为国内领先的产业新城运营商。华夏幸福秉持以人为本的发展理念，在产业新城推动社会进步方面，做了许多有益的探索，积累了宝贵的实践经验，取得了突出的成效，其做法具有很强的典型性和代表性。鉴于此，下面将以华夏幸福为例，分析产业新城模式在促进城市科学发展中的理论价值和实践意义。

1.创新城市发展模式

作为产业新城早期运营商，华夏幸福等逐渐形成了我国产业新城建设的一种新模式。

华夏幸福坚持“以人为本、可持续发展”的城市发展模式，以新的发展理念引领城市发展，系统化打造产业新城。在产业新城开发运营中，华夏幸福坚持活力生长、产城融合、宜居共享、绿色生态等理念，统筹兼顾城市价值、空间系统、高端产业、智慧城市、新型社区、配套设施、生态活力和可持续发展8大要素，打造城市产品体系。为了使产业新城更加幸福宜居，华夏幸福针对包括教育、医疗、文体、社保、商业服务、市政交通、休闲娱乐、管理服务在内的8大类别公共服务，全面建设配套设施。为实现产业新城的长期繁荣与可持续发展，华夏幸福以“规划、设计、建设、运营”四位一体，全生命周期服务城市发展：一是提供战略前瞻性的規划，即以政策性、前瞻性、战略性的研究，对接中国城市发展和国家战略，对标国际范式，发挥区域优势和自然禀赋，高起点构建城市空间规划体系。二是多专业协同化的设计，即打破专业壁垒，统筹联动建筑、景观、市政、交通4大设计团队，实现精专业、全覆盖、高品质、强协同的城市设计。三是精益高效化的建设，即贯彻规划和设计要求，以“精致建设、精明增长、精细管理、精美品质”为工作导向，专业分工，高效合作，形成可操作、可监控、可检验的城市建设体系。四是智慧可持续的运营，即秉持“前置优先、贯穿始终、智慧城市、精细运营”的理念，建立智慧城市运营系统，提供从智慧城市顶层设计到建设运营的全方位服务，推动城市治理和运营的革新。另外，华夏幸福还联手中国国电、华为等战略合作伙伴，为产业新城制定包括市政公用事业运营（场站、设备）、公共服务设施运营（学校、医院、商业）、城市品牌运营（品牌、活动、文化）和其他精细化专业运营在内的“3+X”城市运营解决方案，以实现高效、稳定、安全的城市运营，促进城市创新发展。

2.提升社会服务水平

华夏幸福在产业新城开发建设中，不断加大在城市基础设施、社会配套设施等方面的投资力度，高质量建设水、电、气、暖、通信、交通等基础设施，基本实现“十通一平”，同时建设完善的居住、教育、医疗、商业、文化、休闲等公共服务配套设施。以固安产业新城为例，在住宅服务方面，通过建设低密度高档别墅、花园洋房、经济适用房、廉租房、人才公寓等满足居民不同层次居住需求，实现原住民和新增人口安居乐业。在文化体育休闲设施方面，固安产业新城拥有亚洲唯一的具有国际标准比赛规格的自行车运动场地——中国（固安）单车运动中心，城市道路两侧建有慢跑系统，大湖公园、中央公园建有橡胶跑道。在生活服务方面，建有集购物、餐饮、休闲、娱乐、文化于一体的商业体系——幸福港湾，汇聚了国内外众多知名商业品牌，使居民在家门口就能享受到世界知名品牌的产品和服务。在教育方面，通过北京八中固安分校、幸福小学、幸福幼儿园、职业教育学院等多所中小学和职业学校的合理布局，全面覆盖九年义务教育、高中教育和职业教育，构建全龄化教育体系，提升本地教育质量，实现与北京教育均质同步，有力促进了当地教育水平的提升和教育资源的均衡分布。在医疗方面，固安产业新城引入高水准的医疗资源，通过北京友谊医院固安幸福医院等综合三甲医院、综合门诊、社区医院、社区诊所构建多层次医疗体系，有力提升了产业新城整体医疗服务水平。

3.完善民生社保体系

在民生保障方面，华夏幸福从人的需求出发，提前进行科学规划，积极探索包括居住安置、社区治理、社会保障、医疗卫生、教育就业、长效收入等在内的民生保障体系，为居民安居乐业提供坚实后盾，让居民在城市发展中长期获益，持续增强居民的归属感和幸福感。

