后“五水共治”时代的制度调试与变迁 长效机制的探索

摘 要：“长效机制”的本质是在制度体系和公众参与之间建立持续有效的互动。基于对“长效机制”这样的理解，通过对嘉善“五水共治”前后治水制度体系、公众参与状况的总结分析，探讨嘉善在“五水共治”中构建的治水制度体系在后“五水共治”时代是否实现了长效的问题。

关键词：五水共治;长效机制;公众参与

自2013年浙江省“五水共治”[1]战略实施以来，经过五年多的治水，“五水共治”取得了阶段性的成果。随着2017年全省剿灭劣五类水的完成，“五水共治”进入后‘五水共治时代。在后“五水共治”时代，原先在“五水共治”中构建起来的治水制度体系有没有得到继承、发展，形成真正的长效机制？围绕这一问题，本文将通过对“长效机制”概念的探討，建立分析框架，展开分析。

一 “长效机制”的理论探讨与概念界定：一个分析框架

“长效机制”一词经常为人们所提及。但对于“长效机制”如何定义，以及如何实现长效，却是仁者见仁，智者见智，没有一致的认识。想要探讨后“五水共治”时代的长效机制建设问题，首先就不得不对“长效机制”进行分析和探讨。

1.理论探讨

国内外学界对“长效机制”问题的探讨有着颇为悠久的历史。很多学者常将解决综合性社会问题的“长效机制”构建问题置于传统向现代转型的宏观背景之中，认为现代社会存在的持续性抗拒与变迁特征是造成“长效机制”不容易构建的主要原因。因此，“长效机制”的问题也就与传统社会解体、现代社会形成和现代社会治理等课题联系在一起。人们对这些课题的思考从上世纪五六十年代便已开始。一些社会理论家认为，一个社会在传统向现代转化的过程中，传统社会逐渐解体、权力的集中趋势和权威的分散趋势并存[2]，由此造成了大众的谐同倾向[3]，即“个体与国家政治和中心制度之间的关系越来越紧密”。在这种情形下，个体容易因环境的变化而对中心制度提出抗拒[4]与变迁要求，如果中心制度[5]不能及时有效化解个体提出的抗拒与变迁要求，就会形成对中心制度的冲击。而且，由于传统社会进入现代社会以后，社会的分化和解体具有持续性，因此个体的抗拒与变迁也具有持续性。这就意味着中心制度必须具备一定的制度结构弹性来容纳来自个体的持续性抗拒与变迁。这对于任何制度来说都是不小的难题，这正是艾森斯塔德所说的“现代化制度难题”。

如何破解现代化制度难题，使制度结构更具弹性以应对持续性的抗拒与变迁，即使制度具备长效性，是现代众多理论家探讨过的问题。艾森斯塔德认为，增加制度结构弹性的关键在于让制度体系的内部结构与社会（公众）参与之间拥有更多的互动空间。具体而言，一方面，制度体系必须是一个开放性结构。这主要与政党、代议机构的设置有关。政党具有媒介性作用、代议机构具有独立性，将有助于它们将社会和公众的意见、建议输入中心制度体系，转化成政策输出，乃至是制度调整，以对个体和社会的抗拒与变迁作出反应;另一方面，在社会（公众）参与端，个体不仅需要拥有参与的制度空间，也需要具备参与的意识和能力。个体参与能力既表现为有秩序的参与，也表现为参与的组织化程度。简而言之，就是社会组织的发达程度。另外，艾森斯塔德还认为由个体所构成的群体之间的异质性程度应该被控制在一定的范围之内。如果群体之间的异质性程度过大，将容易导致中心制度无法协调不同群体的抗拒与变迁，造成中心制度丧失作用。总而言之，艾森斯塔德是从制度体系结构本身、社会（公众）参与和这两者之间的互动空间来探讨如何化解，或者说是缓解现代化制度难题。不同于艾森斯塔德，亨廷顿则更多地从制度体系本身探讨制度、机制的稳定和长效化问题。亨廷顿认为现代社会政体的稳定取决于政治参与程度与政治制度化之间的关系。而在政治参与和政治制度化这两者中，他又更加强调政治的制度化问题，并提出了衡量政治制度化的标准。他认为任何政体制度化的程度“都可根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性（自主性）和内部协调性来衡量”。很显然，亨廷顿是认为制度的体系的适应性、复杂性、自治性和协调性将有助于它的长效，也有助于维持现代社会政权的稳定。

