对人大机关公文处理实践中几个问题的思考

谢家森

地方人大机关设立四十年来，人大机关公文逐渐规范，特别是2000年全国人大常委会办公厅印发了《人大机关公文处理办法》（以下简称《办法》），人大机关公文处理更加科学统一，较好地为人大及其常委会依法履职和人大工作正常开展提供了服务。但随着人大事业的不断发展和党政机关公文处理的更加完善，特别是2012年7月《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）实施后，地方人大机关的公文处理也面临一些新情况新问题，需要在实践中进一步探索、规范。

一、关于两种特有的文种

与《条例》相比，“法、条例、规则、实施办法”和“建议、批评和意见”是《办法》规定的人大机关特有的文种。但在实际运用中却与相关规定有一定的冲突。

关于“法、条例、规则、实施办法”。法、条例、规则、实施办法等公文的制作，立法法进行了规范，有立法权的地方人大对制定和批准“条例”也专门作出了规定。这些特殊的规定与《办法》中公文办理程序并不完全一致。同时，这种文种独立性不强，在公布时必须与“命令”“公告”等组合使用才能生效。

关于“建议、批评和意见”。机关公文形成的主体必须是机关法人，机关公文必须符合国家标准格式。人大代表不具备机关法人资格，不能代表人大机关法人。正因为如此，《条例》也没有把宪法赋予公民在履行批评和建议权利时所形成的书面材料视作公文。同时，机关公文格式的国家标准规定，公文必须由发文机关标识（发文版头）、公文生效标识（印章）、版记等区别于其他类型文书的特定标志组成。人大代表提出的建议、批评和意见所形成的书面材料，不符合上述规范。

由此可见，“法、条例、规则、实施办法”和“建议、批评和意见”并不适合按公文处理，可以配合其他文种使用运行，并不会降低它的法定效力。

二、关于行文原则和行文关系

关于行文原则。（1）人大常委会党组和人大常委会机关党组不宜向下行文，根据《党章》《党组工作条例》的规定，党组是领导机构，讨论决定本单位的重大事项，党组不是一级党委，它只对上级党委负责，和下一级人大及其常委会，以及同级人大机关各部门，没有隶属关系。《办法》规定，人大机关各部门可以相互行文，也可以向下一级人大机关行文，所以党组的决策和要求可以通过人大机关有关部门发文来实现。（2）人大的专门委员会是人民代表大会的机构，在人代会闭会期间接受人大常委会的领导，不是独立的工作机构，因此不宜直接向党委报告工作，也不能单独对外发文。（3）文件应有主送部门。请示性或要求对方办理答复的文件，主送部门应该明确，以便受文单位及时处理。除了主送部门，对其他有关部门可以作为抄送关系行文。抄送部门同样不应过多，因为抄送部门一般不负责处理，只需了解情况和协助贯彻执行，多了只会增加文书处理工作部门的负担。同时还要注意，向上级机关的请示，不要同时抄送下级机关;向下发的重要文件，可以抄送直接上级机关。（4）联合行文应当确有必要，联合单位不宜过多，要协商一致方能行文。

关于行文关系。上行文。人大机关的上行文，主要是请示问题、汇报工作。请示问题，应当一事一文，不得在非请示公文中夹带请示事项，不得越级请示或者多头请示。因特殊情况必须越级请示时，应当抄送被越过的上级机关。向领导请示问题的公文，应当送办公厅（室）文秘部门按规定程序办理，不应直接送领导本人。平行文。向相互间没有隶属关系的机关、部门之间的行文就是平行文。人大机关同本级的党政军机关、团体、工矿企业、事业单位，不论行政区域是否隶属，相互间如果有问题要解决，都可以直接行文。只是相互间一般不能发指令性文件，也不能互相请示、汇报、报告，双方应是一种平等身份。平行文应当是协商关系。下行文。一般有三种情形：逐级行文，行文只对直接的下一级;多级行文，同时直接发到所属几级组织的办法，目的是免除层层转发的环节，提高时效;直贯到底行文。高一级人大机关根据需要可以把文件一下子发到最基层的组织或直达人大代表，需要全社会周知的某些文件还可以采取登报等形式，直接与广大人民群众见面。

三、关于实践中的几个问题

“函” “批复” “审议意见”等的处理。 “函”和“批复”均是法定公文名称，不能出现在“机关代字”中。报告是上行告知类正式文种，而没有“汇报材料”“情况汇报”“汇报”等文种。平时工作中使用的“计划”“要点”“方案”等也不是法定文种，但这些事项是需要办理的，可以通过印发“计划”“要点”“方案”的“通知”等方式来交给受文单位处理。“审议意见”在人大机关出现频率很高，非常重要，监督法从内容到形式都作了具体规定，目前大多是以常委会印发“通知”来处理，但如果以常委会文件交办，“审议意见”作为人大机关的一个文种势在必行，如果以办公室文件交办，则“审议意见”缺乏独立性，效力也大打折扣。

繁琐标题的处理。《××县工商局转发市工商局转发国家工商局关于××××的通知的通知的通知》这样的多重转发类标题，冗长杂乱，令人生厌。标题应是正文的中心思想，语言简洁精炼，对转发性通知标题，可只保留公文发源处的一个文种即可。因此，可将整个标题改为《××县工商局转发国家工商局关于××××的通知》，把转发中间层次即市工商局的情况写进公文的开头，如“近日，接市工商局转发《国家工商局关于××××的通知》，现转发给你们，望……”

文头的准确称谓。一般情况下，文头的称谓应是受文单位全称或者规范性简称。有两种情况需要注意，在拟办常委会会议通中，开头仅称“各位委员”是不正确的，完整的称谓是 “常委会各组成人员”;在拟办常委会会议主持词时，可称“主任、各位副主任、秘书长、各位委员”，如果是主任主持会议，可称“各位副主任、秘书长、各位委员”。

附件的准确处置。把附件和正文分离的做法是不正确的。在正文下空1行，左空2字用3号仿宋体标注“附件”。有两个以上附件时，应注明顺序，顺序号使用阿拉伯数字，数字后使用小圆点。“附件”放在成文日期之后“版记”之前，以保持公文正文与附件的完整一体性。

版记要规范。版记一般用4号仿宋体字，有时也可以用3号仿宋体字。正式文件不能在版记下标注校核人员、打印人员 ，因为公文是对公的，不能出现与文件正文无关的个人姓名。统一使用抄送，不要用“报”“抄报”“送”等，抄送机关之间一般用“，”隔开，而不是“、”。在最后一个抄送机关后要标句号。

下行文要恰当。上一级人大常委会的工作委员会直接给下一级人大常委会下文，这是不妥的。因为各级人大专门委员会和人大常委会的工作委员会，都只是负责人大某一方面的工作，并不代表人大或者人大常委会。《条例》明確规定，党委、政府各部门不得向下一级党委、政府发布指令性公文或提出指令性要求，如需行文，应报请本级党委、政府批转或由办公厅（室）转发。人大机关处理公文时，可以参照《条例》规定，向下一级人大常委会直接行文的只能是上一级人大常委会本身或其办事机构，其他机构如需向下行文，应由常委会批转或由办公室转发。

（作者单位：四川省巴中市人大常委会办公室）