中国土地财政未来走势的供求结构分析

李莹

（中央民族大学管理学院，北京 100081）

一、引言

1994年我国实行分税制改革，使我国地方政府面临着财政来源的减少且财政支出并没有减少的局面，为实现当地政府的财政平衡，土地财政这一词汇应时而生。同时自计划经济转入市场经济后，福利分房在市场经济的大背景下也慢慢消失。1998年，推行的住房制度的改革彻底改变了原来福利分房的状态，使得房屋也逐步商品化。这样房地产就顺势成为一个颇具行业前景的行业。同时地方政府为了提高政府业绩和改善当地的基础设施和公共服务水平，面对资金需求短缺的情况，许多地方政府通过较低价格征收土地，然后高价出手的方式，赚取高额价差，并且通过收取与土地开发相关的税收，从而较大限度地增加其财政收入，由此便形成了以土地为中心的政收模式。因此对我国土地财政的现实研究具有重大的研究意义。

二、文献综述

土地财政越来越成为学者研究的重点经济热点问题。现将有关土地财政的产生缘由、存在问题和改革方案的文献整理如下。

（一）国内文献概述

2007年孔善广提出地方政府利用对土地资源使用权的垄断，在分税制改革实施后面对提高财政和改善业绩以及同域内的竞争的压力，纷纷寻找增加收入的手段。2008年刘丽萍认为土地财政俨然成为地方政府通过卖地来增加财政的手段，助长了高房价和农民失地等问题。2009年陈志勇、陈莉莉研究了我国经济增长和土地财政的两者的关系，税制改革促使地方政府改善基础设施和投资环境建设，也使得地方对土地收益的过分依赖。2010年林燕认为，土地财政导致地方财政过度依赖土地所带来的相关税费的非常态发展不利于产业转型。2014年李慧指出一个地方的财政规模和预算支出的比例越大，该地区对土地财政的依赖性就越大。2009年张青、胡凯指出通过实现财政体制的改革和土地制度的改革协调一致，改善地方政府对土地增收的依赖。2010年周彬、杜两省利用一般均衡理论指出了土地财政加剧了高房价，而地方政府的行为对加速房价上涨也有一定影响。

（二）国外文献概述

1990年Prof.Dr.Chuanjun Wu研究了中国在土地使用中存在的问题，以及地方政府在土地利用方面存在的可取和不足的地方，并给出了相关的解决建议和未来的发展前景。同年Pollakowski收集并分析了美国土地价格、房屋价格之间的关系，得出了土地供应量的变化幅度对房价和低价有较为密切的关系。2001年Chengrui Ding研究了我国土地在基准地价体系下的使用效率情况。这个体系是伴随着我国的市场价格机制的形成而出现，系统地包括了土地的等级、使用及使用密度、土地改良、租地安置等问题。2007年F.Freferic Deng研究了地方政府在城市用地租赁上的职能及其变化，指出了在中央对对方财政分权以后，地方迫于经济发展压力，行政体制促使地方政府寻找增加收入的途径。

三、土地财政的概念

土地财政是政府将土地用于财政收入和支出以及利益分配，这使其成为增加当地收入的来源之一。为了更全面地了解土地财政，本文从两个层面对其进行了分析。 狭义上的土地财政是地方政府通过转让土地来获得土地转让金来增加地方财政的行为，主要以土地转让收入为代表。广义上的土地财政是指地方政府利用土地经营方法收取土地转让费、税费或用土地进行融资和投资的政府行为。

四、土地财政制度的发展过程和规模

我国的土地财政是学习和借鉴了香港的土地批租制度发展起来的。1978年后我国实行的是开放性经济一改建国初期的计划经济，以后国家不再无偿划拨土地分配给个人、企业。1988年国务院颁布的《城镇土地使用税暂行条例》规定了土地使用税的征收标准，年底正式确定了我国国有土地出让收入制度，后规定中央和地方按着4:6的比例划归财政。1994年分税制的改革，将地方上部分的财政收入权利划归中央，特别是增值税和所得税的改革尤其重大，导致地方财权削减而事权未减从而地方收入和支出不对等。在2007年以后将土地出让收支全部划到地方基金预算管理账户，实行彻底的‘收支两条线’。

土地作为重要的生产要素和政府不可或缺的资本，已经发展成政府的专门的土地财政。1999年到2015年地方政府土地出让收入从639.76亿元激增到6.91万亿元，名义几何增长率达到40.5%，地方政府出让收入与地方财政一般预算收入、地方政府财政收入总量的比值分别从11.43%、5.6%提高到86.6%、41.9%。

五、土地财政存在的必要性

土地财政作为地方政府的第二财政，造成这一局面的原因很多。究其原因，分税制制度的改革为地方政府存在财政收支不均衡而寻求增收提供了外部的环境；同时地方政府出于提升政绩、改善当地市政建设，使之成为其内在的激励因素。