2.概念界定：分析框架

从上述的理论探讨中可以发现，与中心制度相关联的“长效机制”的界定显然不能简单地从制度、机制本身出发，而应从制度体系、公众（社会）参与两个层面进行。进一步说，“长效机制”是能够以公众（社会）持续提出的抗拒和变迁为动力，并作出有效反应的制度体系和结构安排。它以制度体系具备一定的自治性、复杂性、内部协调性和能够长时间存续为特征，以制度体系与公众（社会）之间存在互动空间并能有效互动为根本。

“五水共治”作为一个综合性的社会问题，牵涉社会方方面面和诸多既有的制度设计，与中心制度关联密切。因此，在一定程度上，“五水共治”的长效机制问题便是现代化制度难题的一个缩影。笔者对后“五水共治”时代长效机制的探讨也将从制度体系、公众参与两个层面展开。通过对制度体系层面和公众参与层面的分析，最终探讨两者之间是否具有足够的互动空间和互动可能，使“五水共治”中建立起来的治水机制实现长效。

二 “五水共治”长效机制的初步探索

1.嘉善“五水共治”概述

嘉善县地处长江三角洲核心区域，地势平坦，降水丰富。在507平方公里的地域面积中，水域面积占到14.5%，是典型的江南水乡。加之，在过去的很长一段时间里，嘉善形成了“村村点火、户户冒烟”的粗犷发展模式。工业用水未经处理直接排放，给河流、湖泊造成了严重的污染。

在2013年浙江省委作出战略部署，要求“五水共治”在全省全面推开以后，治水成为嘉善县委县政府的重点工作。经过一年的努力，嘉善因治水成果突出，在2014年获得了浙江省“五水共治”的最高奖项——“大禹鼎”。并且嘉善在此后的治水中，一直名列前茅。

2.“五水共治”中的长效机制构建：初期的探索

“五水共治”的过程也就是治水长效机制探索的过程。在这一过程中，治水制度体系和公众（社会）参与层面是否发生了有利于治水机制长效的调整和变化，需要作具体的分析。

（1）制度体系维度：调整与重构

针对既有治水制度体系中存在的问题（如九龙治水，制度体系缺乏内部协调性;县级政策主张易受上级影响，缺乏自主性等），嘉善在贯彻落实省委省政府“五水共治”要求的过程中，开始着手在制度、机制上进行调整和改革：一是成立了由县委、县政府主要领导担任双领导的“五水共治”领导小组。成立领导小组，党政主要领导亲自抓，对打破既有制度体系和结构中九龙治水、各自为政、互相推诿起到重要作用。在一定程度上增加了治水制度体系的内部协调性;二是出台《关于进一步落实“河长制”的实施办法》，建立了由26名县级河长、95名镇级河长、149名村级河长组成的治水网络体系。以“河长制”为突破口，明确治水责任，加强部门联动协调;三是完善和强化考核、监督、问责机制。在考核機制上，将“五水共治”纳入县对镇（街道）的年度目标责任考核体系，实行评优“一票否决”;在监督机制上，形成了以河长巡查、县级领导联挂监督、督查组监督、群众有奖监督为主要内容的多元监督体系;在问责机制上，与考核内容相结合，除了实行评优“一票否决”制和“河长”保证金制度，还通过曝光、通报批评、行政约谈、警告等方式追究相关责任人的责任;四是在党政体制[6]的框架下，人大、法院、检察院、也被直接纳入到新的治水制度体系中;五是加强一线执法和河道保洁。在河道保洁的机制探索上，出现了兼职保洁员队伍、专职保洁员队伍、保洁公司、环境保洁社会组织等多种形式。除了上述相对宏观的制度调整和改革，嘉善也在切断污染源方面制定了相应的更为具体的政策措施。

