内蒙古农牧区互助养老模式研究

张智敏

摘 要：随着我国城镇化进程加快，农村年轻劳动力向城市转移，导致农村人口和家庭结构发生了变化，这对农村传统的家庭养老模式带来了冲击。发展互助养老是我国解决农村养老难题的突破口。互助幸福院的模式既为政府发展养老事业提供了新的思路和方案，其推广和完善也将非常有利于妥善应对农村牧区面临的养老挑战。

关键词：农牧区;互助养老;幸福院

随着我国城镇化进程加快，农村年轻劳动力向城市转移，导致农村人口和家庭结构发生了变化，这对农村传统的家庭养老模式带来了冲击。由于目前农村养老资金缺乏、社会化养老缺位、子女赡养能力不足等因素，传统的家庭养老模式已经不适应农村日益严峻的养老现实，因而，如何实现老年人老有所养是解决和应对人口老龄化问题的关键。发展互助养老是我国解决农村养老难题的突破口。互助幸福院的模式既为政府发展养老事业提供了新的思路和方案，其推广和完善也将非常有利于妥善应对农村牧区面临的养老挑战。

一、内蒙古农村牧区互助养老的现状

内蒙古是以蒙古族为主体的少数民族聚居区，属于我国经济欠发达地区，存在自然条件差、经济发展落后、农牧区贫困面较大等问题。贫困农牧区社区养老服务体系建设严重滞后，农牧区老年人日益增长的生活照料、卫生保健、医疗康复、文体娱乐、精神慰藉等诸多养老服务需求得不到满足。目前，全区150余万农牧区老年人口中约有30%的贫困、独居老人。如何解决农牧区老人、特别是留守和独居老人的养老问题，已成为各级人民政府迫切需要破解的难题。

二、内蒙古农牧区互助养老面临的问题及原因

1.农牧区互助养老发展面临的问题

（1）资金问题较为突出，且互助服务吸引不够。与福利机构、敬老院相比，幸福院资金来源具有不稳定性，甚至建完后再无任何资金支持，即建即完，无后期维护资金和项目。因农牧区仅仅依靠低龄老人为高龄老人群体提供服务，或者老人之间的互助远远不够，很难吸引村民或者其他群体为老人提供服务。

（2）缺少专职管理导致服务层次较低，且管理上漏洞较多。幸福院因缺乏专职的管理人员，导致相关规章制度成了挂在墙上的摆设。院内管理人员分工不够明确，导致管理上漏洞较多。比如老人的互助意识较差、擅自行动带来的安全问题比较突出，甚至有些老人自我管理自我服务意识较差，不服从管理。

2.对农牧区互助养老问题的原因分析

（1）政府政策扶持力度不足，社会参与力量较少。政府每年对幸福院拨付的公共经费严重不足。与福利机构、敬老院相比，互助幸福院资金来源具有不稳定性，大部分老年人在政府层面是得不到资助的。当地经济不发达，社会力量对互助幸福院的参与明显不足。应扩大资金来源渠道、构建多主体参与的互助养老支持网络至关重要。

（2）养老观念的偏差，管理人员和专业服务人才的匮乏。农牧区由于经济社会发展落后，在信息获取方面与沿海发展地区相比，相对比较闭塞，造成农牧民在养老观念和思想上的误解和落后，因而造成互助幸福院养老院运作的困难。幸福院缺少专职管理人员和专业服务人才，当前在内蒙古农牧区的幸福院中，其服务人员大多为村里的中老年妇女，文化水平普遍偏低，不具備科学的护理素养。因此，建设一支具有专业知识和素养的养老服务团队对于农牧区养老事业的持续发展很必要。

三、优化内蒙古农牧区互助养老发展可行性与建议

1.农牧区发展互助养老的可行性

（1）应对老龄化社会到来的政策要求。国务院、民政部及国家发改委先后制定政策，倡导和发展互助养老模式。提出要大力支持农村互助型养老服务设施（互助式养老服务中心）建设。针对农村老龄化社会的挑战，民政部推动建立农村幸福院项目，以缓解农村突出的养老问题。2014年我国政府共支持建设了3.33 万个农村幸福院项目。

（2）农牧区老年人互助养老的需求。农牧区由于经济基础差、地方财政有限，提供的社会公共服务资金无法满足需求。同时，由于农牧区贫困人口数量多、规模大，需要负担的养老经费支出比较大，地方政府无法满足社会养老需求。在这种背景下，发展互助幸福院可以有效应对农牧区互助养老增加带来的挑战。

（3）其他地区互助养老的经验借鉴。当前农村互助养老在不同地区多种实践形式，主要可以归纳为如下类型，集体经济基础上的互助养老模式、居家养老互助模式、集中居住互助养老模式、邻里互助养老模式、家族邻里互助养老模式、时间银行模式、组建家庭互助式。

（4）互助养老模式的低成本与成效优势。互助幸福院总体运营成本比较低。村集体负责出资把集体闲置的房舍、厂房、校舍等改建成供老人集中居住的场所，省去了建设老年公寓、新场地设施的费用，并提供部分生活用品和设施、承担全部或部分的日常水电运营支出，同时不设专职服务员，通过自助互助活化老人资源，节约人工服务费用。

2.优化农牧区互助养老发展的建议

（1）政府层面。加大政策支持与强化幸福院管控体系。互助养老幸福工程已经得到国家民政部的肯定，在此基础上仍需进一步加强互助幸福院的建设，争取把这一做法纳入国家支持的范畴，上升到国家战略高度，把这种模式作为农牧区社会养老体系建设主要形式列入支持范畴。

（2）社会层面。建构支持体系与多元参与。内蒙古农牧区养老不能仅仅依靠政府的力量，需要调动全社会的力量，才能推动养老的可持续发展。充分培育、激活、凝聚社会民间力量。通过政府购买服务等方式，引进社会组织和民间力量提升互助养老的服务质量;鼓励农村牧区老人自愿参加互助养老，争取使农牧区地区的居民能从心底里真正接受互助养老模式。

（3）村级组织。转变养老观念与营造氛围。一是加强对老龄工作的重视。选拔在村民中有威望的村庄精英主抓老龄事务;二是多方筹集资金。主动与上级政府、企业、本地或外地NGO、其他社会组织联系帮扶指导。三是弘扬传统孝道文化，营造农村牧区的敬老舆论氛围。

（4）院舍层面。加强幸福院管理制度建设。一是完善幸福院管理与运行体系。目前主要问题缺乏细致的管理体系，落实相关责任和管理人员。二是从顶层出台幸福院维护办法，包括资金来源、资金使用方式方法等。三是探索独有的幸福院规章体系、奖惩措施、准入罚出措施、行为准则等，引导院民自律，用制度管人管事。