1994年以后中央的财政收入占据了大半的全国财政收入，但是财政支出却呈现出相反的态势。地方财政支出逐年增长，相反中央财政支出量却连年减少。

基于整个房地产业的构成主体及其均衡进行分析：

（一）消费者受到预算I的限制，消费者效用U可以利用替代弹性效用函数

其中，U代表消费者效用，h代表消费者对房屋的消费，为替代弹性，c代表消费品，pe代表消费价格，ph代表住房价格。

因此求得消费者的需求为：

（二）政府

基于政府对土地的垄断，政府购买土地的价格为,土地出卖土地的价格为,土地供给数量为,政府出卖土地可以得到的收益为R,那么政府通过出卖土地可获得的最大的收益(L为政府限制的最大建筑用地数)：

（三）房地产商

购买土地后，房地产商在土地上享有垄断地位。房地产商每单位土地可以建造开发出的住宅面积为r，那么总生产供应数P表示为：

生产供应数的上限为：

（四）土地和住房市场的均衡

分税制改革以来，我国地方政府面临着财政权利的削减和地方事权反增不减的局面，产生了地方收入与支出的空漏。纵然每年中央政府会通过转移支付来调控这种局面，但是由于我国在转移支付制度方面的不完善和该模式相对单一，导致在分配的途径中可能层层扣留，从而难以改变收支不匹配的问题。地方政府面临着很大的财政压力。地方官员为了比评政绩，产生了土地财政的内在激励。在内外部环境的双重压力下，使得土地财政成为地方政府增收、创收的必不可少的一个途径。

六、土地财政和房地产价格的实证分析

土地收入中最重要的部分是土地转让收入。近年来，房价与地价的相关系数已达到0.96，因此二者密切相关。当房地产市场萧条时，土地购买量就会减少，这样土地价格就会下降;反之土地的价格就会上涨。同样，房地产的供给数量也会影响土地价格。基于以上理论分析，本文从供需角度出发，选择城市人口数量（Urban Population）和城市居民收入(Urban Income)作为影响需求的因子。由于城镇农村人口、人口年龄、性别等对住房的需求存在一定的差异，因此基于想购买和有能力购买这两个更为典型的要素来分析需求。住房供给量( Housing Stock Supply)也是影响住房供应的一个重要因素。同时，从市场的角度考虑，市场利率也会影响住房的成本。由于房地产的价格变动更多地基于对房屋的刚性需求，因此本节不考虑土地成本和建筑成本。

首先设定模型：(1)lnp=β0+β1lnHousingStockSupply+β2l nUrbanIncome+ β3lnUrbanPopulation+β4lnInterestRate+ε。反映真实供求因素的基本的模型。

住房价格P的数据来自国家统计局的商品房平均销售价格，并从1997年到2015年收集了全国31个省份的平行数据。城市居民收入( Urban Income)使用城市居民的可支配收入。住房供给数量( Housing Stock Supply)采用简单的住房供给水平量是不合适的，本文通过计算新增住房面积/城市人口来代表住房供给数量，可以反映住房供给情况。 实际利率(Real Interest Rate)是使用超过五年的长期贷款利率和通货膨胀率计算的。

利用SPSS22进行描述性统计分析和模型一的回归，可以看出城市居民人均可支配收入、城市人口和实际利率与住房价格之间的相关性分别为0.991、0.995、-0.577，表明这些变量与住房价格高度相关，人均可支配收入、城市人口与房价之间是正相关关系，与实际利率是负相关关系。每个变量以及住房价格的显著性分别为0.00、0.00和0.007，都低于0.05，显著且具有统计学意义。利率和房价显著也表明该房屋是具有投资特征的特殊商品。利率提高了，买方的购买力必然会减弱，房价有下跌的风险，这对房地产业是不利的。但是，当利率上升时，证券市场的购买量将相应减少，因此房地产行业的投资相对较强，因此各个企业就会在房地产行业投入资金，这种资本流动将推动房价上涨且大于实际需求带动房价下跌的风险。这表明土地财政使房地产投机的风险降低了。

在这篇文章中所使用的是并行数据，为了避免伪回归的发生，有必要使用Westerlund和Persyn研究的协整检验来测试数据。检验结果显示变量之间存在长期稳定的关系。同时，采用固定效应模型对19年的数据进行固定效应模型检验较为合适。用最小二乘法检验的模型的回归结果和由Durbin-Wstson执行的自回归检验发现其F值为304.01，并且显著性为0.00，具有显著性和自相关性，并且表明具有统计学意义。

七、结论

土地财政对房地产的发展影响重大，然而地方政府依赖于土地转让和房地产业的发展来谋求经济的快速发展的模式是不可持续的。短时间内土地财政在地方政府建设和城镇化的建设过程中发挥积极作用，但是由于土地并非是无限量的，在加快城镇化建设过程中完善财税体系，寻找可持续的长效的发展机制是很有必要的。同时完善土地收益分配制度，在满足了地方政府经济发展和城市化的需求的同时也要符合国家的整体的调控目标，需要加强土地出让收益的管理、使用和透明机制。为此，需要地方政府正视由分税制所引发的中央和地方的财权、事权不匹配的现状，进而构建一套符合当地实际情况的特色的财政增收模式。同时政府也应该意识到不断完善分税制的重要意义，明确界定地方财政权利和相关事权，尽量实现财权和事权的协调统一，为地方的健康可持续发展提供良好的环境。