通过制度调整和一系列具体治水政策措施的出台，嘉善的治水制度体系得到一定程度的优化。首先，“五水共治”领导小组的建立、“河长制”的实施，有效地提升了治水制度体系内部的协调性。一定程度上打破了“九龙治水”的格局;其次，“河长制”的实施和考核、监督、问责机制的完善，增加了制度体系的复杂性，使新的治水制度体系能够有效促进内部各元素之间的相互监督，更有利于制度体系目标的落实;最后，尽管，在“五水共治”中，县级制度体系的自主性并没有发生多大改变，但省委省政府政策的转向和对推进“五水共治”的强烈要求，为县级党政领导提供了充足的治水动力，也为治水制度体系的改变提供了契机。

（2）公众参与维度：政治动员下的广泛参与

在公众参与层面首先需要考察民众的治水意识、意愿和能力。在“五水共治”成为嘉善县委县政府的重要工作后，为了让“五水共治”能得到民众的支持，营造治水大势所趋的形势，县委县政府、政府部门和群团组织展开了铺天盖地的宣传。广泛的宣传，在一定程度上有助于激发民众的治水意识，为民众治水共识的形成奠定了基础。民众有治水意识，但并不意味着就有治水的意愿。为推进治水，在嘉善原有粗犷的经济发展模式下，大量生猪养殖户和小作坊式工厂需被拆除。民众的切身利益受到损害。因此，在治水的初期，民众的治水意愿最为低迷，存在抵触情绪。而随着治水工作的深入开展，各种补贴奖励制度的完善和损失渐成事实。民众的治水意愿开始逐渐提高。

随着民众治水意愿的提高和民众治水共识的基本形成，民众开始配合政府和村干部的治水工作，逐渐参与到治水当中。民众的参与主要局限在清理自己家的房前屋后和通过微信、短信等方式监督举报污染行为。参与更深入的便是帮助清理河道垃圾、发放宣传资料。因此，在总体上，民众参与治水的主动性并不强，更多只是配合政府工作。除了一些地方在政府或村委鼓励下成立了负责河道保洁的社会组织（如嘉善县亚飞阳光保洁服务中心），也鲜少其它民众自发成立的社会组织。总而言之，在嘉善县的“五水共治”中，民众的治水意识、意愿都有所提升，但民众参与治水的被动性和缺乏自组织则说明了他们的能力并没有太大提高。

在嘉善的“五水共治”中，虽然民众鲜少自发建立社会组织参与治水，但工会、妇联、工商联等群团组织则参与了进来。群团组织的参与，主要集中在组织志愿者、开展宣传活动，也有些群团组织，如工会、工商联，会组织特定群体为“五水共治”募捐。这些群团组织参与治水，不能说没有作用，但宣传作用大于实际作用。在根本上，这些群团组织都有自己的业务范围，它们不可能长期参与治水。因此，群团组织的很多参与都是暂时的，可能只是进行一两次活动，而并非长期进行。另外，群团组织参与治水，在某种程度上也只是一种政治表态，表达本单位对县委推进治水工作的支持和配合，而并不追求实际的治水成效。

三、后“五水共治”时代的制度调试与变迁

1.后“五水共治”时代的治水机制变迁：探索的失败

在“五水共治”的过程中，原有的治水制度体系经过调整与重构，发生了很大的改变，形成了新的治水制度体系，并对“五水共治”的开展起到了重要作用。那么这一新的治水制度体系在2017年浙江省委要求全省剿灭劣五类水以后，是否继续发挥作用呢？从实际观察而言，嘉善在“五水共治”中构建起来的新的治水机制，无论是制度体系层面，还是公众参与层面都在发生不利于其存续的变化。