通过构建“1261”民生保障体系，不断提升产业新城社会保障水平。

“1高”：建设高品质新型社区，完善包括基础、服务、休闲在内的12项配套设施，营造促进邻里交往的开放空间，提升居民的幸福感与优越感。

“2近”：推动“就近入学、就近就医”的落实，解除居民后顾之忧。一方面，遵循“按需设点、保证覆盖、就近入园”的原则，配置幼儿园和小学;另一方面，建设社区卫生服务站，方便居民就医，待条件成熟时申请纳入医保定点机构，力图满足新型合作医疗、城镇居民基本医疗和职工基本医疗服务的不同需求。

“6有1配合”：为了保障原住民的长效稳定生活，华夏幸福还制定了“6有1配合”的民生保障方案，推动产业新城在民生领域实现“有人员资金保障、有社会组织联动、有就业促进帮扶、有长效收入机制、有慈善基金资助、有丰富社群活动”，并配合社会保障机构以推进政府医保全覆盖、养老全龄化计划的实施。

在促进就业方面，华夏幸福通过产业导入，不仅大量吸纳外来人口就业，还在公共服务和运营管理中吸纳了大量本地人口就业。以武陟产业新城为例，仅开发建设两年多，就已经在市政服务、工程维护、巡查、特勤等方面为当地提供了1000多个就业岗位。

4.推动生态文明建设

华夏幸福在产业新城设计开发运营中，坚持以人为本、绿色发展，重视城市生态环境塑造，通过城市景观体系设计、道路景观提升、绿化美化亮化等，提升城市生态文明建设水平，促进人与自然、人与城市、人与人和谐发展。在固安产业新城，华夏幸福全力打造生态宜居城市，建有200万平方米的城市环线绿廊、14万平方米的中央公园、13万平方米的孔雀大湖、50万平方米的大广带状公园、100万平方米的永定河运动公园等8大公园，形成了“一核一环两廊多片”的城市景观体系，园区绿化面积近600万平方米。在嘉善产业新城，华夏幸福围绕“全球创新城市，宜游魅力水乡”的城市发展愿景，致力打造生态环境优美、人文底蕴浓厚、全域皆可畅游的产业新城，以“内、中、外三环水系”为纽带，将城内产业、居住、旅游与商业等多块功能区域有机联系起来，在保持原有特色的同时营造水乡生活环境。以云湖、伍子塘、油车港、白水塘、新西塘越里文化景观带等为主线，串联众多绿地空间，构建集生态涵养、休闲交流、文艺体验于一体的“蓝+绿”的生态底板。武陟产业新城项目，紧扣“中原智造·北岸水乡”的城市发展定位，高起点、高品质、高标准规划建设，目前已建成嘉应观门户公园、龙泽湖公园、凤仪湖公园、覃怀大道景观提升工程等城市景观和绿化项目，园区绿化面积约60万平方米，一座宜居宜业、生态和谐的产业新城正在形成。

四、结语

综上，新型城镇化进程中以产业新城为代表的城市创新发展模式，不是单纯追求经济增长，而是追求经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐、生态文明、科技进步、民生改善等社会生活的全面进步和整体提升，从而实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的相互促进和深度融合，有力促进了城市的全面、协调、可持续发展。产业新城的建设和发展，大大缓解了日益膨胀的大都市中心城区面临的人口、交通、资源、环境等方面压力，在一定程度上解决了“城市病”问题，既克服了早期城市（镇）化进程中的工业园区、产业集聚区等产业综合体的产城分离、人流潮汐化等弊端，又避免了单一城市综合体的有城无产、发展不可持续等问题，以及一些新城新区建设中出现的“睡城”“鬼城”现象。实践证明，产业新城发展模式，可有效促进产业结构转型升级和县域经济快速发展，有力推动城市科学发展和社会全面进步，产业新城模式正在引领着新时代我国新型城镇化的发展方向。

参考文献：

[1] 国家统计局.中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2019-02-28）[2019-09-12].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html.

[2] 奚洁人.科学发展观百科辞典[M].上海：上海辞书出版社，2007：35.

[3] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 [M].北京：人民出版社，2017：47.

[4] 焦永利，于洋.城市作为一类“特殊产品”的供给模型及其合约结构改进——产业新城开发模式研究[J].城市发展研究，2018（11）：54.

[5] 高京燕，全凤鸣，吴中兵，等.产业新城发展模式机理分析[J].河南工业大学学报（社会科学版），2018（1）：67.

[6] 黄群慧，张五明.中国产业新城发展研究报告（2018—2019）[M].北京：社会科学文献出版社，2018：120.