（1）制度体系维度：弱化与整合

在嘉善“五水共治”推进的过程当中，制度体系层面的组织结构、制度结构、人事结构都进行了调整与重构，形成了新的治水制度体系。但在全省剿灭劣五类水一年之后，这个新构建的治水制度体系发生了新的变化：一是原先为推进“五水共治”，由县委、县政府主要领导担任领导的“五水共治”领导小组及其下设办公室与“五气共治”办公室、生活垃圾分类办公室一起整合成立城乡环境卫生整治工作领导小组。这意味着，全面剿灭劣五类水的结束，县委县政府对“五水共治”的关注度有所下降;二是随着县委县政府工作重心的转移，“五水共治”不再是最核心的工作，转为核心工作的一部分。在这种情形下，原先建立的县、镇（街道）、村三级“河长”组织网络的作用也随之弱化。虽然“河长”依然存在，但“河长”在治水上所倾注的时间、精力大幅减少。大多数地方的“河长”巡河由原来的每周至少一次，变为每月一次;三是考核、监督、问责机制有所弱化。考核的严格性、监督的频率和多元性、问责的严厉性，较全面剿灭劣五类水前都有所改变。例如一些镇（街道）的考核频次降为一月一次，而且主要通过微信、APP等方式进行;四是人大、法院、检察院逐渐淡出“五水共治”领域，回归常态;五是河道保洁被整合进入乡村保洁的综合性框架，成为“美丽乡村”建设的内容。

制度体系层面这些变化的根源在于，随着全省剿灭劣五类水的结束，上级党委政府对“五水共治”的关注度下降。随之而来的就是县委县政府对治水关注度的下降。这进一步说明县级治水制度体系是缺乏自主性的。自主性的缺乏，致使新构建的治水制度体系在县委县政府关注度下降后，其内部协调性和复杂性也受到冲击，甚至难以为继。县、镇（街道）、村（社区）三级“河长”构成的组织网络之所以具有增加制度体系内部协调性的作用，在于县委、县政府的主要领导亲自担任“总河长”。因此，“河长”也就能够在一定程度上打破部门之间的壁垒，形成部门联动。随着，“五水共治”领导小组的被整合，“总河长”的“震慑”作用弱化，各级“河长”的投入减少，部门之间的壁垒也就重新开始凸显。同理，考核、监督、问责机制的弱化，也就使得原先治水制度体系的复杂性被消解。

总而言之，嘉善在“五水共治”中构建起来的治水制度体系，因为其自主性的缺乏，而更多依托于上级党委政府的关注来运行。也就在很大程度上决定了它是不可长时间存续的。这是导致制度体系难以实现长效化的一个重要原因。

（2）公众参与维度：政治动员下广泛参与的退出

在“五水共治”的过程中，民众的治水意识、意愿都有有所提升。在要不要治水的问题上基本达成了共识。因此，尽管民众没有足够的治水能力，通过自组织参与治水工作，但通过政府提供的治水框架，发挥一些监督作用则有一定的积极性。但随着县委县政府工作重心的转移，这些政府原先向民众开放的监督通道开始弱化。民众仍然可以通过既有渠道反映情况，但对民众监督的反馈却变得很慢，甚至没有反馈。可以作为佐证的例子是，笔者在2018年参加嘉兴开展的“社情民意大走访”活动中，了解到基层民众反映了不少跟治水相关的问题。其中，河道堵塞是反映较多的问题。

民众有治水的意识，也有一定的治水意愿，但民众的意见、建议却不能有效的成为县委县政府推进相关工作和治水制度体系运转的动力。究其主要原因有三：一是，官员的考核是自上而下的，因此上级的政策动议是下级官员开展工作的风向标（上文所说的县级制度体系缺乏自主性是其表象）。民众在其中能发挥的作用微乎其微;二是，作为民意代表机关的人大缺乏相应的独立性。在中国的政权结构体系中，由于党政体制的原因，人大开展工作往往与县委保持一致。加之，县级人大代表的履职能力相对弱。这就进一步造成民意很难通过人大成为县委县政府的重点工作;三是社会组织的不发达，或者说民众的自组织能力较弱，也在一定程度上造成了民众的意见、建议不能形成合力，进而增加对国家机关、政府部门的影响力。

在后“五水共治”时代，民众能发挥的作用渐渐减弱。与此同时的是群团组织的退出。群团组织参与“五水共治”更多是一种对县委县政府的政治表态。随着剿灭劣五类水的结束，随着县委县政府自身对“五水共治”关注度的下降，群团组织也就自然而然逐渐退出。

2.“五水共治”中构建的治水制度体系为何难以长效

“五水共治”中构建的治水制度体系在后“五水共治”时代逐渐走向弱化与被整合。探讨其中的原因，可以从制度体系和公众参与两个层面进行。在制度体系层面，“五水共治”中构建的制度体系虽然在内部协调性、复杂性上有所进步，但其自主性的缺乏和主要依托于省委省政府的关注来运转，则为它们的难以为继埋下了伏笔;另外，“五水共治”中构建的治水制度体系也没有为公众参与开放足够的空间：一是政府对民众的治水能力缺乏引导和培育——“五水共治”这场声势浩大的社会运动本应成为公民成长的学校，但最终却错失了这个机会;二是人大不能有效地成为民意的代表机关，并将民众的意见转化为政府新的政策。在公众参与层面，民众的治水意识、意愿虽然有所提升，但却因为制度体系上的障碍、民众自身的孱弱，最终不能使自身的意见、建议形成力量，成为推动制度体系持续运转的动力。

总而言之，“五水共治”中构建的治水制度体系最终难以长效的主要原因在于制度体系和公众参与之间不能形成有效互动。如果能有效互动，即便有些制度逐渐不合时宜，也能通过调整适应新形势。

四、小结

嘉善在“五水共治”中构建起来的治水制度体系，在后“五水共治”时代并没有得到很好的存续。这意味着嘉善在探索“五水共治”的长效机制上是失败的。但这种失败并非个例，更大的可能是许多地方的共性。得出这种推论的原因在于，嘉善没有成功的原因（不能在制度体系和公众参与之间建立有效的连接，并发生持续有效的互动）在各个地方具有共性。鉴于这样的结论，可以进一步引出一些值得继续思索的问题：自上而下的官员考核方式如何与让官员听得进民众的意见结合起来？县级的制度体系在既有的政治结构中应该获得多大的独立性？又如何获得这种独立性？在新的历史时期，如何培养符合现代社会需要的公民，促进政府与社会共治？党的十八届三中全会指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。上述问题的解决与国家治理体系和治理能力紧密相连，是最终实现国家治理体系和治理能力现代化过程中难以回避的问题。

注释：

[1]“五水共治”是指治污水、防洪水、排涝水、保供水和抓节水，其中“治污水”是核心，群众感官最直接，最能带动全局。因此文章的分析也主要以“治污水”作为切入点

[2]权威的集中与权力的分散是现代化理论中的一个基本观点，具体可参见C.E.布莱克.现代化的动力[M].段小光译.1988.21

[3]大眾的谐同倾向是指传统社会解体中，各群体被纳入一个共同的框架。在这统一的框架之下，“中心对边缘的权力和权威的增强，以及边缘对自身社会中心的权力和权威的同时增强”，“缩小了中心与边缘之间的距离”。具体参见爱德华·希尔斯.论传统（第二版）[M].傅镪，吕乐译.上海人民出版社，2014.264

[4]抗拒不仅包括合法的政治参与，也包括骚乱、暴动等非法的政治参与，因此它无疑是冲击社会中心的有力形式

[5]中心制度体系指以宪法为核心，以法律和复杂、独立的法制体系为中轴，以立法、行政、司法、政党等诸多政治机构、政治组织的的分化和专门化作为延伸的制度体系

[6]“党政体制”这一概念是景跃进、陈明明、肖宾所著的《当代中国政府与政治》对中国政权结构的理解，指的是执政党在国家政权结构常常具有“超群”地位。具体可参见景跃进，陈明明，肖滨.当代中国政府与政治[M].中国人民大学出版社，2016

参考文献：

[1]S·N·艾森斯塔德.现代化：抗拒与变迁[M].张旅平等译.中国人民大学出版社，1988.43

[2]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华、刘为等译.上海世纪出版集团，2008.60

[3]许承忠.“五水共治”的长效机制研究：一种现代化理论的视角——以浦江为例[D].杭州：中共浙江省委党校，2018.30

作者简介：

许承忠（1990--），中共嘉善县委党校教师，研究方向为县域治理。